关于新修订《档案法》对地方同级综合档案馆法定监管的讨论

咏枫 刘子芳

吴雁平：机构改革后，地方档案局馆分设。档案局与地方同级综合档案馆的关系从档案行政管理者和档案行政管理相对人的合一关系，转变为彼此独立的档案行政管理者与档案行政管理相对人的关系。新版《档案法》对地方档案局监管同级综合档案馆，有了明确规定。

刘东斌：2020版新修订的《档案法》明确规定了档案局与档案馆的监督与被监督的关系，即档案局是档案行政管理者、监督者，档案馆是档案行政相对人，是被管理者、被监督者。条款中具体规定了监督管理的履职内容，包括第八条、第十条、第十五条、第十六条、第十九条、第二十七条至第二十九条、第四十二条至第四十五条，简要归纳如表1所示。

零点以后红军：档案局该干啥活、档案馆该干啥活显然很清楚，但事实是在执行层面仍有很多难点。

咏枫：@刘东斌 @吴雁平：档案局对档案馆法定监管的规定各条款已阅。对其中的有些提法，个人觉得存在实施难点，现提出供参考。对进馆对象向档案馆移交档案，进馆对象与档案馆之间的争议，属于行政争议，档案局作出的决定，适用于行政裁决，不适用于民事调解程序。理由：一是进馆对象向档案馆移交档案，是其法定义务。档案馆接收档案是《档案法》法定授权，相互间不是平等的主体关系，是基于《档案法》行政权利与义务的关系，不履行不产生民事责任，应承担行政责任。二是档案移交无对价关系，进馆范围的档案，移交档案的单位不向档案馆交保管费，档案馆不对移交档案的单位承担合同义务，不对移交进馆档案的单位负责，只对国家负责。三是档案局对移交过程中产生的争议，如移交年限、整理标准、移交范围、开放鉴定等，是依据行政法规作出行政裁决、对移交进馆档案的单位和档案馆均有拘束力，双方必须遵守，如果是民事调解，则不可能有强制力。

档案利用一般不会产生民事争议，有的只是行政争议。因为，档案馆是依据行政法律法规规章对外提供利用，当事人不服的，可以向档案局寻求的救济，只会是行政救济，因为档案局对档案馆对外提供利用是做合规性审查，这个合规是行政核查，不会基于民事法律审查，对档案馆、档案室作出维持或变更、撤销的决定，是行政命令，是有拘束力的。不会是民事调解。

档案局作民事调解，一般只会发生的，如个人社保记录丢失，导致社保待遇受损，档案局就当事人起訴人事档案保管部门损害赔偿，就赔偿数额，可以主持双方调解。但档案丢失导致的行政责任，不可调解，只能依法依规予以处分。

刘子芳：行政裁决是有条件的，只有法律授权的行政机关，才能开展行政裁决，没有法律上的授权，行政机关是不能进行行政裁决的。《档案法》没有授权档案局对行政纠纷进行裁决的权力，所以，档案局也就无法实施行政裁决。档案移交中的行为，也不属于一般的行政行为，因为档案馆不是行政机关，其产生的争议，严格说也不是行政争议。行政争议可以通过行政复议和行政诉讼来解决。

刘子芳：基于咏枫前面讲的三个原因，档案局的调解行为也是不适当的。作为档案移交的双方主体，不能简单地理解为一般民事意义上的平等主体。机关不移交档案，档案馆不接收档案时，只能由档案局来实施监督行为。这里是不存在行政调解行为的。

咏枫：@刘子芳：上海、宁波的档案地方法规规定移交进馆争议，由档案局裁决。

刘子芳：@咏枫：有法律规定当然可以。问题是很多地方法规没有规定，不具有普遍性。

咏枫：@刘子芳，档案馆接收档案的行为，你定性为什么行为？

刘子芳：个人认为应该是一种特殊的民事行为。如南方某县档案局裁决某份档案无效，就被法院判决越权。

咏枫：伪造自然就无效。那个案子，跟本讨论无关，我觉得那个法官判决也不一定对，如果那个档案局出具意见谨慎一点，只要写档案系伪造就行。

刘子芳：你说的很对，法律规定就是这样。

咏枫：建议大家可以对行政法再深入研究一下，否则只会机械用概念套概念，结论可能是错的。移交是法定义务，不是双方合意，所以民事法律关系的基础就不存在。档案馆作为档案的最终归属地，这个地位是法律给定的，各移交单位向其汇缴，也是法定义务，不存在合意，不存在对价，不存在地位平等，不履行会有行政后果，虽然是档案局作出，不会出现民事后果，拒绝接收，不可能在法院构成民事诉讼的案由。

卜鉴民：@咏枫 你发动一下，搞个线上讨论，群里讨论太吃力了。

陈莹莹：讨论很精彩，很受益。

刘子芳：@咏枫： 你说的行政裁决，正是解决这种特殊民事行为的正确方式，问题是《档案法》中没有规定，大多数地方法规中也没有规定，实践中就是不合法的行政行为，这就需要各地在修订地方法规时加以重视，像上海、宁波等地一样，作补充性规定，以满足档案工作实践之需要。

（作者单位：略 来稿日期：2020-08-05）