行政诉讼法司法解释对受案范围规定的反思和完善

王琪璇

摘 要：行政诉讼受案范围是由法院受理并审判法定范围内行政案件的权限，对法院来讲，受案范围就是法院的“主管范围”，它决定着法院与行政机关的责任和分配。对于行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”，当行政相对人的合法权益受到侵害时，明确的法律规定一目了然，使行政相对人有法可依。行政诉讼还是一部“民告官”的法律，从以人为本的角度出发，在公民、法人和其他组织与公共权力发生矛盾时，为了保证公民的合法权益不受侵害，应该完善行政诉讼的受案范围，促进社会主义法治化进程。

关键词：行政诉讼法;受案范围;新司法解释

一、我国行政诉讼法受案范围概述

（一）我國行政诉讼受案范围的概念

行政诉讼的受案范围是法律规定的，是司法机关对行政主体行为的监督范围。它确定了受行政主体侵害的行政相对人的诉讼范围。明确行政诉讼范围问题很重要，它是行政诉讼与其他诉讼不同的重要标志：它有它自己的范围，不是所有的权利被侵犯的行政行为都可与向法院提起诉讼，只有在受案范围内的事项，相对人才能根据法律向法院起诉。

（二）我国行政诉讼受案范围的意义

建立保护人权的制度不能脱离司法机构。行政诉讼制度的建立使相对人能够通过行使诉讼权利获得司法救济，有利于保护人权。明确行政诉讼的受案范围有利于限制公权力，贯彻依法治国理念。合理的司法审查制度，能使人们能够通过合法的手段和途径声张正义，化解矛盾，解决纠纷，让社会充满和谐。科学界定行政诉讼的范围，可以避免资源浪费，使行政资源有效地用于其他行政行为，提高资源的利用效率。

二、我国新行诉解释相关规定的亮点和局限性评析

（一）新行政诉讼法解释的进步表现

1. 确定受案范围的方式

在认识到所列举的规则的许多缺点的基础上，新的行诉法解释有了进步，即在规定方式上采取了更为科学的手段，这一方式为概括肯定加排除列举的模式，即用概括方式确定受案的基本范围之后，应仅列举不予受理事项，不再列举受理事项。这种确定案件范围的立法方法既扩大了受案范围，又保护了相对人的合法权益。同时，在逻辑上也是周延的。

2. 明确行政诉讼受案范围边界

新行诉解释增加规定了下列几种不可诉的行为：一是，不产生外部法律效力的行为。二是，过程性行为。三是，协助执行行为。四是，内部层级监督行为。五是，信访办理行为。这五种行为因为不对外发生法律效力、不产生影响或者不具备最终的法律效力，不具有强制力的原因等不在受案范围之内，明确了不可诉的行为，给司法机关和行政诉讼的相对人明确的范围。

3. 新行诉解释明确了当事人的资格

新行诉解释的另一亮点是对原被告资格做出细致规定，只有“与行政行为有利害关系”的行政相对人才是适格原告，用这种方式打击了那些投机取巧的“职业打假人”，在很大程度上减少了投机诉讼的案件，节约了司法资源，并且有利于救济那些因行政行为而使权利遭受真正损害的行政相对人。这样以来，就避免了相互推脱，使救济渠道畅通无阻，用确定主体资格的方式明确受案范围。

4.对规范性文件进行附带审查的程序

行政诉讼法规定，法院可以对规范性法律文件进行附带性审查，但是不得单独提起诉讼，新的行诉解释在规范性法律文件方面给与了更细致的规定。特别是对再审程序和审判监督程序做出了规定。赋予了规范性文件制定机关权利，在审查过程中可以申请出庭说明的权利，这有利于使规范性文件的稳定的状态，并且保持其权威地位。

（二）新行诉解释的局限性

1.新行诉解释扩大了列举排除的受案范围

法律是由立法机关制定的，任何其他机关不得随意更改。虽然法律和司法解释都具有法律效力，但是司法解释不是法律。二零一八年新颁布的的行诉解释，增加了五项不可诉的事项，增加了不可诉行为，从某种程度上来说违背了“法律保留原则”，使受案范围在一定程度上缩小了。

2. 新行诉解释仅是对现.行.法进行了解释，却没有规定行政公益诉讼的内容

新行诉解释主要是将一些司法解释整理、集中，积累了在司法审判机关在适用法律过程中积累的实践经验等，对于受案范围的规定，只不过是对现行法的详细解释，忽略了行政公益诉讼等重要内容。此外，新行诉解释也没有突破性的规定，例如单独审查、对抽象行政行为的合理性审查等。

3. 行政诉讼否定列举的受案范围内容混乱，条理性较差

对行诉解释第一条第二款规定的分析可知，第二项与第七项是根据是否是行政机关的独立意志做的划分，第四项和第六项则是根据行政行为是否对民事主体产生权利和义务上的实际影响所做的划分，第五项和第八项则是根据行政机关做出的行为是否产生外部效力进行划分的，他们之间在范围上出现了重叠。立法中采取的这种多层次标准，实践中会给法律的解释与法官的裁量带来一定的阻力，不利于司法经验的积累，对于行政诉讼目的实现带来障碍。

三、我国行政诉讼受案范围的成因分析

（一）现实性的原因

权利相互制衡，才能形成有效的监督和制约。而在我国，司法权与行政权在国家机关建制级别上的不对等，就让司法权不可能无限制的审查行政权，司法也就无法对最高行政权进行监督。从这个角度讲，国务院因为其级别高于最高人民法院，在我国体制内，出于保障政府工作权威和行政行为稳定性等原因，司法审查不包括国务院的行政行为。

（二） 由司法解释的局限性所导致的原因

在审判实践中，司法解释作为重要的审判依据，它和法律具有同样高的效力。但是，司法解释和法律并不一样，司法解释解决在法律适用时出现的问题，仅仅是解释，不得随意的增加或者是修改法律。但是，新行解释对行政诉讼法第十三条的解释时却增加了五种不可诉的行政行为。这也是行政诉讼受案范围的成因之一。

（三）立法技术的原因

“列举式只能用于负面清单”这是立法的基本原则，但是行政诉讼法的立法模式已经与这项基本原则相违背。行政诉讼法采取的是概括性规定、肯定式列举和负面清单并存的概括式规定。这种概括式规定在逻辑上是说不通的，在实践中也存在着弊病，所以一般情况下司法机关通常根据肯定列举的事项来确定其受案范围。因为概括式规定具有籠同性的特点，使得这项概括式的规定对司法机关来说形同虚设，加上受行政权的制约，司法机关退避三舍，使符合概括式规定的相对人无法得到司法的救济。

四、完善我国行政诉讼受案范围的建议

（一）逐步扩大行政诉讼的受案范围

1.从可诉行政行为的角度扩大行政诉讼受案范围。

根据行政诉讼法规定，侵犯公民权利才能起诉的行政行为仅限于具体行政行为，所以抽象行政行为，内部行政行为等都不属于行政诉讼的范围。但是，不是只有具体行政行为才涉及当事人的基本权利。所以，从可诉的行政行为角度扩大行政诉讼范围的具体建议如下：扩大司法监督范围，将一些抽象行政行为，内部行政行为和最终行政行为纳入案件范围，接受司法监督。

2.从权利主体角度扩大行政诉讼受案范围

根据法律规定，特定个人不得以行政机关侵犯了公共利益，而向法院起诉。这就使国家或者是公共利益得不到有效地保护。但是有很多国外的法律制度将保护国家财产和公共利益的资格给了民事主体。增加从权利主体的角度扩大行政诉讼范围，建议立法机关增加公益诉讼的规定，在中国现有的实践基础和国情的特点，取他国之精华，建立公益诉讼制度。

3.从其他公权力主体角度扩大行政诉讼受案范围

监督和救济其他公权力主体。在实践中，法律，法规授权或行政机关委托开展行政行为的其他公共权力实体，如基层群众自治组织，行业协会，社会团体，事业单位等。并未有相关的法律予以监督与保护。立法机关应将这些公共权力主体的行政行为纳入行政诉讼范围，既有利于监督这些主体的行政行为，保护其他相对人的权利，也有利于保护这些主体自身的合法权益。

（二）强化立法手段，科学立法

立法手段问题是解决受案范围的关键之一。鉴于目前行政诉讼法在确定受案范围方面存在不足之处，学者们提出了许多建议。建议采取概括式的肯定规定加排除式的否定规定方式的建议。这样，可以最大限度地避免案件范围没有涉及的区域，并且可以扩大受案范围，充分保护行政相对人的合法权利;也有利于司法实践，减少行政诉讼受理中的纠纷。由于负面列举具有无法穷尽不可诉行为的局限性，经常性修改法律又会破坏其稳定性，笔者认为应通过立法解释把实践过程中发现的漏洞进行补充完善。而概括性规定由于范围过广，对于一些具体问题难以界定的，可以通过司法解释和立法解释进行释明。

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[4]杨伟东.新司法解释受案范围规定的思路、逻辑及未来发展[J].行政法学研究，2018，（4）.

（作者单位：沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）