健全党中央对重大工作的领导体制

文_张晓燕

为了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届四中全会明确，把健全党中央对重大工作的领导体制作为完善坚定维护党中央权威和集中统一领导制度体系的一项重要制度安排。其着力点是要在健全上下功夫，并作出四项顶层制度设计，即强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止。按照党中央顶层设计的制度框架，在总结实践经验基础上，推进制度创新，贯彻落实党中央这一重大决策部署，是党员领导干部和党的理论研究工作者的共同责任。

一、强化党中央决策议事协调机构职能作用

优化党中央决策议事协调机构。这是强化党中央决策议事协调机构职能作用的前提和基础。为了加强党中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，党中央历来高度重视党中央决策议事协调机构建设。1958年中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等6个小组。改革开放以后，党中央先后在对台工作、机构编制、社会治安综合治理、精神文明建设等领域成立领导小组或委员会，作为党中央决策议事协调机构。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面深化改革、国家安全、网络安全、军民融合发展等涉及党和国家工作全局的重要领域成立新的领导小组，对加强党对相关工作的领导和统筹协调起到了至关重要的作用。党的十九大以来，经过党的十九届三中全会决定深化党和国家机构改革并付诸实施，党中央决策议事协调机构有6个委员会和1个领导小组，即由原来4个中央领导小组改为中央全面深化改革委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会，加上新组建的中央全面依法治国委员会、中央审计委员会和中央教育工作领导小组。这7个党中央决策议事协调机构在党中央政治局和中央政治局常务委员会领导下开展工作，其中6个委员会主任由习近平总书记担任，副主任都由中共中央政治局常务委员会委员担任。领导小组组长由中央政治局常委担任，副组长由中央政治局委员担任。根据习近平总书记在中央全面深化改革委员会第一次会议上的讲话精神，把领导小组改为委员会，是健全党对重大工作领导体制机制的一项重要举措，不光是改头换面，还要脱胎换骨，要在改职责上出硬招，切实解决多头分散、条块分割、下改上不改、上推下不动的问题，其目的是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。要按照坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标要求，在总结经验的基础上，强化党中央决策议事协调机构的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进四项职能。

把民主集中制原则转化为工作制度和程序规范。这是党中央决策议事协调机构发挥顶层设计职能作用的重要经验。管宏观、谋全局、抓大事，既要破解当下突出问题，又要谋划长远工作，把主要精力放在顶层设计上，这是党中央决策议事机构的首项职能。把顶层设计职能交给党中央决策议事协调机构，其目的就是为了加强党中央对重大工作的集中统一领导，克服重大决策过程中的分散主义、本位主义，提高重大决策的科学化、民主化水平。党中央决策议事协调机构发挥顶层设计职能作用，绝不是“闭门造车”，而是要承担重大决策前期调查研究、组织论证、征求意见等工作，负责起草重大决策文稿工作等方面。从两年来的实践运作情况来看，党中央决策议事协调机构充分发扬民主、集思广益，党的重要文件和重大决策、重大改革发展举措，其征求意见范围之大、次数之多、频率之高，前所未有。作为党中央决策议事协调机构的6个委员会都审议通过了各自的工作规则，比如《中央全面深化改革委员会工作规则》《中央全面依法治国委员会工作规则》《中央审计委员会工作规则》等，把民主集中制原则转化为工作制度和程序规范，在各项顶层设计的酝酿和讨论过程中，充分发扬民主，让大家畅所欲言，倾听各方面意见和建议，为党中央进行重大工作决策奠定了良好的民主基础。作为党中央重大决策的顶层设计的主要体现和重要成果，党的全国代表大会报告、党的中央全会文件、党的重要文件、中央政府工作报告、重大改革发展举措、部门重要工作文件，正如习近平总书记在党的十九届三中全会第二次全体会议上讲话中指出的那样，“都在党内一定范围征求意见，有些还反复地征求意见，有时征求意见范围包括全部省区市，有时征求意见范围包括几十家中央和国家机构部门。党中央审议重大决策时都要求报告征求意见的情况，同意的要报告，不同意的也要报告。这些制度化、规范化的程序，党中央严格遵守”。他还强调要抓调研，加强对重大改革问题的调研，如果不经过充分调研论证，只想着出台新政策新举措，甚至比着看谁出的改革措施多，而不看是否符合实际，这不仅难有成效，而且是有害的。在调研时要尽可能多听一听基层和一线的声音，尽可能多接触第一手材料，做到重要情况心中有数。此外还要推动各地区各部门加强调研，注重发挥有关专家学者、研究机构的调研咨询作用。

履行好总体布局、统筹协调、整体推进三项职能。这是强化党中央决策议事协调机构职能作用的聚焦点。无论是完成全面建设小康社会和脱贫攻坚战的当前任务，还是顺利实现国家治理体系和治理能力现代化的中长期目标，党中央决策议事协调机构履行这三项职能的任务都十分繁重。在中央政治局和中央政治局常务委员会领导下，习近平同志提出明确要求，6个党中央决策议事协调机构通过召开第一次会议，主动谋划和确定了各自领域的总体思路和重点任务。强化总体布局职能作用，就是要能够跳出条条框框限制，克服来自体制内的各种思想观念障碍，克服部门利益掣肘，看清各种利益固化的症结所在，找准突破的方向和着力点，拿出创造性的改革举措。强化统筹协调职能作用，就是要建好专项小组、办公室（或秘书组）、牵头单位和参与单位的工作机制，做到既各司其职、各负其责又加强协作配合、有序协同，形成工作合力，有效实现党中央集中统一领导与科层分工治理相结合；要明确统筹协调原则，既抓重点也抓好面上，既抓好当前也抓好长远，处理好重大关系，统筹考虑战略、战役、战斗层面的问题，做好政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹工作。强化整体推进职能作用，就是要求全面领会和全面把握党的十九届三中全会、四中全会精神，弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长远性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体，又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性，又不能以原则性束缚灵活性。习近平总书记强调坚持整体推进，加强不同时期、不同方面重大政策配套和衔接，注重政策整体效果，防止畸轻畸重、单兵突进、顾此失彼。整体推进不是平均用力、齐头并进，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要领域和关键环节，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接，实现整体推进和重点突出相统一。

二、完善推动党中央重大决策落实机制

完善推动党中央重大决策落实机制，是提高党中央重大决策制度执行力的重要保障。制度执行力是国家治理能力的重要体现，已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥以及党和国家事业顺利发展的重要因素。一分部署，九分落实，既是全党的共识，也是党中央提出的明确要求。党的十九届三中全会《决定》、四中全会《决定》，是我们党在中国特色社会主义进入新时代的背景和条件下作出的总部署、总动员，习近平总书记曾经形象地比喻说，作战指挥部已经成立，军令状已经下达，集合号已经吹响，各方面军都已经奔赴战场。全党在看，群众在盼，国际社会也在关注。全党必须以实际行动维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，以全面深化改革为动力，推进国家治理体系和治理能力现代化，只说不做不行，说了做了没有成效也不行。要以抓铁有痕、踏石留印的劲头，做到言必信、行必果。

通过加强组织领导明确目标任务分解和责任分工机制。一方面，在坚持党中央的集中统一领导下，由党中央决策议事协调机构各专项小组切实履行好统筹规划、督促落实、协调沟通等职责。专项小组牵头单位要带头完成好承担的工作任务，做好专项小组办公室相关工作。具体任务牵头单位和参加单位按照分工各司其职、积极配合，形成推进落实的合力。坚持分类推进，加强督查落实，注重改革的系统性、整体性、协调性，区分不同情况，坚持循序渐进、分类推进。注重过程跟踪和督查，及时发现解决推进中遇到的问题。积极开展改革措施实施后评估工作，及时采取有效措施改进完善。加强调查研究，加强理论研究和实践探索，把握内在规律。尊重基层首创精神，总结推广基层实践经验。还要持之以恒推进工作，“一张蓝图绘到底”，防止那些“每年都有新思路、一年一个新重点”做法导致“虎头蛇尾”现象，否则，党中央决策部署的各项工作都很难得到真正的贯彻落实。另一方面，党中央作出的一系列重大决策部署，都需要通过地方各级党委和中央各个部门纵横两条渠道去贯彻落实。地方党委是块上落实，中央各部门是条上落实，但是，不能条块分割，不要各行其是，更不要一哄而起，应当通过各专项小组、办公室、牵头单位在党中央决策议事协调机构领导下，按照党中央制定的指导性意见或者实施方案要求，指导和帮助各地区各部门分解任务、落实责任。各地区各部门要按照党中央统一部署贯彻执行，并成立相应领导机制，根据各自承担的目标任务和责任分工，深入研究和制定相应的实施办法，进一步分解目标任务和细化责任分工，主要包括目标任务名称、年度目标、责任领导、责任单位或部门、责任人、完成时限等，抓好组织实施。值得各地方各部门注意的是，由于党中央重大决策具有原则性和普遍性的特点，各级地方党委和中央各个部门在自己职权范围内制定具体方案和实施办法，要把党中央决策部署作为地方创新、部门创新的依据，结合本地区本部门的实际情况，突出针对性和操作性，实现党中央顶层设计和各地方、各部门微观操作的有机统一。

建立和健全党的政治责任机制。这是完善推动党中央重大决策落实机制的政治保障。要从党的政治建设的高度，以认真贯彻落实《中共中央关于加强党的政治建设的意见》为切入点，提高党员领导干部特别是各级党委领导班子成员贯彻落实党中央重大决策部署的政治站位，并转化为其遵守党的政治纪律的自觉行动。坚持党中央集中统一领导不能靠空喊口号和徒有形式的政治表态；贯彻党中央重大决策部署，是强化党中央集中统一领导的具体体现，是党的政治纪律的重要内容。建立健全党的政治责任机制，是确保全党统一意志、统一行动、步调一致向前进的根本举措，也是完善推动党中央重大决策落实机制的政治保障。一是不折不扣地执行全党服从中央制度。全党服从中央，是坚持民主集中制“四个服从”的核心原则，维护党中央权威和集中统一领导是党的政治建设的首要任务。在充分发扬民主的基础上，一旦党中央作出决定，全体党员和党的各级组织就要坚决贯彻执行。在坚决贯彻执行党中央决策部署的前提下，有意见、有问题还可以通过党内程序反映，直至向党中央反映。习近平总书记指出，我们这么大一个党、这么大一个国家，如果党中央决定了的事都不去照办，还是各说各的话、各做各的事，那就什么事情也办不成了。在充分发扬民主的基础上进行集中，坚持党中央权威和集中统一领导，集中全党智慧，体现全党共同意志，是我们党的一大创举，也是中国共产党领导和我国社会主义制度的优势所在。这样做，既有利于做到科学决策、民主决策、依法决策，避免发生重大失误甚至颠覆性错误；又有利于克服分散主义、本位主义，避免议而不决、决而不行，形成推动党和国家事业发展的强大合力。二是要求各级党委和各部门党委（党组）要切实负起本地区本部门党的政治建设工作主体责任，将其纳入党委（党组）工作总体布局，摆在首要位置来抓，认真研究部署、大力推进落实。党委（党组）书记要认真履行第一责任人职责，对党的政治建设重要工作亲自部署、重要问题亲自过问、重大事件亲自处置。党委（党组）其他成员要根据职责分工，按照“一岗双责”要求，抓好分管部门和领域党的政治建设工作。三是中央和国家机关要在全党服从中央和推进党的政治建设上带好头、作示范。

完善干部培训工作机制。这是完善推动党中央重大决策落实机制的组织保障。中央各部门和地方各级领导干部的政治站位、视野思路、政策水平和素养能力，对正确理解和全面贯彻党中央重大决策至关重要。只有从部门到地方、从机关到基层拥有一大批能够深刻理解党中央精神内涵和决策意图，并且能够转化为自觉行动的干部，党中央重大决策落实才能不走样变形，这就需要完善干部培训工作机制，加大各级党政干部培训工作的力度，充分发挥党校（行政学院）的作用，进一步创造条件让更多的领导干部有机会接受高水平的政治理论学习和专项业务培训，因此，笔者提出三点建议。一是完善干部培训机构党员教师阅读党内会议文件制度。在遵守保密原则的前提下，根据工作需要和通过履行必要的特定审批程序，允许干部培训机构党员教师阅读一些不宜公开的党内文件，让党员教师直接了解党中央重大决策的初衷和深刻理解政策文件制定的原旨，全面准确领会党中央提出的新思想、新论断、新举措，有助于党员教师讲全、讲透、讲实党中央重大决策部署精神，有效防止和避免因不明就里的不准确、不全面的所谓“解读”。二是完善干部培训机构的兼职教师聘任制度。有条件的地区和部门可以根据工作需要建立干部教育培训兼职教师师资库，选聘一些参加中央文件起草工作和中央重大决策工作的思想政治素质过硬、实践经验丰富、理论水平较高的领导干部担任兼职教师，及时对中央会议精神和中央重大决策部署进行权威性解读，引导作为学员的领导干部全面精准地把握各项改革举措，并根据学员对他们授课质量的教学评估结果或者教学反馈意见情况，适时进行必要的动态调整。三是普遍推广中央党校学员“两带来”做法和经验，就是在领导干部收到参加进修或培训通知时就要求其在入学时带来两个问题，即本地区本部门本单位干部群众关注的热点难点问题和希望教师回答解决的思想理论问题。在学员入学第一周内召开“两带来”问题座谈会，对学员“两带来”问题进行汇总，印发给每一位任课教师，这有助于教师针对领导干部学员的实践问题、理论困惑、知识空白、能力弱项，有针对性地开展精准化培训，提高领导干部综合素质，提高领导干部对党中央重大决策的执行能力。

完善人民群众对党中央重大决策的社会共识机制。这是完善推动党中央重大决策落实机制的社会保障。民心是最大的政治。党中央重大决策是从群众中来的，落实也需要到群众中去，把党的正确主张变成群众的自觉行动，这既是党的群众路线，也是党的一切工作的生命线。这就要求各级党委宣传部门运用各种宣传媒介特别是通过互联网和视频传播等现代传播途径，通俗易懂和及时准确地将中央会议和政策精神直接传达到广大人民群众之中，提升广大人民群众对中央政策文件精神的知晓率和理解力，准确解读中央出台的政策举措，找到最大公约数，营造良好的舆论氛围，促进更快、更好地形成广泛共识，为推动党中央重大决策落实奠定广泛的群众基础和社会基础。

三、严格执行向党中央请示报告制度

严格执行向党中央请示报告制度，这是健全党中央对重大工作的领导体制的纪律保障。严格执行向党中央请示报告制度，保证全党全国服从党中央、政令畅通，是党的政治纪律、组织纪律和工作纪律。《中国共产党章程》（以下简称《党章》）、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）、《中国共产党重大事项请示报告条例》（以下简称《条例》）已经对请示报告制度作出全面和系统的规定。党的十九届四中全会《决定》把严格执行向党中央请示报告制度作为健全党中央对重大工作的领导体制的第三项制度安排和重要任务，这就要求不仅要依据《党章》《准则》《条例》有关规定，还要把严格执行向党中央请示报告制度同强化党中央决策议事协调机构职能作用、完善推动党中央重大决策落实机制两项任务的制度逻辑结合起来，准确地理解把握和贯彻执行。

严格执行向党中央请示报告制度，必须搞清楚谁向党中央请示报告、向党中央请示报告什么、如何向党中央请示报告等基本问题。

明确向党中央请示报告主体。向党中央请示报告主体分为两大类。一类是党组织，主要包括中央纪委，全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的党组，中央和国家机关各部门的党委（党组），各人民团体的党组，各省、自治区、直辖市党委。另一类是上述党组织中的党员领导干部。这两类主体都要按照《条例》规定，逐级进行请示报告，一般不得越级，这样，向党中央请示报告的制度要求排除了地方市县党委。

明确向党中央报告内容和情况。这里主要是指在健全党中央对重大工作的领导体制这个领域范畴内，上述党组织和党员领导干部围绕强化党中央决策议事协调机构职能作用、完善推动党中央重大决策落实机制方面的重大事项，必须按照规定向党中央请示报告，不是高级领导干部个人重要事项报告，也不是事无巨细都要向党中央请示报告。主要分为四种情况：定期报告制度，即每年向党中央报告一次；及时报告制度，即研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央报告工作；专题报告，即执行党中央重大决定的情况要专题报告；遇有突发性重大问题和工作中重大问题要及时向党中央请示报告，情况紧急必须临机处置的，要尽职尽力做好工作，并迅速报告。

明确党中央的内涵指向。根据《党章》规定，党中央首先是指中国共产党的最高领导机关，即党的全国代表大会和它产生的中央委员会，《准则》明确规定全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和它产生的中央委员会是党的民主集中制“四个服从”的核心，《党章》有“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”的规定，《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》要求中央政治局全体同志应当主动将重大问题报请党中央研究，认真落实党中央决策部署并及时报告落实的重要进展。在中央全会闭会期间，中央政治局和它的常务委员会行使中央委员会的职权，中央书记处又是中央政治局和中央政治局常务委员会的办事机构，因此，《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》要求中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局、中央政治局常务委员会报告工作。

四、确保令行禁止的督查制度得到贯彻执行

确保令行禁止的督查制度得到贯彻执行，这是健全党中央对重大工作的领导体制的监督保障。《准则》明确规定各地方各部门在属于自己职权范围内进行工作部署，要以贯彻党中央决策部署为前提，发挥积极性、主动性、创造性，但决不允许自行其是、各自为政，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许搞上有政策、下有对策。要以《准则》规定为主要依据，结合《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》，做好确保令行禁止的监督执纪问责工作。

党委（党组）履行党内监督主体责任。重点监督党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部维护党中央集中统一领导、贯彻落实党中央决策部署和确保令行禁止情况。同时，开展政治巡视巡察工作，着力发现违反政治纪律和政治规矩的有令不行、有禁不止问题。

纪委履行专责监督机关的监督执纪职责。重点查处党员领导干部违反有关党的政治纪律行为，比如党员领导干部在重大原则问题上不同党中央保持一致且有实际言论、行为或者造成不良后果的；落实党中央决策部署不坚决、打折扣、搞变通，在政治上造成不良影响或者严重后果的；擅自对应当由党中央决定的重大政策问题作出决定的违纪行为。此外还要查处贯彻党中央决策部署只表态不落实的违反工作纪律行为。

强化审计监督。坚持问题导向，发现问题及时弥补制度漏洞，出台相关制度规定，比如，在中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记在讲到确保审计工作令行禁止时强调，各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作，依法自觉接受审计监督，认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域政策措施和制度规则。各地区各部门特别是各级领导干部要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据，不得制定限制向审计机关提供资料和电子数据的规定，已经制定的要坚决废止。对有意设置障碍、推诿拖延的，要进行批评和通报；造成恶劣影响的，要严肃追责问责。

强化问责。对没有有效贯彻落实党中央决策部署的党组织和党的领导干部进行问责。