以高质量社会性流动激发人才活力

文_吴 帅

党的十九大报告强调，要“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”。为贯彻落实党的十九大决策部署，中共中央办公厅、国务院办公厅2019年12月25日印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），提出构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局，激发全社会创新创业创造活力。推动高质量社会性流动，对于做好新时代人才工作，激发人才活力，把“聚天下英才而用之”的制度优势更好转化为国家治理效能，具有重要意义。

一、以人为本：从市场流动到社会流动

“社会性流动”是对人才属性、人才流动和配置认识的进一步深化，是人才工作的重要突破和创新。传统的人才工作习惯于从经济发展和资源配置的角度来思考和分析问题，过于强调人才的生产要素属性，过于强调人才的“经济人”属性，过于强调人才资源的市场配置，而忽视了人才实现自身发展的多维诉求，忽视了影响人才流动的社会因素。随着人的发展提升以及人才工作的推进，我们需要更加全面、更加立体地去认识人才属性。

从“人的本质是一切社会关系的总和”这个马克思主义基本观点出发，人才是具有多元需求、复杂社会关系的完整的“社会人”，而非单纯的生产要素。“经济人”视野下的人才流动，抽离了复杂的社会因素，将人才流动简化为根据市场价格的个人决策和供需平衡。在这种思路下，过去一些地方纷纷“以财引才”，甚至陷入“奖励竞赛”、展开“抢人大战”，就不足为奇。只有全面认识人才的属性，超越狭隘的“经济人”视角，将人才流动放在社会流动的大格局下来思考，正确处理市场与社会的关系，才能破除认识误区，进而完善体制机制，促进人才合理流动，在流动中实现人才价值。

人才流动工作思路需要从以市场流动为中心转变为以社会流动为中心，将人才的自身发展摆在更加突出的位置。人才的社会流动，既包括横向的社会流动，也包括纵向的社会流动和代际的社会流动。实现合理、公正、畅通、有序的社会流动，不仅有利于实现人的全面发展，而且有利于促进经济发展和社会和谐，从而将人才的个人发展同国家富强、民族复兴的集体目标紧密结合起来。世界经济论坛2020年1月发布的首份《全球社会流动报告》指出，在被评的82个国家中，中国从社会流动改善中得到的好处是最多的，但中国的社会流动水平目前仅排名第45位，还有很大进步空间。革除体制机制弊端，更好地促进人才的社会流动，让人才流得顺畅、留得心安，有助于激发人才创新创业创造活力，使他们积极投身于中华民族伟大复兴的中国梦。

二、双轮驱动：市场引领和政府引导

市场机制在促进人才的社会流动中仍然发挥着不可替代的作用，但市场并非是万能的，仅依靠市场机制难以实现人才的高质量社会流动，甚至有时会导致人才的非理性流动，不利于人才的全面发展。强调市场引领和政府引导的“双轮驱动”，既不是市场原教旨主义，也不是政府大包大揽，而是将市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”结合起来，共同促进人才的高质量社会流动。

实现人才高质量的社会流动，一方面要消除影响人才合理公平流动的制度壁垒；另一方面也要让人才在需要的地方发挥其应有的作用，实现个人价值。在市场经济条件下，促进人才的社会流动，必须尊重市场规律和社会流动规律。人才流动是基于社会发展和人才自身发展两方面的需要，其中，社会发展需要是外因，人才自身发展需要是内因，只有当外因和内因实现较好对接时，高质量的人才流动才得以实现。从人才自身发展需要看，流向事业平台高、发展空间大、薪酬水平优、福利待遇好、生态环境美的地区和行业是人才流动的常态。

要积极发挥政府引导作用，就要不断提高政府治理能力，善用非强制性、以市场为基础的政策工具，破除影响人才流动的不合时宜的体制机制弊端，为人才的社会流动提供畅通渠道和发展空间。户籍制度和公共服务改革、用人制度改革、档案服务改革等都是减少流动阻力、畅通流动渠道的有效举措。此外，拓展基层人员发展空间、加大对基层一线人员奖励激励力度、拓宽技术技能人才上升通道，也将极大激活人才追求横向社会流动和纵向社会流动的内在动力。

对于基层和经济欠发达的地区而言，面临着亟需人才来发展却又难以引才、留才的窘境。如果只依靠市场机制配置，只能是“孔雀东南飞”。因此，有必要“筑巢引凤”，有针对性地出台特殊政策，给人才向上流动的清晰预期，从而使“远者来之，来者安之”。

做好人才工作，既要发挥好政府作用，也要管好这只“看得见的手”，不能随意干预市场机制。在激烈的人才竞争中，一些地方出于对本地经济社会发展、领导个人政绩、市场各利益主体等的考虑，推行地方保护主义，通过行政手段“拦坝堵截”，破坏正常竞争秩序，严重阻碍了人才的社会流动，这些错误做法是必须予以纠正的。

三、攻坚克难：破除体制机制弊端

我国改革开放40多年来，包括人才工作在内的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但由于计划经济的残留和制度惯性的影响，特别是社会管理领域，还存在不少体制机制弊端。户籍制度、公共服务、用人制度和档案管理，是制约人才社会流动的“老大难”问题，亟待破解。

一是户籍限制。随着工业化和城镇化的快速发展，形成于新中国成立初期的户籍制度的人口管理功能逐渐减弱，但由于依附其的住房、教育、医疗、就业等公共服务待遇，户籍制度越来越成为阻碍人才社会流动的最大制度障碍。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，在此推动下，过去几年各地普遍取消了户口性质区分，放开落户限制的地区范围不断扩大。但在部分城市，尤其是北京、上海等特大城市，户籍制度仍然是制约高层次人才、急需紧缺人才流动的障碍之一。2019年印发的《意见》进一步提出，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。这是破除户籍壁垒、打破人才社会流动障碍的重要举措。

二是身份限制。完整的人才流动格局包括体制内外人才的合理流动，然而，受身份性质限制的影响，长期以来，我国体制内外的人才流动在操作层面通常难以落实。2019年1月，国家人力资源和社会保障部印发《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅流动的意见》，对健全党政机关和企事业单位人才流动机制、畅通人才跨所有制流动渠道提出了具体举措，如在鼓励党政机关、国有企事业单位人才向非公有制经济组织和社会组织流动方面，明确提出保障职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益，畅通非公有制经济组织、社会组织和新兴职业等领域人才申报评价渠道等的实际举措。这一《意见》强调改革用人制度，加大党政人才、企事业单位管理人才交流力度，进一步畅通企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位渠道。破除身份限制，实现人才在不同性质部门、单位之间流动，成为大势所趋。

三是服务限制。人才的流动需要一系列的人力资源服务，如猎头和招聘服务、人才评价服务、人事关系转移、人事档案管理服务等。总体来看，我国的人力资源服务业发展仍不充分，服务质量参差不齐，服务手段落后，不能给人才流动提供充分的、高质量的信息参考、人才评价、转岗指导等服务支撑，特别是档案管理长期为人诟病。2019年印发的《意见》强调要积极推进档案服务改革，为流动人员、与单位解除劳动关系的大中专毕业生提供便利，并通过信息化建设优化档案服务，破除束缚人才流动的制度枷锁。

四、扶弱强基：改善人才发展生态

人才分布不均衡是人才流动不合理的主要表现之一。改革开放以来，我国人才流动呈现“孔雀东南飞”的明显趋势，中西部地区尤其是艰苦边远地区和基层一线对于人才而言缺少吸引力。从人才流动的规律来看，破解“宁要城里一张床，不要基层一间房”现象，根本上还是要在改善人才发展生态方面着力，提高人才社会流动的空间。

欠发达地区就业机会总体偏少，就业途径单一，人才管理较为随意、粗放；基层一线条件艰苦、资源匮乏、收入待遇较低，发展空间有限，生活条件差。构成人才自身发展需要的要素除了薪酬、福利、工作条件、当地经济社会发展水平以外，还包括自然环境、公共服务配套、职业发展通道、荣誉奖励、工作自主权等。只有营造人才“主动流”“愿意留”的环境，才能实现人才向基层一线和艰苦边远地区流动的可持续性。一是要为各类人才积极打造事业平台，让各类人才干事有舞台、创业有机会、发展有空间；二是要利用政策红利，把“洼地”填高。比如，近年来为了促进优秀公务员向基层流动，国家建立了基层遴选制度，推出了职务与职级并行制度；为鼓励引导青年人才向基层一线流动，建立了大学生“三支一扶”制度等。这些制度的制定和实施能够提高艰苦边远地区和基层一线的人才吸引力，减少人才流动的“势差”。《意见》明确提出，完善艰苦边远地区津贴政策，落实高校毕业生到艰苦边远地区高定工资政策，加快推行县以下事业单位管理岗位职员等级晋升制度，对长期在基层一线和艰苦边远地区工作的人才加大爱岗敬业表现、实际工作业绩、工作年限等评价权重等。这将进一步优化基层一线和欠发达地区的人才发展生态，为人才流动创造更好条件。

有些地区以不断加码的优惠政策从其他地方，特别是从基层和欠发达地区“挖人抢人”，是对人才发展生态的破坏，将扭曲人才正常流动的“流向”。建议建立中央、省、市三级人才流动督查机制，对人才流动涉及的关键要素进行调控，比如在工资薪酬方面通过实行“价格监督”，遏制“拼待遇”乱象。