建设项目电子文件单轨制风险研究

王会粉 胡心语

摘  要：本文着重分析建设项目电子文件单轨制在制度规范、形成过程、技术应用、人员意识与能力等方面存在的具体风险点，提出以法规遵从、全过程与关键节点综合防控、关键技术防控为原则，从建立协同联动实时监管机制、筑牢法规制度体系、构建多元主体协同信息管理一体化平台、实时采集多维原生电子文件、持续加强人员风险防控能力等五个方面实施具体管控。

关键词：建设项目;电子文件;单轨制风险;管控

Abstract： This paper analyzed the single track system risk points of construction project electronic records， which formed in the system specification， produce process， technology application， personnel consciousness and ability. With the principles of compliance， the whole process and key points of comprehensive prevention and control， and the key technology of prevention and control， the paper put forward the management and control measures from establishing the well-coordinated and inter-connected real-time supervision coordination mechanism， building a strong system of laws and regulations， building an information integration platform of multi-agent cooperation， real-time collecting multidimensional native electronic records， continuing to strengthen prevention and control capacities of risk.

Keywords： Construction project; Electronic records; Single track system risk; Management and control

1 建设项目电子文件单轨制风险管控的意义

《建设工程文件归档规范》（GB/T50328—2019）规定指明单轨制电子文件的本体就是在建设项目各阶段、建设项目管理系统中直接产生的电子文件，而非其他载体文件的数字化副本，本文将之称为原生电子文件。建设项目电子文件单轨制风险监管和管控的直接目的是维护原生电子文件的真实、完整、有效和安全，从本体的本质属性看，也就是维护原生电子文件的档案价值。

从建设项目对社会民生安全、国民经济发展的重要性以及建设项目管理工作的专业需要看，某种意义上，建设项目原生电子文件始于创建之初就被赋予了档案工具价值和信息价值的双元价值，[1]这也是进行单轨制风险监管、管控的立足点。

1.1 基于工具价值的核心资产。单轨制风险点的识别与防控，首要维护的是建设项目原生电子文件的真实有效，即工具价值。就涉及范围看，建设项目工序各个阶段都形成了大量文件材料，反映了原生电子文件与建设项目业务流程的密切相关性。

通过建设项目业务流程逻辑关系电子文件分类，主管部门和建设单位可以监管相关单位是否有效履行职能、工作流程是否合法合规、建设项目是否安全等情况，对建设项目质量实现管控。

1.2 基于信息价值的社会发展赋能。根据学者张绍华关于数据、信息、知识的关系表述，[2]建设项目原生电子文件资源中蕴含了巨大的信息和知识增值潜力。

单轨制风险的监管和管控，一方面能够有效维护建设项目原生电子文件的完整性、真實性、可靠性和安全性;另一方面有利于加快档案信息化进程，倒逼建设项目领域档案信息资源的深度挖掘和知识发现，实现信息价值增值。

2 建设项目电子文件单轨制存在风险分析

建设项目电子文件单轨制风险隐患主要存在于制度规范、管理流程、技术应用以及管控人员意识和能力上，关键风险点是信息采集是否规范、管理制度是否严谨可行、原生物理环境是否安全、人员是否具有风险防控能力等，如图1所示。

2.1 制度规范风险。首先，国家、地方主管部门制定相关制度规范的风险问题。如近年，国家档案局发布了《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》（档发〔2016〕11号）、《建设项目档案管理规范》（DA/T 28—2018），住房和城乡建设部发布了《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T 117—2017）、《建设工程文件归档规范》（GB/T50328—2019）等。

从其内容看，存在信息沟壑、表述矛盾和电子文件归档和电子档案未做明确的强制性要求三大风险点。

信息沟壑主要指相互之间缺少参照执行的清晰表述;表述矛盾主要指在实施有效期内，部分概念表述存在相互矛盾等。

其次，参建单位内部风险。项目参建单位未将电子文件归档和电子档案纳入规章制度是目前最大的单轨制风险隐患。其中，未建立相应电子文件管理追究责任制现象最为普遍，容易造成采集信息随意、管理全过程失控问题，完整、真实、可用和安全“四性”受损;还会发生电子文件监管和管控职责分工不明，执行力度削弱甚至推诿扯皮等现象。

如某参建单位承担的重大公共基础设施建设项目，因未对原生电子文件采集、归档、移交、管理等进行强制性统一要求，也就未将其纳入管理制度，导致在该项目已经验收后，某些重要项目节点原生电子文件不完整。已积累的少量隐蔽工程和进厂试验等视频、照片类电子文件也未移交，造成了隐患。

2.2 管理流程风险

2.2.1 建设项目原生电子文件形成过程风险。目前，传统建设项目纸质文件和档案管理方式已经难以保证建设项目许多重要关键节点信息的真实、完整，信息造假、作伪、丢失现象比较突出。传统的业务信息管理系统与电子文件归档和电子档案管理系统之间前端、后端分割的管理模式，以及单一文本文件为主的电子文件形式，也未能从根本上有效解决建设项目原生电子文件信息失真、虚假等问题。

同时，因形成单位不同、部门信息沟通机制不畅、管控措施不到位、信息平台采取技术标准不同等原因，造成单位、部门之间大量信息孤岛现象，成为电子文件单轨制管理过程中存在诸多风险隐患的主要因素。

2.2.2 建设项目原生电子文件的归档管理风险。建设项目原生电子文件归档后就成为电子档案，在归档时和归档后的管理中，风险点仍处处可见。

总体上可以划分为三类：一是电子档案可信性管理上缺乏在线“四性”校验即确认，离线归档未进行“四性”检测即完成移交接收;二是电子档案信息安全管理上缺乏备份和载体检测;三是电子档案有效提供利用上缺少数据保全、恢复措施应对电子档案篡改或意外损毁等。如果对这些问题不加以重视和管控，电子档案管理工作就丧失了存在和发展的意义。

2.3 技术风险。电子文件单轨制全程管理对一体化信息平台依赖程度比较大，而硬件、软件以及管理技术则是信息平台技术常态风险点。

如存在软硬件兼容性问题、系统管理权限设置不当导致电子文件信息造假、真实性受损问题和物理介质消磁、损毁问题等。

2.4 人员风险。在工作实践中，建设项目原生电子文件形成者以一线业务工作者居多，知识文化水平参差不齐，多有对电子文件不重视、信息采集技术差等情况。

各单位电子文件和电子档案管理人员，以非档案专业兼职居多、流动性大，加之缺少档案知识系统学习，对电子文件相关管理制度理解不透彻，管理不得法，造成原生电子文件归档前流程管控能力被削弱。

信息技术人员多具有计算机专业相关背景，信息技术素养比较高，但欠缺建设项目管理和档案管理知识素养培养，提供技术应用上出现僵化理解，灵活度不高，降低了技术管控成效。

3 建设项目电子文件单轨制风险管控策略

建设项目电子文件单轨制多样风险点的存在，需要以法规遵从、全过程管理和项目节点管理综合防控、技术手段防控为原则，结合建设项目管理活动规律和建设项目原生电子文件的特性，融合意识、制度、技术等多种手段，形成依法监管、全面管控的风险管控策略，如图2所示。

3.1 建设项目原生电子文件风险管控的原则

3.1.1 法规遵从。没有法规制度，建设项目电子文件单轨制管理就无法可依，职能部门和人员就难以理清自身职责权限;原生电子文件真实性、完整性、可信性就会降低甚至丧失，资源质量无法保障，信息价值无据可依，直接影响相关部门决策、组织效能、项目质量，进而影响依法治档，阻碍国家治理现代化进程，形成恶性循环。

新修订档案法第三十七条明确规定：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”，电子档案管理法规遵从同样适用于建设项目电子文件单轨制，故建设项目电子文件单轨制风险管控必须坚持并落实法规遵从原则，健全完备各级相关法规制度体系，走依法治档之路。

3.1.2 全过程管控与关键节点综合防控。建设项目档案管理专家高爱民先生在建设项目工序质量节点研究中强调了项目质量节点与信息质量控制的密切关系以及业务与档案工作的依赖关系。[3][4]

为此，建设项目原生电子文件与业务活动流程的伴生性，需要将风险管控融合到项目施工、监理等业务阶段及关键节点，贯穿电子文件形成、流转和管理的生命周期全过程，实施综合防控，特别是要介入建设项目业务前端，在项目施工阶段就要实时对原生电子文件采集、形成的规范性进行指导、监督，加强采集人员风险防范意识和能力提出防范措施，杜绝风险隐患。

3.1.3 关键技术防控。建设项目电子文件单轨制风险管控的横向联通、纵向貫通离不开一体化信息管理平台关键技术措施，如全球定位系统（GPS）、多媒体信息采集技术、数字签名技术、区块链技术、消息认证技术、数据挖掘和人工智能分析等技术。

通过关键技术应用，对建设项目原生电子文件进行全过程实时监测，并对风险管控反馈信息实时收集、分析，及时发现潜在风险，采取预防措施，减少损失。

3.2 建设项目电子文件单轨制风险管控具体措施

3.2.1 建立协同联动实时监管机制，厘清分级职责。2014年7月23日，国务院常务会议审议通过《企业信息公示暂行条例（草案）》，要求建立部门间互联共享信息平台，运用大数据等手段提升监管水平;2015年2月6日，进一步提出应用信息技术加快建设投资项目在线审批监管平台，横向联通发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等部门，纵向贯通各级政府，推进网上受理、办理、监管“一条龙”服务;[5]2019年底，全面实现工程建设项目审批管理系统与全国一体化在线政务服务平台对接。

虽然此次审批改革未包括特殊工程和交通、水利、能源等领域重大工程，但已经在国家发展战略和政府职能转型层面形成了建设项目电子文件单轨制风险监管机制的政策环境和技术趋势。

基于此发展时机，应以“横向到边，纵向到底”[6]原则，及时构建协同联动实时监管机制和风险评估机制，厘清各级各部门职责。

首先，建立协同联动实时监管机制。在部署建设项目业务和档案业务协同信息化平台基础上，实现横向联通监管、纵向贯通分级监管及参建单位的全面管控，如图3所示。

协同联动实时监管可以从两个角度实施。一是按国家、省级、市级进行分级监管;二是风险具体管理和防控，主要由设计、建设、监理、施工等参建单位把风险管理和防控全覆盖、全过程落实到业务流程，做到标准执行、采集合规、按制归档、安全管理。

其次，围绕具体项目形成风险评估机制闭环，如图4所示。由省级项目相关部门和档案部门协作组建风险评估组织，对建设项目电子文件单轨制管理全过程进行风险评估和风险等级划分，并对风险管控履责情况及时进行反馈分析，实施一定奖惩制度。

具体措施包括：一是可将单轨制风險按等级划分为“严重风险”“一般风险”“轻微风险”三个类别，并结合项目工序以及关键质量节点将每个等级细分为不同子类;二是在等级划分基础上建立风险等级核对表，对风险表状、发生概率和影响程度等进行详细描述;三是综合运用专家评估和一体化信息平台，对风险点相关信息进行收集归类，详细分析核对，针对不同级别的风险，制定切实可行的风险预防和应对措施;四是在成功规避或消除风险后，建立风险记忆数据库，以便下次发生同类型风险时能够迅速提供切实可行防控方案以供参考。

3.2.2 筑牢法规制度体系。“技术+规则”的数据治理发展新态势说明，以技术为支撑，构建法规制度体系是国家治理体系和治理能力现代化发展的需要。建设项目电子文件单轨制风险管控，应以法规遵从为原则，有效运用法治化思维和方式筑牢相关制度体系，实现风险管控工作依法治理常态化。

建设项目电子文件单轨制相关法规制度体系的构建是一项系统性工作，可从三个层次进行。

一是国家层面，重在打破部门壁垒，依法健全法规制度，特别是建设项目行业主管部门和档案主管部门应充分考虑建设项目业务活动特点和档案特点，制定相关法规标准时沟通协商、保持一致。

二是地方层面，重在完备运行有效的法规制度体系，地方建设项目主管部门和档案主管部门亦应在协商一致基础上，依据国家法规制度，结合地方建设项目实际情况细化监管制度体系，尤其是统一制定电子文件归档范围、电子档案分类方案、采集技术标准、元数据标准、风险责任追究制度，进一步明确要求电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划、竣工验收。

三是建设项目各参建单位应按照“三纳入”“四参加”“四同步”的原则，把电子文件归档和电子档案管理纳入单位规章制度，纳入有关人员的经济责任制或岗位责任制，依据国家、地方主管部门法规制度，结合单位业务工作实践情况，配套细化电子文件归档和电子档案管理制度。

3.2.3 构建多元主体协同一体化平台。建设项目电子文件单轨制风险监管和防控的实现，离不开信息技术的支撑。相对于传统的业务信息管理系统和电子档案管理系统“各自为政”，前端、后端管理界限线分明的管理模式，集建设项目业务流程和档案业务管理于一体的信息管理平台，更加标准化、集成化、透明化，能够从两个业务层面实现对电子文件单轨制风险的全过程协同管控：一是能够实现主管部门、设计单位、建设单位、监理单位、施工单位等多元主体的实时在线协同工作，对建设项目业务活动的全过程监管，从而保证原生电子文件形成流程合法合规;二是在同一项目、同一平台、同一规则情况下，应用移动互联网、GPS定位、电子签章等技术手段实现项目业务部门和档案部门共同参与原生电子文件全过程管理，真正从前端实现对原生电子文件实时在线鉴定归档、全过程风险管控。

3.2.4 全息、多维原生电子文件的实时采集。高爱民先生认为：“管理信息系统能起多大的作用，取决于对项目属性认知的水平和能否采集到足够多的反映项目本质属性的真实有效的信息”。[7]

建设项目参建单位多、参与人员广、建设周期长、技术多样，故形成的原生电子文件来源、格式和内容形式也较普通电子文件更复杂，能否从信息源采集到完整、真实、有效、系统、规范的电子文件信息，直接决定信息的双元价值，对建设项目质量保障至关重要。

依托建设项目一体化信息管理平台对电子文件进行信息采集，主要是以业务工作人员为采集者，以建设项目业务为信息采集源，以项目质量关键节点为信息采集核心，根据制度标准要求，利用移动通信设备、GPS定位、音视频摄录设备，对建设项目进度、时间、空间位置、人员及行为、技术等具体业务过程和背景信息等进行实时采集，形成文字、图像、数字、音视频等规范化形式的信息有机体，实时创建并上传清晰的、固化的多维全息、多媒体原生电子文件，从信息源头和采集方式上杜绝电子文件信息质量风险的产生。

3.2.5 持续强化人员风险防控意识和能力。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“知行合一”，即信念、意识和实践合一。要将风险管控制度和措施落到实处，就要根据电子文件直接形成者、档案管理人员、信息技术人员等承担风险防控责任的一线人员不同特点，从风险防控意识和防控能力双管齐下，有重点、有区分地持续强化，做到“知行合一”。其中：电子文件直接形成者，也是信息采集的主要人员，主要由施工、监理等一线业务工作者构成，其优势在于熟悉项目业务流程，故强化重心是加强责任意识、规范制度和常用信息设备使用培训，保障信息采集真实性、规范性;档案管理人员，包括兼职档案员和专职档案员，对电子文件、电子档案重要性有一定认识，兼具有一定项目管理知识，故强化重心是责任担当意识、新规范制度、信息平台使用和基本安全维护技术培训的常态化，以及多部门沟通协调能力的提升;信息技术人员，参与平台设计，为风险防控提供技术支持，具有信息技术优势，故强化重心是文件、档案管理和项目管理基础知识、标准规范的培训。此外，强化人员单轨制风险防控综合能力不是一朝一夕的事，更不是某一个部门的事，需要建设项目相关部门、档案部门自上而下都应以责任担当意识为前提，积极主动、团结协作开展。

*本文系河南省交通运输厅科技项目“公路建设项目电子档案分类办法与元数据方案研究”和国家档案局科技项目“基于工序质量节点的公路建设项目原生电子文件形成与归档研究”（2019-X-03）阶段性成果。

参考文献：

[1]覃兆刿.双元价值观与“档案”的定义[J].北京档案，2003（09）： 16-19.

[2]张绍华，潘蓉，宗宇伟.大数据治理与服务[M].上海：上海科学技术出版社，2016，1.

[3]高爱民.质量节点：为项目管理“点睛”[J].中国公路，2013（09）： 120-122.

[4]高爱民，张长林，刘芳.档案形成在前 档案管理在前——档案形成在前理论在建设项目管理中的应用[J].档案管理，2017（05）： 22-24.

[5]人民网.跟着李克强学学“大数据”[N/OL].（2015-03-06）[2020-08-01].http：//lianghui

people.com.cn/2015npc/n/2015/0306/c393680-26651720.html.

[6]国务院办公厅.国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见[EB/OL]. （2019-03-26）[2020-08-01]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/26/content_5376941.htm.

[7]高爱民.公路建设项目质量节点法管理信息系统的研究[J].河南科学，2013，31 （09）： 1463-1468.

（作者单位：王会粉，郑州航空工业管理学院;胡心语，中铁二十三局集团有限公司    来稿日期：2020-08-19）