从土地经营主体层面分析农村土地流转面临的问题及对策①

郭思远 郭海亮

（1 南京林业大学风景园林学院 江苏南京 210037；2 江苏省农垦农业发展股份有限公司企业管理部 江苏南京 210019）

1 土地流转现状及基本模式

随着我国城镇化进程的加快，农村剩余劳动力逐步向城市转移，释放出大量土地资源，农村人口不断趋于老龄化，务农劳动力严重不足，给土地流转提供了现实条件。近年，国家相继出台关于推动土地流转方面的政策文件，为土地流转与适度规模经营提供了理论遵循与实践依据。据我国农业农村部发布的数据，截至2016 年6 月底，全国家庭承包耕地流转面积达到0.307 亿hm2，超过总面积的33%，转出土地农户逾7 000 万户，超过总农户数的30% （东部沿海发达省份超过50% ）。土地流转有利于土地规模化、集约化，助推现代农业发展[1]，从目前各地土地流转情况分析，土地流转主要有互换、出租、入股、股份+合作、信托流转等方式，经营模式主要有家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业+基地+农户、代耕代种、订单农业、园区农业等模式。

2 土地流转面临的形势与存在的问题

2.1 形势

从粮食市场趋势分析，近2 年，国家粮食收购保护价连续下调，使得粮价继续下降。国内外粮价倒挂格局尚未改变，外部环境继续对国内粮价形成压制。这对土地流转及流转后的经营将会带来一定影响。

从土地流转面分析，国家先后出台一系列意见、办法，从农民权益、农业发展、农村稳定3 个维度，扩大土地确权试点面，建立健全土地流转服务平台，调整农业3 项补贴政策，建立农业信贷担保体系，引导与规范土地适度规模流转。从土地流转实际操作分析，前期流转土地租金相对较高，与目前市场价值相背离，土地承包权与经营权所属利益关联者矛盾冲突加大，土地流转的步伐放缓。

从土地经营现状分析，近2 年粮食价格走低，一方面，许多家庭农场、流转大户、专业合作社出现经营亏损情况；另一方面，各类土地流转经营主体重“拓展”、轻“管理”，经营粗放、管理失范、配套服务跟不上，导致土地流转效率低下。随着国家对农业政策的调整与粮食市场行情的变化，目前土地经营要注重“管”，要突出效益，强化基地生产管理，千方百计降低成本、增加盈利。

2.2 存在的问题

2.2.1 基础条件受制约，生产经营压力大

第一，大部分流转地基础设施薄弱，建设稳产高产田难度较大。从总体分析，农村流转土地相对分散、零碎，且大多分布在边角地，交通不便、土质较差，设施不配套等，制约了规模化、机械化生产及集约化优势的发挥，经营前期土地整理、农田水利建设工作量较大，投入较多。部分配套的农路、农桥、沟渠、涵闸、晒场、烘干设备、仓库等保障能力不足，还需要改造或新建，粮食安全受到较大影响，农业综合抗风险能力较差。生产管理比较粗放，经营主体对流转地整合难度加大，管理半径拉长，管理成本加大，造成效率低下，与现代农业发展相背离，影响农业质效。

第二，大部分流转地租金偏高，面积不大，短期内盈利难度较大。以江苏为例，土地流转平均租金达900 元/667m2，最高的1 050 元/667m2，最低的650 元/667m2。流转的土地，除去沟、渠、路等配套设施，土地平均利用率为93%左右。按常规稻麦种植计算，每667m2小麦产量400 kg、水稻产量600 kg，按当前小麦2.24 元/kg（国标三等）、水稻2.52 元/kg（国标三等）保护价水平，每667m2年产值为2 408 元，麦稻双季成本费用为1 400 元/667m2，扣除租赁900 元/667m2，亩净利润为108 元，再乘以93%的土地利用率，亩净利润只有100 元。这只是正常年景的理论水平，如遇自然灾害产量，或粮价市场低于保护价，则出现亏损。土地租赁价格与市场相背离，不利于构建土地发租者与承租者良性利益连接机制，导致土地经营的短期行为。

2.2.2 缺乏有效规范，规范运作任务艰巨

首先，政府与有关部门对农村土地流转缺乏针对性的规范、监督与指导，致使土地流转中的失范问题比较普遍。实践中存在一些地方政府与经营主体不能按合同约定执行，或不能及时全面兑现其承诺的现象，导致部分农民利益得不到保障。其次，部分农民法律意识淡溥，相关手续完善难、合同履行难。最后，农民土地流转后，由于政府配套政策不能及时到位，保障体系尚未建立，二三产业发展滞后，土地流转后的农民存在就业难，导致部分地方的土地流转出现农民毁约现象，以及“回流”问题。

3 关于土地流转的思考及建议

土地流转是推动农业转型升级，发展现代农业的一项长期任务，要坚定不移落实国家政策部署。土地流转也涉及土地流出者、土地流入者与政府3方面利益关系，要妥善处理，才能保证各项工作的顺利进行。

3.1 坚持效益优先，稳妥推进，处理好“政府”与“农户”的关系

对于土地经营主体，土地流转要遵循的原则：①农民自愿流转；②当地政府支持；③具有一定的土地规模；④具备一定的农业生产基础条件；⑤当地政府提供配套生产条件；⑥相关手续合法完备。同时，土地流转土地要按照“互利共赢、合作开发”原则，加强基层地方政府与农民的协调与合作，促进可持续发展。

3.2 坚持科学评估，防范风险，建立进入与退出机制

进入前，对流转土地要充分调研论证，建立进入评估机制，前移风险管控关口。进入时，要从合同条款上规范进入与退出机制，最大限度降低因国家政策调整、地方政府失信、流转地农民失约等带来的风险损失。进入后，经过一段时间的运作，对已经营的土地要进行再评估、再论证，科学分析评估成本效益，对于规模较小、基础差、人为努力后也不能盈利的基地实施退出机制，减少经营风险，保护经营者与土地流转者双方利益。

3.3 坚持因地制宜，整合资源，处理好生产与保障的关系

首先，要注重加强与地方政府的关系，争取地方支持配合，利用当地干部、村民为基地服务，打造良好的社会环境，利用当地现有的农机、晒场、仓库等资源，服务基地农业生产。其次，要积极争取地方项目支持，就地建立晒场、仓库，或就近租用晒场、仓库及烘干线。最后，要积极争取地方财务项目与资金，改善农田基本设施，提高农业生产水平与防灾抗灾能力，建设稳产高产田，发展现代农业。

3.4 坚持规范运作，合规运营，强化土地流转合同管理

严格执行合同管理制度，规范土地流转业务流程，有效规避法律风险。对流转土地进行合理规划及利用，有选择性地投资农田基本设施，有效控制投资风险，致力长期利益与短期利益的结合[2]。注重农业自然灾害的防范，统一参加农业保险。地方政府与当地群众要和睦相处、和谐共事，注意政府与农民在土地流转中的诚信风险。与地方政府共同探索土地经营权租赁、经营权换保障等多种形式，将农民从土地中解放出来。

3.5 坚持示范带动，多措并举，最大限度保障流转土地农民的权益

建立稳定的租金增长机制并按时支付，保障农民利益不受损害。在不改变耕地用途的前提下，结合农田基本情况增加基础设施投入，建设高标准农田，实现流转地农业的高产稳产，发挥示范带动作用。安排土地流出后的农民优先用工，通过租金与务工收入，解决农民失地后的就业问题。