美国高等教育现代化：战略主题、基本特征及发展趋势

一、引言

高等教育现代化是其现代性（modernity）不断增长、逐渐摆脱传统旧有事物束缚的过程，也是高等教育某阶段发展的最高水平和最强实力的体现。在激烈的国际竞争中，高等教育现代化战略是一个国家高等教育系统现在和未来一段时间内发展的行动方案和配套举措，更是该国高等教育现代化发展的目标理念与行动依据。自特朗普（Donald Trump）就任美国总统以来，在“让美国再次伟大”（Make America Great Again）的口号声中开启了美国高等教育的改革，通过各种途径出台了《重塑技术在高等教育中的角色》（Reimagining the Role of Technology in Higher Education—A Supplement to the National Education Technology Plan，2017）、《反思高等教育认证改革》（Rethinking Higher Education Accreditation Reform，2018）、《重新思考高等教育》（Rethinking Higher Education，2018）、《通过国际教育和参与取得全球成功》（Succeeding Globally Through International Education and Engagement，2018）、《关于传统黑人大学和学院的白宫倡议——美国联邦机构优先事项摘要》（White House Initiative on Historically Black Colleges and Universities—Federal Agency Priorities Brief，2019）、《改革高等教育法的提议》（Proposals to Reform the Higher Education Act，2019）、《制定成功路线：美国的STEM教育战略（2019—2023）》（Charting a Course for Success: America's Strategy For STEM Education，2019—2023）等系列战略文本，旨在推动美国高等教育现代化迈上新台阶。美国高等教育发展战略是美国当局面向高等教育和社会未来发展趋势而做出的以文本为表现形式的教育规划，具有长久性、全局性和层级性等特征，旨在推动本国社会发展，引领世界高等教育发展潮流。在百年未有之大变局中，我国正处于实现2035年教育现代化目标的关键阶段，深入了解美国高等教育现代化的战略主题、分析其基本特征、把握其发展趋势，对我国制定高等教育现代化发展战略和全面推动高等教育现代化具有一定的战略意义。

二、美国高等教育现代化的战略主题

美国高等教育现代化的战略主题是美国联邦政府针对美国高等教育发展所提出的改革方略，在一定程度上代表着美国高等教育的改革重点，并为其开展具体的高等教育改革提供一定的战略蓝图。从具体内容来看，美国高等教育现代化的战略主题主要体现在以下几个方面。

（一）质量保障战略

一是精简认证程序，关注教育质量和学生的学习。精简的、关注学生成绩的认证过程可以降低成本，并确保对机构质量反馈的有效性。二是消除有地理范围的债权人和有任务范围的债权人之间的成见。学术机构的定义是使命，而不是地理范围。同样，认证机构在美国全国范围内运作，应由其所认证机构的学术使命来定义。[1]三是加强高等教育机构问责制。对高等教育的投资为学生和纳税人带来巨大价值，学生和纳税人为此买单，但一些高等教育机构未能提供足以让学生偿还联邦学生贷款的优质教育服务。为此，应建立更完善的体系，使那些享有纳税人资金的高等教育机构分摊学生贷款的财务。

（二）市场一体化战略

一是革新高等教育市场。联邦政府应建立试点项目以增加市场驱动的劳动力。超过一半的学生被归类为“非传统”，然而许多高等教育机构并没有充分满足他们独特的需求，这类学生往往有一定的职业追求，因此要创新高等教育机构，通过提供个体化的选择更有效地满足他们的需求。二是帮助大学生适应劳动力市场需求。联邦计划用以鼓励而不是限制高等教育提供者和雇主之间的合作关系；通过学徒、基于工作的学习和职业途径是学习技能的关键场所。联邦政府应该扩大佩尔助学金（Federal Pell Grant）的资助范围，将高质量的短期项目包括在内，这些短期项目能为学生提供高需求领域的证书、认证或执照。扩大佩尔助学金的适用范围将有助于更多的美国人参加为其提供所需技能的项目，以更快地在高需求领域找到高薪工作。三是联邦政府应该改革联邦工作研究项目，为低收入本科生提供劳动力和就业机会。以工作为基础的学习提高了学生发展所需的重要工作技能和找到好工作的机会，帮助低收入学生获得工作经验。

（三）效率提升战略

一是减少学生债务。联邦政府应要求院校制定有关接受先前学习的评估（Prior Learning Assessments）计划，并提供援助以支付军人费用的政策，将以上政策作为财政援助奖励的重要内容。二是鼓励学生负责任地借贷、提高还款能力。研究表明，联邦学生资助的可获得性与学费上涨之间存在相关性。[2]当前的借贷体系使美国高等教育机构缺乏控制成本的动力，忽视了借款人可能的偿还能力。为了解决不断增加的债务问题，政府建议对联邦学生贷款建立常识性的限制，并改进对学生履行还款义务能力的指导。联邦政府应该规定家长和毕业生的贷款限额；向财政援助项目的管理人员提供信息和权限，以帮助学生限制和管理他们的学生贷款；应该要求各机构提供更定期、更有效的财务援助咨询，提升学生的还贷能力。三是简化学生资助程序，缓解学生债务负担。联邦政府应将先前五种由收入驱动的还款方式合并成一个简单的计划，将月供额度限制在借款人可支配收入的12.5%以内；将贷款减免扩展到所有本科生，支持所有美国学生追求任何职业，并消除对借贷还贷行为的偏见，简化公共服务贷款减免（Public Service Loan Forgiveness）计划的行政复杂性；在借款人同意的前提下，允许财政部自动为教育部提供所得税数据使用的应用程序，更新和管理联邦援助项目和还款计划，以及针对还款计划进行相关分析和估计成本预估。[3]

（四）教育公平战略

一是拓宽美国传统黑人大学的伙伴关系。由美国白宫牵头，美国联邦机构（包括美国教育部、美国国家航空航天局、司法部、劳动部等多部门）将优先处理与传统黑人大学相关的重点事务。这些优先事项并不限制传统黑人大学和联邦机构的合作机会，而是代表了美国联邦机构和传统黑人大学合作的最低标准。与此同时，联邦机构将致力于促进传统黑人大学和私营部门的互动，巩固传统黑人大学在当地的竞争优势，建立起更多有价值的公私合作伙伴关系。二是依托公开声明为其发展提供有利的舆论环境。政府行政和立法部门牵头，给予传统黑人大学行政和立法的优先性考虑。鼓励传统黑人大学同联邦政府部门建立私人伙伴关系，加强两者合作；通过发布公开声明，引导各部门支持传统黑人大学的发展。三是依托计划平台开展合作。各州和地区在联邦政府要求下召开集会、听证会和技术协助，为本地传统黑人大学提供地方合作计划平台，丰富传统黑人大学的发展机会，加强传统黑人大学和当地州政府的联系和合作。四是依托项目平台增强竞争力。通过举办全国传统黑人大学的周会议、联邦跨部门工作小组和传统黑人大学竞争力学者识别项目提升传统黑人大学的教育和社会影响力。

（五）教育国际化战略

一是充分发展大学生全球文化胜任力。全球文化胜任力（global and cultural competencies）是个人在当今相互联系的世界中取得成功及充分参与并采取行动所需要的知识和技能。[4]充分培养这种能力需要养成批判性思维、沟通能力、社会情感与语言技能；需要养成理解和欣赏多元国家与世界地区的文化、宗教与观念；需要精通至少两种语言，帮助大学生认识到不同文化间存在的差异。二是与其他国家一起创新教学。美国在定期参与国际教育评估与调查的基础上，对照其他国家形成自身教育基准测试，表现在高等教育领域为参与成人能力国际评估计划（Program for the International Assessment of Adult Competencies），了解包括大学生在内的16至65岁成年人的识字、计算能力和问题解决能力。美国就“学习创新”这一议题同多边组织、国家与地区形成伙伴关系，通过派遣联邦教育部高级官员进行战略性海外出访，同其他国家的学校、师生甚至教育政策制定者与专家会面，以广泛吸取其他国家和地区的成功经验。三是通过积极的教育外交手段提升美国的国际领先地位。美国首先在双边国家、多边国际组织、多边国际论坛的基础上与其他国家和地区一同探讨教育问题，积极参与由二十国集团（G20）、亚太经济合作组织（APEC）和美洲国家组织（Organization of American States）等举办的有关教育和技能的议题会议。其次，继续参与欧洲信息中心网络（European Network of Information Centers）的相关活动，促进各国之间对高等教育学位资格的认可，为本国大学生出国工作或留学提供信息指导，也为外国学生进入美国学习与工作提供充分信息。最后，通过美国国务院国际访问者领导计划（State Department's International Visitor Leadership Program），建立美国同其他国家领导人与政府高级官员的持久联系，了解各自国家教育体系与政治情况等相关信息。[5]

（六）教育信息化战略

一是为学生提供数字平台，开展优质学习体验。首先，学生根据自身需求可在不同高等教育机构间进出，为其城市流动或者职业发展提供便利。其次，除传统高等教育机构外，各种类型的成人学习中心、劳动力发展与职业培训机构、图书馆、社区组织以及在线学习机构等均可开展合作，满足大学生在求学和未来职业道路上更广范围的需求。最后，以学生为中心的高等教育系统是终身性的，贯穿于学生的人生各个阶段和不同的生活环境。在这种全时性学习经历中，学生将凭借学分授予和证书获取来证明自己所学的新知识。二是充分使用以高等教育为中心的技术方案。信息技术的使用应充分考虑学生的个体目标、需求和兴趣。高等教育需要更加灵活、集成、高效，且费用能够被学生承担，技术势必影响高等教育现代化结构和实践，促进高等教育以上特性的形成，最终实现学生学业与技能水平的提升，使其在劳动力市场中具有竞争力。

三、美国高等教育现代化的基本特征

美国高等教育现代化发展战略主题具有整体指导性和行动一致性，以学生学业成就与发展为关注重点，注重教育质量与公平、教育经费使用效率，提升多元高等教育机会、培养具备全球胜任力的人才。

（一）以学生为中心，关注学生发展和学业成就

一是注重教育机会的扩大和改善。美国政府的投入在公立研究型大学的经费中仅占10%，其大部分收入来自市场。[6]大学经费的获得依靠学费、捐赠或其他有偿服务，市场竞争成为大学稳定运行的必然手段。除此，美国高等教育非常依赖公立高等教育，吸纳了约75%的美国学生。[7]高昂的运行成本和巨大的教育需求间存在矛盾，高等教育成本的上升阻碍了美国学生进入四年制大学。基于信息技术使用的高等教育信息化战略在改善学生学习、教师教学和教育评价等方面具有优越性，技术的升级和广泛使用将进一步改善高等教育相关行为主体的活动体验，突破时空限制，随时随地因需提供相应的教育服务。基于技术的远程在线高等教育和其他营利性高等教育机构以及两年制学院成为美国学生接受高等教育的补充渠道。高等教育机会的扩大和改善在于减轻学生和家长的教育负担，让其有机会接受高等教育，获得社会所需工作的相关知识技能，提升社会竞争力。

二是以学生发展为中心开展高等教育认证。在美国高等教育现代化战略框架下，各项教育活动将围绕学生发展和学业成就展开，表现在高等教育认证方面，即以学生学业成就为中心开展高等教育认证。从学生发展的角度进行高等教育问责和质量改进是未来发展常态。美国高等教育认证注重测量工具的开发，以评估学生的学习成就和学习能力等内容。美国高等教育认证机制建立在自愿、同行评估和自我管理的原则基础上，是一种民间的行业内部质量认证。[8]联邦政府不直接参与认证，而是对认证协会进行“认可”，使得高等教育认证协会具有教育监督评价和执行的公共权力，实现联邦政府对高等教育认证协会的“元认证”[9]。

（二）以质量为保障，提升高等教育办学水平

一是联邦政府加强对远程高等教育质量认证。美国高等教育认证将以学生能力和学业成就作为认证标准，而非学时学分。现代技术的改善和学生需求的不断拓展使得传统高等教育以外的远程高等教育规模不断扩大，丰富了美国高等教育的多样性。同美国传统高等教育一样，美国远程高等教育认证近年来得到加强；美国颁布了包括联邦政府、州、大学联合体或高等教育协调委员会以及大学四个层级的远程教育法规和政策。高等教育机构依据认定结果获得联邦政府的资助，以此吸引目标学生。包括军事机构、企业、大学、中等后教育机构和与中等后教育学习相关的远程学习机构都进行并且应该进行认证。

二是加强对高等教育的多元化问责。高等教育问责的本质在于，美国社会对高等教育作为消费产品的高质量追求。[10]加强对高等教育的多元化问责是提升美国高等教育质量的重要手段。美国历来有以州为核心的高等教育问责传统，而联邦政府则通过立法和财政手段对高等教育进行引导。除联邦和州政府为代表的政府部门，由学生、家长和劳动力市场构成的教育消费群体、由高等院校组成的专业协会以及由新闻媒体、其他民间组织和智库组成的社会力量，也将以更加直接的方式参与美国高等教育问责。

（三）以公平为理念，改善学生生存状况

一是承认群体差异，否认种族差异。特朗普认为联邦政府应基于阶层而非种族差异扶持学生，即承认阶层差别，否认种族差异；同时也认为肯定性行动（Affirmative Action）不利于美国高等教育的公平公正理念，应予以废除。在群体间实施权利差异化对待，是对全体受教育者有益的方式，差异化原则“补正”倾斜配置原则，能够避免反向歧视。[11]自实行肯定性行动以来，历史上发生的一些案件逐渐暴露出肯定性行动的局限性[12]，这为少数族裔高等教育入学提供了更多机会，也造成了对其他群体的反向歧视，有损其接受高等教育的机会。特朗普的做法一定程度上反映了保守派政府和社会对少数族裔高等教育机会的看法，力求营造多元化教育环境，以调和变化中的民众意志和社会情感[13]，这也是美国高等教育公平理念的转向。

二是营造多元教育环境。多元的教育环境是受教育者进入社会前的环境模拟，能帮助受教育者认识和理解多元性，为其参与甚至形塑社会环境做准备。历史上美国高等教育为少数群体提供更多的教育机会或其他教育利益，以弥补其种族所遭遇的不公正待遇。但这种利益的倾斜为少数族裔群体提供更多的教育利益，弥补其自身不足的同时，也造成了对该群体的反向歧视。因为，并非所有的少数族裔都是高等教育的弱势群体，非少数族裔群体中也存在个体素质不足难以进入其目标院校的现象。在多个群体间实施差异化对待，是对各受教育群体有益的办法，这能在理论上补足倾斜化对待，避免反向歧视。而构建多元的教育环境，可以推动个体之间的交流，淡化群体间的互动边界，增进对彼此的认同。当少数族裔不再被作为一个和主体社会存在隔阂的特殊社会群体的时候，实质平等才能得以实现。

（四）以技术为工具，提供多元化入学机会

一是以多种途径满足不同群体高等教育需求。美国十分重视非传统大学生，鼓励高校多样化发展以适应不同群体大学生的高等教育需求。多元化的高校类型和高校间的联系为满足学生需求、提升其教育程度搭建了平台，学院和大学间的学生交换使得学生有机会进入高水平大学学习。非传统型学生可以根据教育需求、时间和资金情况来选择接受何种类型的高等教育。充分的选择机会和选择范围有利于推进高等教育普及化。

二是以信息技术推动高等教育普及化。通过信息技术的高等教育在线学习网络同样利于深化高等教育普及化。依靠信息技术的高等教育拓宽高等教育时空范围，刺激高等教育需求，越来越多的人突破了学校固有场所的限制，接受相关教育课程。最终，借助于信息技术，深化普及高等教育意味着一个全面学习社会的建立。[14]

（五）以成功为目标，开展全球胜任力教育

一是网罗全球范围内优秀人才。特朗普就任总统后连续颁发多个移民政策文本，以改变移民者结构。这具体包括驱逐非法移民，减少移民数量；鼓励对美国经济发展具有重要价值的优质移民，取消链式移民；采用积分法取得移民资格等内容。在教育方面，特朗普政府限制了来美留学生的名额，也提出优先考虑科学、技术、工程、数学（STEM）专业学生的留美申请，网罗优秀人才。[15]

二是以全球胜任力培养为核心。由美国教育部颁发的战略文本中，全球胜任力被认为是加强美国国际教育，提升美国国际优越性的核心能力。大学生需要掌握高级的社会情感和领导技巧（能够同跨文化背景的人进行有效协作和沟通），至少高度精通一门外语用于工作或学习，能从不同视角分析和反思问题高度发展的能力，有能力在广泛的公民和全球问题上进行有意义的参与，能在全球背景下在个人专业领域取得成功等品质。[16]全球胜任力的养成以专业知识和理解能力为前提。培养全体公民全球胜任力是美国全球胜任力国际战略，同时，也是高等教育现代化发展战略的核心内容，这与美国的全球战略地位密切相关。[17]

四、美国高等教育现代化的发展趋势

自特朗普上任以来，美国政府先后发布系列战略文本，针对美国高等教育领域内数字技术的使用与更新、认证和问责、少数族裔接受高等教育、联邦政府财政重点等事务做出战略部署，这些战略文本的宗旨都在于提升高等教育机会和公平，提高高等教育质量和效率，增强学生胜任力，最终形成全球竞争力。美国高等教育现代化主要体现在主体参与、层级目标、保障机制和重点领域等层面，在一定程度上也表征着美国高等教育现代化发展的未来走向。

（一）主体参与：拓宽市场和州政府参与空间

特朗普上任后对高等教育进行了大刀阔斧的改革，在高等教育主体参与方面，主张市场和州政府享有更多的参与空间。一是提升高等教育市场化。2020年2月10日，特朗普指出，应以学生为优先级进行变革性的经济预算，将权力重新授予各州，限制联邦政府对教育的控制。[18]美国高等教育在内外部环境影响下，必然以多种方式提升高等教育质量和效率。市场参与是美国高等教育现代化战略实现其战略目标的重要方式，市场亦是高等教育现代化发展战略的重要参与主体。二是多元主体共同参与。特朗普就联邦政府2020年高等教育支出预算指出，“每一位家长都应该让他们的孩子实现教育自由。联邦政府应通过一项联邦税收抵免，以支持各州的奖学金项目，这样我们就可以为更多的学生提供学校选择”[19]。特朗普站在联邦政府的角度，主张高等教育成本均摊，在各州负责主要经费的前提下，支持营利性高等教育机构的发展。这表明特朗普政府对市场参与高等教育机构的支持。特朗普政府主张改革联邦政府援助政策，包括简化联邦政府助学金的申请程序、更新受助大学生数据库、提升助学金的购买力等[20]，通过学生助学金等财政措施彰显联邦政府对高等教育的影响力。多元主体参与机制下的美国高等教育将继续保持其多样性和相对独立性。

（二）层级目标：提升学生能力和美国竞争力

在美国，高等教育不再是一种奢侈品，而被视作必要的个人经济机会以及美国在全球经济中的竞争力。[21]美国高等教育现代化发展战略注重学生能力和学业成就的发展，未来将继续关注学生在入学机会、学业表现和职业技能方面的表现。据官方数据预测，到2026年秋季，授予学位的高等教育机构的总入学率同比2015年秋季将增加13%，预计提供公立和私立学位的高等院校的入学率都会增加。[22]其中，18至24岁区间的学生将增长17%，25至34岁区间的学生增长11%，35岁以上区间的学生将增长4%，三者比率基本达到持平状态。[23]学生入学比率的持续增加和学生类型的持续多样化，意味着高等教育只有不断扩充其内涵，才能满足学生获取知识和技能以适应市场的需求。同时，特朗普政府关注学生学业成就和能力的发展，在STEM教育、传统黑人大学和学院、国际教育等方面加大资助力度，以培养学生的创新能力和胜任力。

（三）保障机制：加强问责制和数字技术使用

保障机制为美国高等教育现代化发展战略提供制度与技术支持，其发展趋势表现为加强问责和依靠数字技术的保障机制两个方面。一是注重高等教育问责。相较于以认证为核心的高等教育质量保障机制中质量改进，以问责为核心的高等教育质量保障机制更强调市场中消费者的选择，并以此为导向提升高等教育质量。[24]美国高等教育问责机制以学生学业成就作为重点考察对象，并以此作为判定院校质量的重要依据。美国出于增加高等教育竞争力和满足学生需求的目的，将重点关注能够反映学生学业成就的测量工具。高等教育问责不在于追究领导者和管理者的责任，而是在外部力量和其他高等教育机构的监督和竞争中提升教育质量。[25]二是依靠数字技术的保障。美国联邦政府注重数据的开放透明度，社会公众以访问数据的方式了解高等教育相关信息，为学生选择高校提供依据，同时发挥监督高校办学质量的功能；电子政务的全面推行能简化高等教育办事流程，为教师、学生和相关行政人员节约大量时间精力，提升工作绩效。[26]信息数据的大量开放必然要求确立信息数据的安全边界。未来，美国联邦政府在更新大学积分卡使用制度、为学生提供其所需学校而非最好学校的信息的同时，将进一步优化电子政务的技术体验，加强信息数据的分类和管理，以维护个人隐私和国家信息安全。

（四）重点领域：以STEM教育和国际教育培养高素质人才

美国高等教育始终服务于国家的整体发展和学生的个体成就。在未来一段时间内，美国将持续关注STEM教育和国际化教育，巩固STEM教育和国际教育的发展成果，把握好培养高素质综合人才的两个关键领域。科学、技术、工程和数学一直是整个美国历史上发现和技术创新的基础。美国希望所有美国人都将终身获得高质量的STEM教育，并成为STEM素养、创新和就业方面的全球领导者。未来几年，美国将致力于为STEM扫盲，使全体美国人享有STEM教育；增加STEM教育的多样性、公平性和包容性；为未来社会培养STEM人才。[27]同时，美国官方文件指出，有效的国内教育议程必须是致力于培养具有全球文化胜任力的公民。[28]美国高等教育高度重视教育的国际化程度，围绕国家制定的相关议程，在实施国际教育计划、参与国际基准活动（含教育评估）以及与盟国和多边组织参与战略对话方面将继续积极开展行动。通过开展相关课程，帮助学生获得及理解专业学科知识，优化大学生在合作交流、掌握别国语言、多视角分析、公民和全球性参与方面的能力；向其他国家学习并与之合作，借鉴他国教与学的成功经验以加强美国高等教育；积极开展高等教育外交，促进美国的国际优先事项。

五、结语

明确的高等教育现代化发展战略定位能保证高等教育现代化在其理念指导下确定战略目标、方案与举措，开展各项现代化战略活动。美国高等教育现代化发展战略有明确的官方文本规划，但面临着经济、政治、技术和文化等方面的挑战。整体来看，美国高等教育现代化发展战略以学生学业成就为关注重心，注重以监督问责的方式提升高等教育质量，以多元理念重新注解高等教育公平，提供更多的多元入学机会，培养具有全球文化胜任力的美国公民。基于美国高等教育现代化发展战略，整体理解美国高等教育现代化主题与走向，对推进我国高等教育现代化进程有现实的借鉴意义。为早日把我国建成高等教育强国，我国需继续遵循“以人为本”这一中国高等教育现代化发展的核心理念[29]，在此基础上开展各项高等教育现代化发展战略活动，充分发挥“集中力量办大事”的制度优越性，举全国之力推动高等教育质量全面提升；加强学生学业成就以适应发展和提升中国人才竞争力和国际影响力为战略目标；发挥高等教育质量、优化高等教育结构在高等教育现代化发展过程中的引领作用；借助大数据网络技术优化高等教育要素；借助“一带一路”倡议加强高等教育国际交流与合作，发展STEM人才助力5G革命。同时，高等教育现代化发展战略从理念生成到落地，只有做好战略保障、提供技术和制度支持，才有可能克服其挑战。总之我们需要直面我国高等教育现代化发展战略中面临的挑战，做好相应战略保障与应对措施。