“涨价被骂，不涨价也被骂”

南方周末记者 周小铃 南方周末实习生 鞠楠楠

2020年10月24日，京沪高铁宣布将于12月23日对时速300-350公里高铁动车组列车公布票价优化调整，同时将启动浮动定价。

视觉中国❘图

★从近五年陆续公布的铁路定价相关文件来看，铁路客运票价定价权逐渐从高铁、动车组扩展到普通旅客列车的软席。

“跑在普通线路上的动车，定价比硬座高，无形中普通线路的价格也上来了。”

如果将铁路单纯视为国家基础设施，那就是作为社会福利，为人民服务，勿论负债、盈利等，只讲社会效益。然而，铁路又是一个企业。盈利是企业的生命线。

从五年前开始，铁路定价权就在悄悄松绑。

2020年10月24日，京沪高铁、成渝铁路宣布将于12月23日对时速300-350公里高铁动车组列车公布票价优化调整，同时将启动浮动定价。一年前，东南沿海普通动车组列车就尝试推行浮动定价。

高速铁路是指列车运行时速在既有线上达到200公里，新线上达到250公里的铁路。最高时速300公里以上的G字头列车，为高速动车组旅客列车。时速为200～250公里的D字头列车，为（普通）动车组旅客列车。

从近五年陆续公布的铁路定价相关文件来看，铁路客运票价定价权逐渐从高铁、动车组扩展到普通旅客列车的软席。

早在2015年末，高速动车组列车定价权就已从发改委下放给中国铁路总公司。2016年6月5日，国家发改委发布文件，将铁路运输企业定价自主权扩大至普通旅客列车软座、软卧票价。

虽然普通旅客列车的硬席仍由政府定价，但从2014年后，普通旅客列车减少，高铁、动车逐年增多。

这不免引发争议：一旦普通旅客列车减少，高铁动车组实行随行就市的定价机制，如何保障低收入群体出行权益？

被阻止的“涨价”

铁路将960万平方千米的中国大陆编织成一张横跨东西、贯穿南北的巨网，犹如毛细血管触达中国每一寸土地，发挥着中国长距离人口流动和货物运输的作用。

1960年代，国家就对铁路实行军事管制。1999年出台的首部铁路法中，明确规定铁路价格由国务院管理，特殊运价由铁路主管部门和物价主管部门共管。

从1990年代开始，上亿人口开始从农村向沿海大城市转移。随着人口流动规模日益增大，廉价的铁路客运运力愈发紧张，拥堵的“春运潮”成为每年社会舆论关注的焦点。

为了解决春运综合征，有专家提出“提价论”。

事实上，在铁道部2000年取得国家计委的批文后，2001年到2006年间就已经对春运价格实施浮动调整。这六年间，春运铁路发送旅客人次从1.26亿增加到1.44亿。春运客运价格年年上涨，但春运刚性需求有增无减。

反对声亦有。据公开报道，2001年乔占祥律师起诉铁道部春运涨价一案引发社会轰动。2005年，一名全国政协委员建议取消铁路春运车票违法涨价。2006年，有人大代表质疑铁道部门以“涨价”限制客流的做法只是其垄断价格的“幌子”。2007年，时任铁道部新闻发言人王勇平宣布铁路春运火车票价不再实行上浮制度。

“涨价被批评，不涨价也被批评。”中南大学交通运输工程学院教授、中国铁道学会经济委员会委员秦进认为，铁道客运几次春运调价，只是对原有票价进行调整，尚未涉及按市场需求动态定价。2010年前，铁路运输服务价格问题并未受到学者和管理者的高度重视。

经过铁路六次大提速后，2008年，中国第一条具有完全自主知识产权的高速铁路——京津城际铁路通车开通运营，铁路进入高速列车时代。同年11月27日下午，原铁道部副部长陆东福在铁道部中长期铁路网调整规模新闻发布会上表示，国家未来会考虑火车客运价格的市场化改革。

定价松动

在国家相关部门公布的有关文件中，可以清楚看出铁路客运定价松动的轨迹。

早在1997年，《铁道部客运定价规则》中第四条就明确指出，在国务院批准的价格内，经国家物价主管部门同意，国务院铁路主管部门可根据运输市场的需求实行浮动价格；对在铁路局内运行的旅客列车的票、运价，可根据具体情况，赋予铁路局自行浮动的权力。

2002年初，在举办全国范围的听证会后，国家计委出台了《国家计委关于公布部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案的通知》。该通知规定，对特殊时段“春运”“暑运”“五一”“十一”期间的部分列车、运能紧张线路列车实行票价上浮。城际客运根据客流变化，允许上下浮动，竞争性客运可适当下浮，但不得低于成本价。

政府的指导价为经营者划定价格浮动区间，而浮动的基准为铁道部对外公布的《铁路旅客票价表》中规定的票价。虽然部分铁路客运票价已有松动的迹象，但实施价格浮动仍要经过相关部门的备案。

2007年后，动车、高铁陆续投入运营。依据相关文件，铁路运输企业在铁路基准费率基础上，可以根据市场需求进行票价上下浮动，由企业确定具体票价。

“虽然文件规定动车车票价格可以上下浮动，但实际上浮动情况很少、范围不大、涉及线路有限。”秦进向南方周末记者解释，这背后的原因十分复杂，不光是铁路当时的管理体制，还涉及到较复杂的铁路运输价格国家管控机制。

2013年，铁道部撤销，成立中国铁路总公司和国家铁路局，以期实现政企分离，理顺管理机制。中国铁路总公司承担铁路建设和运输，而国家铁路局作为行政单位，负责铁路行政事务及发展规划。

这一年，西南交通大学副教授左大杰判断，铁路改革站在一个新的历史起点，他开始着手研究中国的铁路改革。

经过7年研究，左大杰将铁路改革归结为十二个关键问题，铁路运输定价改革是其中之一。他认为，在1984年到2015年间，铁路运价正处于多元化的运价改革阶段，在2015年后才进入到竞争性环节市场化阶段。

2015年，国务院发布《关于推动价格机制改革若干意见》，针对交通运输领域，要求铁路、道路客运、民航国内航线客运、港口经营都要扩大由经营者自主定价的范围，放开竞争性领域价格。

2015年末，高速动车组列车定价权下放给中国铁路总公司。时任中国铁路总公司总经理、党组书记盛光祖公开表态，目前暂时没有大规模调整高铁运价表的安排，以后对票价管理会非常严格，绝不允许擅自涨价。

2016年6月5日，国家发改委发布文件，将铁路运输企业定价自主权扩大至普通旅客列车软座、软卧票价，普通旅客列车高级软卧包房票价继续实行市场调节价。自此，铁路定价权仅剩普通旅客列车的硬席定价权保留在国家发改委手中。

“为了避免大的波动，高铁自主定价并未大范围铺开，价格还是相对固定的。”秦进告诉南方周末记者，绝大部分高铁的服务价格还是按照一等座、二等座来划分，未能体现服务的差异性，早上六七点客流低谷期和中午十二点客流高峰期，客运价格没有变化。

秦进谈道，近年来铁路客运价格改革之所以能够加速，一方面是紧跟国家深化市场化改革大趋势，另一方面源于铁路运输企业提高自身效益水平的内生动力。

此外，由于各种运输方式间存在可替代性，服务水平和价格都将影响整体竞争力，他举例，武广高铁开通后，长沙飞广州的航班就开始打折降价。

进击的高铁，萎缩的“普速”

铁路负债每年都在攀升。2019年，国铁集团负债总额已高达5.5万亿元。同年，中国铁路总公司正式改制成为中国国铁集团。

一位接近国铁集团的人士对南方周末记者透露，由于无法增加运能，国铁集团提升铁路经营效益需求，依赖票价改革。

上述人士透露，2014年7月1日全国铁路调整运行图。调整后，全国铁路开行旅客列车总数达到2447对，其中动车组列车1330对，占一半以上。可以看出，国铁集团开始减少“绿皮车”。

“绿皮车”指的是传统狭义的普通旅客列车，包括普快和普客等无字母车次。减少“绿皮车”的原因，一方面是列车提速、汰旧换新，另一方面也是适应乘客需求，如淘汰一些非空调车。

在减少传统绿皮车的同时，铁路部门在2016年，将快速、直达、特快列车全都刷成了橄榄绿。也就是说，动车组外的其他车型均作为普通旅客列车，其硬席均由国务院价格主管部门定价。

一位铁路客运的研究者关注中国铁路客运长达九年，他注意到，时速160公里动力集中型列车，是在原有25T型客车基础上研发设计而成。国铁集团对其的定位是取代传统25T型客车，成为下一代普速客车的主力产品。

时速160公里动力集中型动车组不仅能在既有线路上运行，还能在提速线路、新建快速线路上运行。“跑在普通线路上的动车，定价比硬座高，无形中普通线路的价格也上来了。”北京交通大学中国交通运输价格研究中心主任李文兴对南方周末记者说。

高铁、动车的盈利空间明显高于普通旅客列车。以此次启动市场浮动定价的京沪高铁（601816.SH）为例，京沪高铁在2011年全线通车，途经24个站，将京津冀、长三角两大经济带最短运行距离降至4.5小时以内，运行五年，2015年末净利润已高达66亿。今年年初，京沪高铁成为唯一一条上市的高铁。

根据统计年鉴，从2008年起，高速铁路占铁路客运量比重逐年增加，截至2019年，高速铁路占铁路客运量比重已达64.4%，而高铁占铁路营业里程比重仅25.3%。

李文兴提到，近两年来，整个国铁集团的客运总收入已经超过货运收入，以往都是货运占大头。这说明近些年来，不断新增的高铁、动车收入在铁路运输收入中的比例在上升。

左大杰认为，高速列车占比越来越多，普速旅客列车占比越来越少，基本上是供求关系决定的。

高铁承担主要铁路客流已成为现实。秦进向南方周末记者透露，国家大力发展高铁，一个重要原因是希望原来客货混跑的既有线路逐渐转变以货运为主，将客运转移到高铁线路上，疏解铁路运力紧张的问题。

秦进提出，京沪高铁是目前效益最好的线路。由于连接两大经济带，途经地区多为经济发达地区，客流量大、消费者价格接受度高，从这些方面考虑，才选择在京沪高铁试验浮动定价。

至于是否有其他线路跟进浮动定价，专家一致认为，站在企业的角度来看，其他线路只要有市场，肯定会跟进。具体何时大范围铺开，还需观察试点情况。

一位不愿具名的铁路专家透露，2019年国铁集团曾委托专家提方案，论证硬座、硬卧的成本，期望推动普通旅客列车硬席的客运价格松动。

铁路如何定价？

2016年前，铁路客运定价方式有政府定价、政府指导价和市场调节价。

普通客运票价制定规则是按照固定每人每公里的基本票价，根据旅客运输距离和不同列车设备条件，按照递远递减原则设置，不同车速的列车基本费率也不一样。直到今日，铁路客运硬座基价仍然停留在1995年调整后的0.0586元每人公里。

普通旅客列车票价构成为客票部分和附加票票价，客票指的是硬座、软座，而附加票价则分为加快、卧铺和空调不同类型。

最高运行时速可达200-250公里的普通动车组列车执行政府指导价，基准票价率是在上述传统列车基础票价率上加成确定的，一、二等座分别为0.3366元每人公里和0.2805元每人公里，且允许铁路运输企业在上下10%范围内自主确定票价水平。

最高运行时速300-350公里的高速动车组列车票价采取由运输企业自主制定试行价格，国家规定一、二等座上限票价，上限票价率分别为0.7733元和0.4833元。

李文兴介绍，从2016年以后，高铁动车定价机制就开始采用公布票价和执行票价的方案。由中国铁路总公司客运部制定铁路客运全票价格及浮动范围，高铁公司根据市场在规定幅度内确定执行价，但需报当地发改委价格管理处，抄送国铁集团。消费者从12306网站上看到的，都是上下浮动后的执行票价。

李文兴曾为国家发改委论证京津城际线路定价，他告诉南方周末记者，高铁票价500公里以上主要是以民航线路价格为参照系，500公里以下主要是以高速公路线路为参照系，折扣票价则综合考量需求弹性、上座率等因素测算得出。

虽然高铁动车定价权下放给铁总，但当时仍存在公布票价定价过低、涨幅有限的问题。

2017年，中国铁路总公司一项重大课题立项，由中铁总、铁路科学研究院以及中南大学交通运输学院三家单位共同承担，希望构建一套基于市场的高铁动车组列车动态化定价体系。2020年年初结题。

实施市场化浮动定价后，高铁客运定价规则更为复杂。

与民航不同，中国民航的动态定价硬件系统由国外购入，而中国高铁动车由于客流需求大、站点多、线路票额分配等问题，涉及的运输变量显著高于民航，参考价值不大。相比国外的铁路定价机制，由于人口数量、路网规模的巨大差异，也难以借鉴。

高铁启动浮动定价的同时，普通旅客列车数量减少，是否会影响老百姓的出行权益？

“铁路客运价格过去为什么怎么做都会被骂？”秦进认为，根源在于社会大众对铁路的定位认知不同。如果将铁路单纯视为国家基础设施，那就是作为社会福利，为人民服务，勿论负债、盈利等，只讲社会效益。然而，铁路又是一个企业。盈利是企业的生命线，放开价格管制，参与市场竞争也无可厚非。

其实长期以来，铁路部门一直存在公益性的部分功能——对于一些特殊人群采取折扣票价，在一些交通不方便的地方即使客流较少也仍会保留线路。

早在2013年，国务院就在组建中国铁路总公司的批复函中提到，针对学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路，“建立铁路公益性运输补贴机制。”

目前，中央财政对公益性运输项目、公益性铁路有专项补贴。