生态综合补偿视域下西部地区解决相对贫困的路径研究①

刘嘉尧

（河南大学马克思主义学院 河南开封 475000）

我国西部地区是生态功能供给的重要区域，是我国生态安全的重要屏障，也是我国经济社会发展较落后地区，相对贫困问题将长期存在。党的十九届四中全会提出要建立解决相对贫困的长效机制，国家发改委提出要实行生态综合补偿试点方案，即通过生态综合补偿，解决西部地区的相对贫困问题。生态受益区通过生态综合补偿的多种途径，为西部经济社会发展带来物质、技术、社会服务支撑等，进而解决西部地区的相对贫困问题，促进西部地区经济社会的持续健康发展，形成西部地区贫困治理与生态治理的双赢[1]。

1 2020年后中国贫困治理的重要领域

我国将在2020年要消除绝对贫困，完成“农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”宏伟目标。消除绝对贫困并不意味着我国的贫困治理工作已经完结，而是从过去的显性贫困逐渐转向相对隐蔽的相对贫困上来。相对贫困是指参照对应的群体标准，不同区域之间、不同社会成员之间生活水平的差距而产生的贫困。目前，中国发展过程中的不平衡、不充分等因素，导致了相对贫困问题，这是未来贫困治理的重点所在。党的十九届四中全会提出要“建立解决相对贫困的长效机制”，这与十九大报告中关于新时代主要矛盾的内容是一脉相承的。不仅要满足人民群众基本的生活需求，更要减少地区差距、群体差距，让全体公民共享经济发展成果，最终走向共同富裕。西部地区由于自然因素限制、发展能力较弱以及基础较差等问题，一直是我国消除绝对贫困的“主战场”。今后，如何让脱贫效果“保持住，不返贫”是必须思考的问题。

2 问题对接的可行性分析

国家发改委在2019年11月印发了关于推进《生态综合补偿试点方案》，在过去原有的生态补偿基础上，强调‘综合’两个字，即在过去以资金补偿为主的基础上，加入项目补偿、技术补偿、政策补偿等手段。这次生态补偿综合补偿试点方案中强调的试点任务主要体现建立流域上下游生态补偿制度、不断发展生态化优势特色产业、创新生态补偿资金使用方式，拓宽资金筹集渠道，增强自我发展能力，实现生态保护地区与受益地区的良性互动。在国家发改委公布的生态综合补偿试点名额中，西部省份：四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海，占全国试点省份的60%，在全国试点的50个县，中西部名额也达到60%。西部地区是该次生态综合补偿重点区域。

生态综合补偿目的与十九届四中全会《决议》的方向高度契合，通过生态综合补偿的实施，必然会带动西部地区经济社会发展，解决西部地区相对贫困的问题。这是一种兼顾经济发展与环境保护的有力手段，有效的生态综合补偿可以在保护环境的前提下，促进贫困地区经济的发展，缩小区域间的差异，也有利于统筹城乡，平衡东西发展。在十三五规划中，生态扶贫是脱贫攻坚战中的重要战略部署。坚持走生态保护与扶贫开发的特色脱贫道路，在保护环境的同时促进当地特色产业的发掘。通过扩大实施生态建设工程区域，不断创新生态扶贫方式等，使贫困人口能从环境保护与生态修复中因失去发展机会而得到补偿，使脱贫攻坚任务与生态文明建设任务相辅相成。因此，在西部相对贫困地区应用生态综合补偿，既能达到保护生态环境与实现绿色可持续发展的双重目标，又能形成解决西部地区相对贫困的效果。

3 实践路径研究

3.1 扩大生态综合补偿范围

就业是最大的民生，想要解决西部地区的相对贫困，先要解决相对贫困人口的就业问题。生态综合补偿可以通过项目援建发展适合西部地区生态状况，如太阳能、风能、生物能源等绿色产业，增加就业机会，为适应绿色产业的需要，生态综合补偿可以安排生态受益地区为西部相对贫困地区提供相应的技能培训支持。西部地区可以建立公共技能培训中心或技能培训班，或者生态受益地区政府、企业在西部地区开设相关的技能培训班，在培训合格后上岗就业[2]。要让利益相关者积极主动参与到绿色发展中，只有成为参与主体，利益分配体，才能激发居民的积极性，让西部地区相对贫困的民众从绿色发展中分享所得利益，进而推动当地经济社会的发展与相对贫困问题的解决。

同时，通过生态综合补偿有利于加快西部地区教育事业发展。当前，社会发展的动力之一是人才培养，而人才培养的根基是教育的发展。生态综合补偿中应加强生态补偿对象区域中的教育资源流动，促进西部地区教育事业发展，加大人才培养力度，尤其是培养更多的技能型人才。西部地区的学校要根据本地经济社会发展的需求，用人单位的人才缺口，与生态受益区的相关企事业单位建立合作关系。同时，西部地区高校也应该与其他高等院校相关的优势专业进行合作交流，让生态受益区高校的重点学院或重点专业与西部地区结成‘对子’，进行全方面帮扶，共同发展，不断提升教育质量，尤其是要注重实践技能的教学，不断培养高素质的劳动者。

3.2 通过多种生态综合补偿方式

首先，通过政策、技术补偿，实现西部地区第一产业的可持续发展。其中畜牧业占有重要地位，通过构建绿色可持续的畜牧业体系，在合理利用草地的基础上，减少对生态草原的破坏，西部地区的畜牧业要立足资源优势，利用补偿中的技术项目，让第一产业通过供给侧结构性改革逐渐走向“精准、高效”的方向发展，不断发展西部地区农牧产品的深加工体系链[3]。

其次，以生态综合补偿为契机，推动西部地区第二产业的转型。西部地区现有的工业框架大多数是开发利用自然资源为主的重工业，物质消耗、废弃物产生、环境污染都较大。目前，生态综合补偿可以通过创新技术推动西部地区工业结构进行协调转化。利用生态综合补偿技术支持，不断提高生态资源的利用效率、降低污染物的排放，减轻生产过程对生态环境的不利影响。为产业发展提供了良好条件。

最后，大力发展西部地区的生态旅游业，用绿色第三产业提升西部相对贫困群体的生活水平。西部地区的自然环境是先天优势，还可以利用西部地区独特的民风民俗等文化优势，让特有的文化资源转变为收益，通过多样化的生态综合补偿方式，让西部地区的生态旅游规模化。西部地区的生态旅游产业可以向成熟的旅游景区“取经”学习，将西部地区的生态旅游业做大做强。西部地区的旅游业发展会为西部相对贫困群体提供大量就业，提高整体收入水平，进而解决相对贫困问题。

3.3 完善生态综合补偿中的跨区域补偿

首先，建立高效、科学的跨区域生态管理平台是实现跨区域生态补偿的前提。通过跨区域的生态管理平台，对西部地区与其他生态受益区的生态服务进行统一规划与管理。跨区域生态补偿的管理平台可以参照河长制的相关内容，在跨区域生态补偿管理的平台上不以行政区划为管辖范畴，而是将生态要素与环境关联进行组合，对于管理权利进行调整，明确权责，协调有序，保护有利，为生态补偿提供一个整体管理的机构框架。

其次，完善跨区域生态补偿的财政保障制度。生态综合补偿中的跨区域补偿是一项系统工程，只有健全的财政制度，生态综合补偿工作才能顺利开展，达到治理西部相对贫困的效果。如果地方财政无法满足生态补偿金额，中央政府可以通过转移支付的方式来“弥补”生态补偿缺口。地方政府应该与相应的生态受益机构、企业、个人共同成立专门的生态补偿账户与生态补偿专项基金，将中央财政与省财政拨入的生态补偿资金列入单独设立的生态补偿基金账户，在专门的生态补偿机构或平台监督下，对生态补偿专项资金进行预算、支出以及审核。通过生态补偿基金直接进行精准补偿，可以做到生态补偿的财政保障全方位覆盖，达到预期的补偿效果。

最后，要进一步明确跨区域生态补偿的责任，通过财政转移支付手段，夯实西部地区可支配的财政基础。可以按照生态功能，规划生态核心区与生态辐射区。生态核心区的重要任务就是保护生态的完整性，作为生态效益提供的最重要区域，是跨流域财政支付转移的重要补给区。生态辐射区，是生态核心区生态效益的接收区域，对生态核心区的生态价值进行反馈与补偿。明确了跨区域生态补偿的责任有利于生态效益的平衡，避免出现模糊供给与消耗的界限，让生态服务接受区域的生态补偿直达生态服务的供给区域，通过财政支付手段，夯实西部地区解决相对贫困问题的物质基础。