日本健康危机管理体制解析

卞显乐

自1995 年的阪神淡路大地震起，危机管理开始迅速扩展到国家安全的相关领域。在公共卫生方面“危机管理”被具体称作“健康危机管理”。1997 年1 月9 日，厚生省颁布了《厚生省健康危机管理基本指针》（后改为《厚生劳动省健康危机管理指针》下称《指针》）。该《指针》对于“健康危机管理”做了明确的定义，即“对由医药用品、食物中毒、传染病、饮用水以及其他原因引起的危害国民生命健康安全的事件，采取防止健康受损的预防活动、防扩散活动以及治疗等行为”[2]。从此以后“健康危机管理”开始作为公共卫生领域的行政用语被广泛使用。

一、文献综述

我国对于日本的健康危机管理（亦称公共卫生管理）的关注最早可以追溯到1983 年。都康平在《公共卫生与疾病控制》杂志上发表了《日本公共卫生见闻》，主要在历史沿革、组织构架、作用等方面，对地方保健所、卫生研究所、神奈川县预防医学会进行了介绍。然而此时日本的健康危机管理体制尚未成型，因此都康平只是根据自身考察情况进行了简要描述。随着改革开放的力度扩大，中国对于日本的研究日益加深。2006年发表的《日本健康危机管理》中，王德迅从法律依据、体系运行、传染病防治3 个方面解析了日本的健康危机管理。之后关于日本健康危机管理的论文鲜有问世。2020 年在新冠肺炎疫情的影响下，学界积极响应习近平总书记“完善重大疫情防控体制，建立健全国家公共卫生应急管理体系”的号召。《日本学刊》《日本研究》和《人民论坛》等杂志纷纷推出了疫情治理的专栏。在梳理这些论文之后，笔者将其大致归纳为两种类型。

第一种类型紧紧围绕健康危机管理体制来论述，但是侧重点各有不同。例如俞祖成的《日本地方政府公共卫生危机应急管理机制及启示》立足于日本的法规政策，重点介绍了地方保健所的功能，指出了地方政府采取了以地方保健所为核心的健康危机管理机制[3]。田香兰的《日本公共卫生危机管理的特点及应对》关注了从SARS 到新冠肺炎疫情日本的健康危机管理有何变化，之后作者指出了日本公共卫生危机管理体制具有法制化和程序化、专门化和科学化、系统化和信息化的特点[4]。周致宏、刘兵的《日本公共卫生体系的结构与新冠病毒疫情的应对》梳理了日本公共卫生体系形成和发展简史，并从重大公共卫生事件的信息管理体制、保障体制、国民教育、医疗体系与医疗保险对公共卫生的保障作用4 个方面研究了日本公共卫生体系。最后，总结了日本应对新冠病毒疫情的状况，简要地总结了其经验和不足[5]。

第二种类型是在论述日本危机管理体制时涉及到健康危机管理体制，但未作为重点来展开研究。王德迅的《日本危机管理体制机制的运行及其特点》重点对日本的危机管理体制进行了研究。胡澎的《日本“官民协作”的危机治理模式及其启示》从社会治理的视角出发总结了日本应对危机的经验，并结合中国的疫情防控指出了“官民协作”的防控之路[6]。李征的《日本突发事件危机管理探析》主要从防治自然灾害的角度，在组织原则、制度建设、技术保障、管控力量4 个方面解析了日本如何应对突发事件[7]。

从论文总量来看，目前我国对于日本健康危机管理体制研究的论文数量比较少。从发文时间段来看，主要集中于2020 年。因此笔者认为对于健康危机管理体制的研究有待进一步加强。本文从形成原因、运行机制、体制特征3 个方面，力求对日本的健康危机管理体制做较为全面的剖析，以期补充我国在此方面的研究，为我国处理大型公共卫生突发事件提供些许参照。

二、日本健康危机管理体制形成的原因

日本健康危机管理体制并不是凭空产生的，而是在一系列公共卫生安全事件的不断刺激下，日本政府通过反思教训总结经验逐渐形成了现有体制。归纳起来，主要有以下几点原因：

（一）传染性疾病肆虐

据厚生省的资料表明，在第二次世界大战前后，日本国民最大的死因在于因细菌感染的疾病。其中主要包括“全结核”“肺炎以及支气管炎”“胃肠炎”。1935 年，以上三种死因死者的总数占死亡人口的32.8%[8]。二战战败后，由于大部分军人被遣返回国，与此同时大量患有传染性疾病的军人涌入日本国内。加之日本战后初期国内医疗物资匮乏，各种传染性疾病开始在国内肆虐。其中最具危害性的是极易损伤日本青年人的结核病。在这种情况下，日本政府开始向各地派驻防疫官在进行实地指导的同时，在驻日盟军司令部的指导和协助下开始进行预防接种。并且在1948 年制定了《预防接种法》，随后又在1950 年制定了《狂犬病预防法》；1951 年制定了《结核预防法》和《检疫法》。逐渐奠定了二战后日本防疫体制的基本框架。

（二）环境公害事件频发

在20 世纪60、70 年代，日本在经济发展上取得了令世界瞩目的成就。但是伴随着经济的腾飞，日本国内的环境问题也日趋严峻。据统计，在1964 至1975 的11 年中，日本更是出现了8次较为严重的公害事件[9]。其中1964 年，在新潟县境内的阿贺野川出现了第2 次水俣病。这次环境污染给当地居民健康造成了非常恶劣的影响，被称作日本的四大公害之一。为了保护国民的身体健康，防止生态环境的进一步恶化，1967年日本制定了《公害对策基本法》。紧接着又在1968 年分别制定了《大气污染防止法》《噪音规制法》。虽然已经预先制定了法律，但是在1970年东京、神奈川县、千叶县等地依然发生了“光化学烟雾”的公害事件。为了彻底整治环境污染问题，日本次年成立了作为中央行政机构的“环境厅”（现称环境省）统管环境保护、预防公害的工作。为了配合环境厅的工作，日本又制定了《自然环境保全法》《化审法》等一系列关于环境保护的法律。在环保理念的推动下，日本通过不断地立法，整治环境问题，逐渐为国民创造了优美舒适的生活环境。

从上面的(5)(6)例子中我们还可以发现一个现象。那就是在东汉、六朝时期已经出现了“把”作为引进凭借的工具、材料、方法等的介引用法，相当于“拿”和“用”的这种用法，和动词性质的“握持”义交叉混合在一起使用。我们可以认为这是“把”由动词向介词转变的开始。这种现象也符合语法化规律中的“并存原则”即：“一种语法功能可以同时有几种语法形式来表示。一种新形式出现后，旧形式并不立即消失。”

（三）“药害”事件威胁国民身体健康

“药害”也是威胁日本国民身体及生命安全的重大隐患之一。所谓“药害”通常包括两个方面。既包括非人为行为引起的不良反应，也包括人为过失导致的其他负面药物作用。从1948 年至1997 年，49 年间日本共发生了10 起大规模的药害事件[10]。其中，1962 年发生的“反应停”药害事件导致日本约2200 名胎儿患上了“海豹肢体症”。该药物是由当时西德开发研制，主要用于治疗妇女的妊娠反应，据称能够有效缓解孕期女性的恶心呕吐症状。上市初期被誉为“孕妇的理想选择”。但随着畸形胎儿的大幅增加，“反应停”的毒副作用才逐渐被人们了解。另外一起较为严重的药害事件是于1985 年发生的“药害艾滋”。虽然当时美国专家通过研究后已经明确表明使用未加热处理的止血剂可能会有感染艾滋病的风险，但是在血友病专家和相关制药公司的推荐下，日本的医疗机构依然对血友病患者大规模使用了未经加热处理的止血剂。造成了当时日本约有4 成血友病患者（约2000 人）感染上了艾滋病病毒。更糟糕的是由于病情的告知延误，因此发生了二次甚至三次感染的惨剧[11]。经历此次“药害艾滋”之后，日本社会对医疗卫生部门的轻率行为和厚生省的监管缺位大失所望。该事件过后，厚生省为了时刻警醒自身要对国民健康负责任，严防类似事件的再次发生，在官厅正门附近立上了一块“誓言之碑”[12]。除此之外，日本还将药害防治深入到国民素质教育中。2010 年厚生劳动省医药卫生局与文部科学省合作，举办了旨在为了防止药害再次发生的教育研讨会。会后日本决定从次年开始每年向全国初中3 年级学生发放与药害教育相关的教材。

（四）平成时代新型健康危机出现

平成时代，日本政府通过不断加强医疗卫生体系和法制体系的建设，在防治传染病、公害问题、药物滥用等方面取得了显著成效。然而自然灾害的频发性和不确定性依然威胁着日本。1995年1 月17 日，日本发生了里氏7.3 级的阪神大地震，造成了6434 人死亡，43792 人受伤。此外由于冷战结束经济全球化步伐加快，人员和货物的全球性流动也变得更加活跃，与此同时健康危机出现了新的类型。例如对于输入型新型传染疾病的防控是日本政府相关部门所面临的新课题。除此之外，恐怖主义也对国民生命安全构成了新的威胁。1995 年3 月20 日奥姆真理教在东京地铁3 条线共计5 辆列车释放了沙林毒气，共造成13人死亡，6000 多人受伤。这次邪教份子发动的无差别恐怖袭击震惊了日本社会。日本政府在连续经历了天灾人祸惨重代价后，愈发重视防控突发性重大危机，特别是直接关系到国民的健康危机。1996 年，在首相官邸设置“危机管理中心”；1997 年政治改革会议后，决定责成厚生省负责健康危机管理工作，同年厚生省颁布了《厚生省健康危机管理基本指针》（后改为《厚生劳动省健康危机管理指针》）。1998 年在内阁官方设置“内阁危机管理监”，负责辅佐首相进行危机管理。随后各级地方政府也在厚生省的指令下，先后制定了地方性的健康危机管理体制。由此日本的健康危机管理体制初步成型。

三、日本健康危机的预防与应对机制

自然灾害的频发促使日本产生了以应对自然灾害引发的健康危机为雏形的管理体制。公害事件、药害事件、食品安全事件、无差别恐怖袭击等非传统性健康危机接连侵袭日本社会，在“刺激—反应”模式下，日本逐渐完善了健康危机管理体制。

（一）日本健康危机的预防机制

日本的健康危机预防机制由国家和地方共同协作构成。国家层面主要体现在内阁和厚生劳动省的联动。地方层面主要为都道府县的卫生主管部门、地方保健所、地方卫生研究所协同应对。

在国家层面，主要是在内阁和厚生劳动省设立专门的组织机构，旨在危机发生时能够做出快速反应。1997 年5 月1 日的行政改革会议以强化内阁的危机管理能力为议题进行了意见汇总。改革目标是准备在内阁官房设置主管危机管理的官房副长官等级的职位，并且强化内阁情报收集、汇总、分析能力，充分发挥内阁在应对危机初级阶段时的作用，使得首相在面对突发事件发生时，迅速拥有指挥及监督的权力。沿着上述既定目标，1998 年4 月1 日，日本在内阁官房设置了“内阁危机管理监”一职。作为常设性机构处理日常性国家危机事务（除国防事务）。同年4月9 日，成立了内阁安全保障危机管理室。为了配合内阁在国民健康方面的防护工作，1998 年厚生省设置了“健康危机管理官”；每月定期举行健康危机管理调整会议和干事会；在厚生科学课设置“健康危机管理对策室”作为厚生省健康危机管理调整会议的事务局，对于潜藏或已发生的健康危机进行研判并制定相应措施。2001 年2 月14 日，厚生劳动省首次颁布了《厚生劳动省防灾工作规划》（下称“规划”）。依据《灾害对策基本法》第36 条第1 项规定，厚生劳动省每年都会根据施行效果对该规划进行重新修订。目前最新版规划（2019 年9 月30 日修订）共包括6 篇。其中，第1 篇灾害预防对策、第2 篇灾害应急对策、第3 篇灾后复原、复兴对策等内容为防治健康危机做了详细的预案[13]。2003 年11 月21 日的内阁会议还通过了《关于政府对紧急事态采取的初期行动应对体制》[14]。该决议对紧急事态的信息汇总、人员的紧急集合、相关阁僚的协商、安全保障会议的召开、对策本部的设置等6 个方面进行了具体规定。在危机状态下，内阁危机管理监根据事态召集相关人员到内阁危机管理中心紧急集合，对危机信息进行汇总的同时，在官邸对策室设立官邸危机管理中心。

在地方层面，依据《地域健康危机管理指南》，首先地方厚生（支）局依据相应法律对本辖区内的所有涉及公共卫生安全领域进行重点监控[15]。其次，地方厚生（支）局依据中央省厅的指示，结合本地区的具体情况，做好健康危机管理应急预案的制定工作。其中主要包括明确地方危机管理中的责任主体、医疗物资的储备与管理、医疗人才培养、健康危机管理演习等各个方面。再次，该文件强调加强地方保健所与地方卫生研究所的合作。为了避免辖区内的石油化学联合企业、有害化学物质制造厂、机场、核电站等设施在发生事故时引发重大的公共卫生危机，地方保健所需要根据都道府县的地域防灾计划，制定假想危机发生时的避难手册并负责向民众分发。地方卫生研究所主要负责调查研究、实验检测、研修指导、公共卫生情报的收集分析及供给。它的设置能够帮助地方保健所有效地监测食品安全、水源、空气等领域；特别在预防和检测传染病方面，地方卫生研究所还负责向地方保健所职员或市町村的有关卫生部门人员提供研修机会，帮助地方培养医疗方面的人才。

（二）日本健康危机的应对机制

健康危机状态下，地方保健所会在第一时间对受灾状况、疑似原因、对策状况、医疗供应等情况进行信息收集并上报。在收集方式上，主要有3 种。第一，可以利用EMIS（广域灾害急救医疗情报系统）在网上直接进行相关信息收集，第二，所内的情报担当通过与警察、消防、医疗等协作机构之间保持密切沟通来获取相关信息；第三，地方保健所直接向健康危机事发地派遣人员进行考察评估。在信息传递上，所内职员接收到有可能发生健康危机的情报后，即使情报的真伪未定，且不论是否处于工作时间，都需要联系保健所所长或者所属部门课长；所长依据收集来的信息向都道府县的本厅汇报目前状况以及后期的应对措施。如果出现重大健康危机时，要求保健所与本厅时刻保持沟通协调。为了确保在信息传递时，不遗漏重要细节，所长可以向本厅的卫生主管部门的负责人直接汇报。如果所长在接到本厅的应对指示后，对于该指示抱有疑问，有权向本厅相关部门的责任人进行质询、确认。在信息处理方面，都道府县本厅的卫生主管部门，一方面会将保健所传来的报告迅速准确地向厚生劳动省的主管部门汇报。另一方面会将信息进行综合整理，尽量避免因健康危机牵涉多个部门，而导致各课对地方保健所进行重复询问，保证其在处理危机中能够集中精力保持高效。如果出现各课频繁咨询的状况，保健所可以对本厅的卫生主管部门提出交涉。在信息发布方面，通过媒体及时向国民发布危机现状、应对策略、避难通知以及注意事项等；同时开设电话咨询或窗口咨询作为补充手段。当健康危机得到有效管控或者消除之后，政府会通过媒体发布安全通告，快速解除限制，以使国民的情绪能够稳定下来，尽快回到日常的生产生活之中。

在应对机制中，最重要的是明确责任主体、指挥系统以及任务分工。日本依据行政层级，将应对机制的责任主体划分成两个层面。第一层面是国家，第二层面是地方。若健康危机规模较大时，地方决策系统在国家总体决策的基础上，结合本地区的具体情况制定具体措施。若发生区域性健康危机时，一般由地方决策系统快速采取措施并向上级主管部门汇报。在国家层面，以首相为最高指挥官，内阁官房负责总体联络协调。在内阁官房下，内阁危机管理监会根据危机的程度，召集相关官员、相关领域专家等人士到官邸危机管理中心紧急参会。与此同时会成立官邸对策室或对策本部，对于相关信息进行研判。此外，厚生劳动省还专门设置了健康危机管理对策室作为常设性机构，处理涉及民众健康的日常事务；除了定期的健康危机管理调整会议外，在健康危机发生时须召开紧急会议。在地方层面，当危机发生后，通常厚生劳动大臣会根据危机状况指示地方设立现场对策本部，以便于与首相官邸的对策本部在政策调整方面能够及时协调。主要由地方保健所所长进行现场指挥和管理。根据《地域健康危机管理指南》的规定，健康危机状态下地方保健所会在应对机制、信息把握、原因调查、医疗支援等方面进行快速反应。地方保健所所长会根据现状立即向都道府县的本厅进行汇报并有权请求转入非常时期体制。在非常时期体制下，地方保健所所长作为处理危机的主要负责人；负责制定对策方案，与其他相关机构联系协调，向本厅汇报以及向事发地派遣人员等。地方的其他机构应该配合保健所进行行动。除此之外，所长还会指派所内职员担任不同的职位，负责参与危机管理。所内职员分为总务担当、情报收集担当、实地对策担当、所内对策担当、宣传担当、服务提供担当。在人手不足的情况下，所长还可以向都道府县的本厅请求派遣支援。在紧急状态下，全体成员需共同参与危机治理。

地方保健所与市町村保健中心、地方精神保健福祉中心相互协作，不仅为老弱残障人士提供物资保障，同时积极疏导民众受灾后的心理。保护国民的身体健康与生命安全可以说是健康危机管理的首要目标。为此，日本还对健康危机易受害者进行了分类，并且根据不同人群的特点，制定了不同的救护措施。例如针对身体无法自由行动且在家中接受医疗的居民，市町村会通过平时的上门医疗服务为线索掌握患者基本信息，并负责组织人员帮助瘫痪在床的人士、高龄人士和残疾人士有序避难。地方保健所负责向市町村提供轮椅或其他物资帮助。避难后的医疗服务可以与医师协会以及地方医疗机关共同商讨实施。在孕妇和儿童避难时，市町村在保健所的协助下应该向孕妇和儿童提供奶粉、尿布以及奶瓶等必要的应急物资。不仅物资上提供帮助，同时还注重民众的精神健康。考虑到避难后，受灾民众的心理上可能会产生不安，或者为了尽早掌握受灾民众的精神状况，保健所和市町村保健中心等机构合作，医生和保健员会开展巡回式健康咨询。地方保健所和地方精神保健福祉中心等机构相互配合共同关注受灾民众的心理健康问题。例如针对受灾民众和救护人员创伤后压力心理障碍症（Posttraumatic stress disorder；PTSD）展开治疗。

四、日本健康危机管理体制的特征

（一）应对健康危机的法律体系较为完备

根据健康危机是否由灾害引起，日本将健康危机分为两大类，一类是由灾害引发的健康危机，另一类是非灾害引发的健康危机。

首先是针对灾害引发的健康危机进行立法。日本由于自然灾害具有频发性和多样性的特点，因此成为了世界上较早注重制定专门法律，防治自然灾害的国家。目前已经形成了完整的法律体系。按内容与性质可以划分为5 大类。分别为基本法律、与灾害预防相关的法律、与灾害应急对策相关的法律、与灾后重建、复兴、财政金融措施相关的法律、与人员组织相关的法律，共计67部（截止到2017 年3 月）[16]。大部分法律都与灾害引起的健康危机管理有关系。其中，1961 年制定的《灾害对策基本法》是日本防灾以及救灾应急的根本性法律。它对日本的防灾工作规划、情报收集与传达以及受灾时的应急措施等方面都做了明确规定。除此之外，日本还制定了《灾害救助法》《核能灾害特别措施法》等一系列法律、并且在《消防法》《警察法》《水防法》《自卫队法》等的配合下，实现了对灾害引发的健康危机的全方位防治。另外，20 世纪90 年代以来3 次大型地震灾害促使了健康危机管理体制日臻完善。在阪神淡路大地震后，1996 年厚生省健康政策局下发了《关于充实强化受灾初期急救医疗体制》的法规[17]。该文件总结了阪神淡路大地震中的经验与教训，强调日本今后在应急临时医院的扩充、广域灾害急救医疗情报系统（Emergency Medical Information System：EMIS）的提升、保健所灾害医疗功能的强化、与有关部门合作运输伤者能力的增强等方面多做努力。东日本大地震一周年之际，2012 年3 月21 日厚生劳动省医政局再次下发了《关于充实强化受灾时医疗体制》的法规[18]。该法规强调在应急临时医院的建设方面，具体应该从设施的抗震性、EMIS 的情报发布、水和食物的储备、接纳医疗救援队的具体机制等角度进一步细化。同时指出在医疗体制供应方面，以日本医师协会的医疗救援队为主，同时与大学附属医院、日本红十字协会、日本看护协会等多家机构进行情报共享、相互协作。2016 年熊本地震之后，2017 年7 月5 日厚生劳动省向地方下发了《关于大规模灾害时保健医疗活动体制的整备》[19]。该文明确指出为了方便保健医疗队伍的派遣调整、保健医疗活动的情报共享，将派往灾区的医疗队与保健医师进行一体化管理，取消派遣调整本部，设立了保健医疗调整本部。通过不断调整和细化应急医疗卫生体系，日本在防治由灾害引起的健康危机上日趋成熟。

其次是针对非灾害引发的健康危机的立法。非灾害引起的健康危机主要表现在传染病、食品、药品及医疗用具的有害性、公害问题、恐怖袭击等方面。从总体上看，日本在非灾害引发的健康危机管控方面，制定了多项专门对策，几乎覆盖到了国民社会生活的各个层面。其中包括感染症对策、食品卫生对策、兽医卫生对策、生活卫生关系对策、水管对策、药物及剧毒物对策等。而且每项对策之下都有具体的法律与之对应。例如感染症对策下包含了5 部法律。分别为《感染症法》《预防接种法》《结核预防法》《狂犬病预防法》《检疫法》。除此之外，1997 年《指针》的出台为健康危机信息收集、对策决定过程、对策本部设置等事项做了具体的规定。该《指针》为日本健康危机管理体制的构建，提供了法律框架。另外，针对药害、传染病、饮用水及食物安全等健康危机易发领域，厚生劳动省分别制定了《医药品等危机管理实施要领》《感染症健康危机管理实施要领》《饮用水健康危机管理要领》《食物中毒健康危机管理实施要领》。在此基础上，日本各级地方政府分别制定本地区的地方性法规。在地方保健方面，为了进一步突出地域保健所在处理地方健康危机中的指挥协调作用，日本于1994 年对原有的《保健所法》进行了修订，并更名为《地域保健法》。1994 年12 月，厚生省又出台了《地域保健政策推进的基本方针》，旨在促进地方保健对策的顺利实施和综合推进，并且之后又进行了多次修订。2002 年1 月颁布了《地方厚生（支）局健康危机管理实施要领》，对督促地方进一步落实、做细危机治理具有重要作用。

总而言之，多年以来日本政府根据出现的新型危机，不断完善健康危机管理的法律体系。在原有法律基础上，注重反思经验总结教训，积极推进法律的修订，以使其能够适应社会不断地变化。特别注重各级政府部门及相关机构在应对危机中的权责界定。

（二）应对健康危机时各部门密切配合

在中央层面，通过1997 年的行政改革会议后，日本内阁的危机管理能力得到了强化。首相可以在内阁会议上，就有关政策或方针等提出议案，保证了首相在危机发生时的指挥权。内阁危机管理监的设置，使得应对国内突发危机变为日常性工作，确保了中央层面对于信息的把握和早期措施的实施。在内阁危机管理监的统领下、危机管理担当（内阁官房）与防灾担当（内阁府）以及厚生劳动省等其他省厅能够实现相互协调共同应对。在地方层面，以地方保健所为中心，消防、警察、地方卫生研究所、医疗机构等多部门相互合作。在信息收集、信息交换、协同应对等方面，通过多部门协同合作的方式，可以在短时间内迅速地对危机做出多方位的科学评判。保健所、日本医师协会、地方卫生研究所、日本中毒情报中心等机构相互协作，一方面可以迅速获得健康危机的专业性评估及对策建议，为决策提供了充分的理论支撑，保证了决策的科学性。警察、消防部门的加入增强了管控危机的执行能力。在必要情况下，地方医疗机构、医师协会、市町村、都道府县本厅等机构在接到地方保健所的请求后，需在诊疗时间的延长、病床数的保证、救护所的设置等方面提供帮助。当大量受害者集中涌入区域内的医疗机构时；或由于受灾，医疗机构本身受到损毁而功能降低时；或者区域内的医疗机构无法继续收治受害者时，本厅的急救医疗担当部门有义务协助地方保健所，以协调周边地区的医疗机构能够收治受害者。在受害者的运送方面，重症患者或需要特殊治疗的患者，保健所在做好生命维持医疗工作的同时，可以向本厅的急救医疗担当部门提出申请，使用由厚生劳动省提供的配备医生的直升飞机，或是通过自卫队的协助进行远距离运输。

（三）地方保健所发挥着主体作用

在非常时期体制下，地方保健所拥有较大的自主性和灵活性。为了提供保健指导、普及医疗卫生知识、增强民众体格，日本于1937 年制定了《保健所法》开始设立保健所，向国民提供医疗服务。二战战败后，随着日本新宪法的制定，确保国民生存权和提高生活品质成为了国家的责任和义务。因此为了进一步改善公众卫生状况日本于1947 年修订了《保健所法》。之后，经过1994 年的再次修订后形成了《地域保健法》。这次修订的目的主要是为了突出地域保健所在处理地方健康危机中的指挥协调作用。例如所长可以依据健康危机的状况向都道府县的本厅报告，并判断是否需要转入非常状态。转入非常状态后，所长可以根据规定获得处置健康危机的指挥权，快速地进行人事任命，建立应对机制。在执行方面，地方保健所通过与相关机构合作提升了决策的准确性和执行力。由于地方保健所人力有限，不能完全应对健康危机。因此要想将上级指令落到实处，地方保健所必须要与地方其他部门进行深度合作。譬如地方消防、警察、医疗等机构在地方保健所的指挥协调下，各司其职提高了处理危机的效率。另外，由于地方保健所所长具有专业性知识，作为处理地方危机的协调者和指挥者，具有一定的科学性。能够有效避免“外行”领导“内行”的局面。可以在短暂的时间里，最大程度地避免健康危机的扩大或蔓延。同时在信息收集和汇报方面，所长可以直接向上级进行报告，同时当对上级指令存疑时也可以对上级的指示进行质询确认。在处理健康危机时，最重要的就是争取时间快速反应。这样的信息传递方式提高了传输效率。

（四）注重地域医疗人才培养

在应对健康危机中，医疗人才具有重要作用。因此医疗人才队伍的强弱与危机防治能否成功密切相关。目前日本的医疗人才分布不均衡，地方医疗人才较为短缺，是健康危机管理的潜在短板。为了解决这个问题，日本政府采取了诸多措施。首先，通过优惠措施从源头上培养和留住更多医疗人才。例如在条件允许的范围内，尽量扩大招录本地区医学生的名额。或者对于留在县内工作的学生免除学费的同时，给予一定的补贴。其次，政府注重发挥国（公）立医疗科研机构对于地方医疗人才的培养的促进作用。不仅在危机发生时依靠国（公）立医疗科研机的研究，为决策提供理论性支撑；在日常生活中还会要求医疗机构发挥自身科研优势帮助提高地方医疗卫生人员的能力。因此国立感染症研究所、国立保健医疗科学院、地方卫生研究所等机构都会有计划地向地方医疗人员提供研修的机会。特别是增强化验、检疫等方面的知识，使地方医疗机构在传染性疾病和食品安全方面能够进一步提高检测、监控能力。但是随着日本社会的变化，国（公）立医疗研究机构也面临着新的问题。以地方卫生研究所为例，由于严峻的少子化和老龄化的整体社会趋势，从人员构成来看，科研队伍日趋老化，年轻科研人员的补充明显不足。其次，由于政治改革后，科研资金被削减，致使地方卫生研究所的科研经费减少、人才吸引力降低，不利于科研活动的开展。由于各地的差异，因此各个地方卫生研究所在实力上也呈现出参差不齐的状况。

五、结语

从总体来看，日本的健康危机管理体制是较为科学、合理、高效的行政体制。在健康危机管理体制的形成过程中，日本重视各个领域出现的社会问题，不断加强相关领域的立法；完备的法律基础使得监管部门对于健康危机的监管有法可依，有效避免了危机的发生。在预防机制和应对机制方面，政府各级部门间能够做到相互协作。在危机管控方面，责任主体明确，中央和地方分别成立对策本部，同时又保持着密切的联系。国家层面主要是首相通过内阁危机管理监的辅佐，获得了自上而下的总指挥权。另外在内阁危机管理监的统领下、危机管理担当（内阁官房）与防灾担当（内阁府）以及厚生劳动省等其他省厅能够实现相互协调共同应对。

在地方层面，主要是都道府县的卫生主管部门与地方保健所、地方卫生研究所、市町村卫生主管部门等各个机构相互协作。其中，日本重点强调地方保健所在健康危机治理中的主体性作用。此外，日本政府还注重加强地方医疗人才培养，但是近年出现了医疗人才老化、科研经费短缺的情况。虽然此次日本国内的新冠肺炎疫情防控措施毁誉参半，但是就其管理体制本身而言仍有许多值得我国反思和学习之处。例如地方保健所在危机发生时，拥有指挥权，联合警察、消防等部门，能够快速对健康危机做出反应，而我国的公共卫生应急体系虽然强调现地处置原则，但往往再实际操作需要从卫生部门通报至行政部门然后再做出反应。这在处理突发性公共卫生事件方面的确存在不利之处。本次新冠肺炎疫情可以说明我国在畅通公共卫生应急通报和快速反应方面均需要加强。