多重嵌入：党建引领城市社区治理的实践机制

王东杰 谢川豫

摘 要：随着单位制的解体和公共性的衰落，社区治理“碎片化”与党建“悬浮化”问题同时显现。党的政治优势和基层治理问题导向的有机结合成为破解之道。多重嵌入以党组织为轴心实现治理下移，从结构、功能、关系、认知四重维度嵌入社区治理，成为党建引领城市社区治理的有效实践。其中，结构嵌入实现党的组织覆盖，为党建引领提供阵地;功能嵌入整合社区治理要素，激活社区功能;关系嵌入增进社会交往，挖掘社区社会资本;认知嵌入凝聚社区共同价值，重塑公共性。多重嵌入模式横向可以整合多种治理要素，纵向可以打破不同主体组织壁垒，促进政府、社会、个人良性互动，并持续优化社区治理体系，实现党组织对社区的全面引领和保障。多重嵌入拓展了党建引领社区治理的可行模式，是提高社区治理能力的可行路径选择。

关键词：社区治理;嵌入式党建;党建引领治理;多重嵌入

中图分类号：D267 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）06-0075-10

一、治理困局：社區治理“碎片化”与党建“悬浮化”

改革开放以来，我国城镇化进程明显加快。自1978年末至2018年末，城市数量增加了479个，建制镇增加了19121个，城镇化率提高了4166个百分点[1]。我国用40年左右的时间，走过了西方国家数百年的城镇化历程。在这一加速进程中，大量农村人口到城市工作生活定居，新市民使城市的社会关系、人口结构、空间布局、组织形式、生活方式、利益格局等发生了广泛而深刻的变革。道路拥堵、大气污染、垃圾污水等一系列城市病的出现，进一步加剧城市社会治理的复杂性。同时，市场经济的发展使人、财、物的流动更加自由，计划经济时期行之有效的单位制管理模式日益式微，体制规范的空缺尚未填补，新的社会控制机制亟待建立与完善。由于社会组织化程度普遍降低，很多严密的社会组织形式逐渐离散，越来越多的个体“失联”“失控”，组织和单位相互平行而没有交集，基层社会成为由一个一个马赛克式拼接的、孤独的个人或小共同体组成的群岛式社会[2]。这种分化甚至分裂导致了社会秩序的混乱、治理成本的增加以及社会凝聚力的减弱，公共性的衰落动摇了社会运行的根基，而且这种趋势本身具有随意性和盲目性，难以自发地愈合。

在缺少整合和共识基础的情况下，基层社区虽有社区之名，却呈现“碎片化”状态，具体表现为以下四点。一是权力主体碎片化。多主体各自为政，部门间壁垒严重，协商配合机制缺失，交互程序繁琐复杂。二是机制功能碎片化。基层治理空转，缺少顶层设计和高位统筹，机制制度衔接不畅，既有叠加重复，也有漏洞盲区，导致社区治理遭遇“中梗阻”。三是社区资源碎片化。社区人、财、物等资源缺乏统一的规划与整合，过度透支、长期闲置、挤占挪用等情况并存，资源利用效益亟待提升。四是价值目标碎片化。不同群体对社区治理的价值取向多元，一方面，囿于参与渠道有限，有志于参与社区治理的个体、组织以及专业型社会力量难以进入;另一方面，不同群体之间缺少沟通平台，加剧了其在社区治理问题中态度与行动上的撕裂。后单位时代，很多社区缺少了单位这一抓手，城市基层社会治理似乎陷入泥淖，进退两难。

如何解决城市社区治理面临的困难和问题，学界和实务部门也一直在探索。曾有学者总结出政府主导式、市场主导式、社会自治式和专家参与式四种社区治理模式[3]，但每一种模式都带有一些显而易见的弊端。政府主导式由于自身科层结构的限制，会导致层级之间、条条之间、条块之间的矛盾，且有限政府无法满足多元需求。市场主导式在配置资源上存在不可避免的失灵问题，难以调和逐利性与公共性的矛盾。社会自治式虽在现阶段是一种理想状态，但公共意识欠缺、社会组织无序发展以及社会组织与政府组织的互动配合机制不健全等成为阻碍其发展的主要因素。专家参与式并不能成为一种社区治理的独立模式，因为尽管专家可以提出科学的意见建议，但始终是辅助性角色，无法成为基层治理的主导力量。在地方社区治理实践中，目前更多地采用“混合模式”，即政府、市场、社会、专家都参与其中。不过这种多元的共治，却容易出现主体失衡、相互掣肘、无谓消耗等问题，呈现出有组织的无序运行状态，缺少发挥联动、驱动作用的“轴”。从城市社区结构的异质性、资源的分散性、居民需求的多样性等特点来看，需要一个有强大整合能力的主体[4]引领才能实现社区的有效治理。

基于这样的背景，社区治理对基层党组织的呼唤日益强烈。一方面，加强党对基层社会的领导，既是贯彻落实党的政策、主张、决定的保证，也是巩固党的执政基础、坚持党对一切工作的领导这一根本原则的重要体现;另一方面，党组织把代表最广大人民的根本利益作为政治立场，具有中立的价值导向，致力于带领人民走向美好生活，契合了当前社区治理对超能主体的需求。与此同时，在单位制逐渐解体的过程中，与单位社会[5]相匹配的单位制党建[6]①尽管在特定领域依然发挥作用，但辐射范围已经急剧缩小，远远无法覆盖所有社会领域。党组织与基层社会发生脱嵌，基层党组织干劲不足、解决问题办法不多、社会动员乏力，在价值目标、平台搭建、机制建构、资源整合等方面出现“悬浮化”“缺位”“越位”等现象。这些问题不仅会削弱党委政府权威，而且会侵蚀党的执政根基。因此，党建引领社区治理不仅是破解基层治理困境的迫切要求，也是加强党的建设的现实需要。

科学把握党的领导与社会治理的关系，是坚持创新社会治理正确方向的前提，这是中西方城市社会治理的一个关键性政治制度差异[7]。而如何实现党对基层治理的引领？如何实现党建政治导向[8]与治理问题导向的有机结合？如何让党的制度优势为基层社会治理增能提效？这些是本研究着力解决的关键议题。

二、多重嵌入：党建引领城市社区治理的分析框架

党建引领社区治理的关键在于其引领的方式。无论是政治思想引领，还是生产生活引领，都需要一个供引领力发挥作用的适宜结构。当前，各地开展的党建引领社区治理的一系列实践已经积累了不少有益的经验，如北京市的“街乡吹哨、部门报到”、上海市的“滨江党建”、福建省福州市的“135社区党建”等。这些做法所要解决的核心问题，正是怎样缝合党建、治理“两张皮”，实现党建对治理持续、有力、富有创造性地引领。本文以社会嵌入理论为学理视角，提出多重嵌入的分析框架，尝试为党建引领城市社区治理提供一个可行的学理论证和行动路径。

（一）社会嵌入理论的引入

嵌入是英文单词“Embeddedness”的译文，“嵌”在汉语中意为把较小的东西卡进较大东西的凹处[9]（p.1046），形象地呈现了两种事物的结合关系。Polanyi首次把嵌入带入新经济社会学并推动其成为该领域的一个核心理论概念，在《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中，他指出，原则上人类的经济是浸没在他的社会关系之中的，市场经济只有在市场社会中才能运转[10]（p.39，50）。Granovetter进一步将这一重要思想具体化、实证化，强调具体的关系和关系结构（或称网络）可以产生信任，防止欺诈[11]（p.11），其中的关系和关系结构形成了关于嵌入的两种分析形式，即关系性嵌入和结构性嵌入。这也使社会嵌入理论真正得以应用起来，被用来解释一些复杂的经济社会关系及现象。后来，又有学者不断将社会嵌入理论进行完善和拓展，如Zukin、Dimaggio将嵌入形式分为结构型、认知型、政治型和文化型[12]（pp.10-14），分析了认知、政治、文化等对嵌入的影响。此外，社会嵌入理论也发生了理论的迁移，逐步拓展到其他学科领域。如商业网络研究者Aino Halinen和Jan-ke Trnroos认为，企业依附于发生关联的网络，将嵌入划分为时间嵌入、空间嵌入、社会嵌入、政治嵌入、市场嵌入与技术嵌入等形式[13]。如今，嵌入理论的适用范围已经远远超出了经济社会学领域，成为一种广泛应用的分析工具。

（二）嵌入理论的适切性分析

嵌入并非简单的结合，嵌入双方或多方之间的有机联系、互动耦合是嵌入的核心。那么，是否可以在党的建设与社会治理研究中运用嵌入理论进行论证，将二者予以联结？答案是肯定的。首先，在党建引领城市社区治理中存在党建和治理两个主体，这是可以启动嵌入的基本前提;其次，城市社区治理的突破性发展，需要党建的驱动，两者具有嵌入的动力和共同目标;再次，党建要发挥引领作用，必须全面深入地进入城市社区治理的既有结构之中，二者的结合不是概念化的，也不是物理性的简单叠加与组合，而是一种有机融合、动态发展的复杂结构性关系;最后，党建嵌入治理机制，具有极强的实践价值，运用嵌入理论解读基层治理，可以提供一种新的分析视角，推动社区治理研究的深入和实践的创新。综上，运用嵌入理论分析党建引领城市社区治理的议题是可行的。

从已有研究来看，嵌入理论已经进入党建研究者的视野。比如，孔娜娜、张大维提出了嵌入式党建，即党员嵌入或加入群众管理与服务组织，组成服务基层的集体行动单元，形成协商合作、多元参与的社区党建新方式[14]。杨日鹏则以北仑社区区域化党建为分析个案，认为政党嵌入社会治理有利于巩固和维持党的执政地位，推动社会整体治理，形成多中心治理的格局[15]。程熙进一步阐述了政党领导力通过嵌入式党建得以实现，即政党利用自身及社会精英掌握的资源，通过整合政党的内外部组织，把社会纳入有序化的政治参与过程[16]。上述研究阐明了嵌入式党建的基本内涵、作用，并对嵌入式党建如何实现社会治理功能进行了初步探索，但前述研究的关注点仍然是以政党为分析主体，以提高执政能力和巩固政党权威作为落脚点，未能对社会治理与党建二者如何相辅相成进行理论深挖。对此，有研究者向前延伸一步，将党建引领城市基层治理的实现机制归纳为结构性嵌入，明确党建从主体、制度、目标三个方面嵌入社会治理[17]。但党组织嵌入基层治理不仅需要制度、实体的硬嵌入，也需要价值、目标等的软嵌入，而上述研究缺少对软嵌入的详细论证，且没有清晰阐释不同嵌入之间的有机联系。

运用嵌入理论进行学理分析的研究众多，但总体来看，相关研究缺少对嵌入更加细致的内容填充，尽管这使嵌入理论有了广泛的解释力，为进行社会学诸多现象的分析提供了适切性的分析工具[18]，但分析工具的可用性更应该体现在对事物实质的挖掘上，这样，才能更好地在相关研究中进行适用和推广。

（三）多重嵌入分析框架的提出

对照嵌入理论，党建引领城市基层社会治理可被理解为党组织作为嵌入国家行政体系和社区地方关系网络中的行动者，一方面依靠党组织自身的能动性来治理社区事务，另一方面作为关系网络中的节点，成为连接政府、企业、社会组织、社区居民的中介，利用关系网凝聚多方主体的力量，共同实现社区良性治理的目标。党建引领城市社区治理目标是否达成，首先取决于党组织在基层治理体系中的嵌入情况，不仅要有实体、制度、机制方面的嵌入，也要有价值、理念、目标方面的嵌入。因此，本文在既有研究的基础上进一步延伸，提出多重嵌入的分析框架，将党组织嵌入基层治理划分为结构嵌入、功能嵌入、关系嵌入、认知嵌入四个维度。结构嵌入是指党组织以一种相对独立的组织要素嵌入既有的社区治理制度系统，实现党的组织体系与社区治理体系的结构性耦合，形成一种新的关联结构。功能嵌入强调公共服务供给，在结构嵌入基础上实现对社区治理要素的统筹与整合以及对社区资源的调配与使用，实現党建功能与治理效能的双提升。关系嵌入是通过嵌入社区中各类主体业已形成的社会关系网络，在互惠互利原则基础上，增进社会交往，提高社区参与水平。认知嵌入也可被称为价值嵌入，体现为组织内的成员对共同价值目标的认同与互惠合作的意愿，强调价值认知的趋同以及行为的协调协作[19]。需要注意的是，认知嵌入不是单纯的思想规训，而是在认可社区多元利益需求的基础上，推动社区个体增强社区身份意识，提高公共精神，实现社区公共性重塑的目标。

四种嵌入是党建引领城市基层社会治理的重要支撑。结构嵌入是基础，它把党组织体系嵌入于分散的社区治理组织体系，实现勾连互嵌、结构重塑、组织再造，形成一轴多元、耦合互动的治理共同体结构;功能嵌入是载体，它把党组织的政治功能、服务功能与其他治理主体的功能紧密融合，进而提供更加优质的社区公共服务，满足社区多层次、多种类、多样化的需求;关系嵌入是关键，党员不再隐身，而是亮明身份，担当社区全体居民交往的联络员角色，黏合陌生社会裂缝、促进社会交往、建立起成员间的信任合作纽带;认知嵌入是内核，党建引领基层治理必须深度融入当地文化圈，与区域文化、生态、习俗等融合，推动形成高度的价值契合，以共同价值理念形塑社区公共精神。

三、党建引领城市社区治理的“多重嵌入”实践：T社区的治理经验

对有效的实践经验进行深入解剖，并对其进行必要的理论阐释，可以抽象出具有推广实用价值的机制与规则。本文选取A省T社区②作为分析个案，采取参与式观察的研究方法，通过研究人员实际参与社区工作为开展后续研究积累第一手资料。

T社区于2012年经当地市委市政府批准成立。社区面积约6.3平方公里，常住人口近16万，是一个涵盖16个成建制住宅小区、200多栋高层住宅和8个居委会辐射的超大型社区。该社区在人口结构、社会关系、空间布局等方面具有四个显著特征。一是人口密度大。社区内多为30层左右的高层住宅，容积率在3.0左右，常住人口密度达到25万人/平方公里，其人口密度与北京③④、上海⑤等一线大城市的中心城区相当。二是外来人口多。除1个回迁小区外，其余均为商品住宅小区，居民中只有不到20%是祖居户，80%以上都是自市外购房迁入的，是典型的人口导入型社区，人际关系比较生疏，组织化程度很低，社会资本稀缺。三是青年人口比例高。社区居民以青壮年为主，老龄化率不到5%，总体受教育程度和收入水平较高，看重生活品质，对居住环境、生态保护、社区服务、文体休闲等有更高标准和更加多元的需求。四是业态丰富。社区内有9个商业中心、380万平方米商业综合体和1座全市体量最大的综合农贸市场，各类机关、大型国企、事业单位共43家。该社区依托党建引领，社区治理水平不断提升，先后获得全国先进基层党组织、全国文明单位、全国最美志愿服务社区等14项国家级荣誉和40多项省级荣誉⑤。

T社区多重嵌入机制如图1所示。

（一）结构嵌入：实现党的组织覆盖

党建引领社区治理需要党组织重新嵌入社区，形成结构性耦合。对此，T社区建立了以党建引领为中轴的社区组织架构，组成党委领导下多元参与的社区治理共同体。T社区的组织架构可被归纳为“一委一会一中心”结构，分别指社区党委、社区共治理事会和社区服务中心。社区党委是社区治理共同体运转的中轴，处于领导核心地位，对整个社区的建设和管理负总责。社区共治理事会是经民政部门登记注册的社会团体，主要职能是协助社区党委开展社区各项公益事业，整合社区内资源，组织引导社区中的多元力量参与社区建设，同时为社区筹集经费，用于社区建设和开展救助服务。从实际运行情况看，其经费来源主要是财政拨款、缴纳会费和社会捐款。社区服务中心是事业单位，隶属于所在区政府，主要承担区级政府及职能部门对社区群众的服务功能。

在“一委一会一中心”的组织架构下，T社区先后成立居民网格党支部、楼栋党小组、商圈党委、企业党支部、社会组织联合党支部等多个党委和党小组，并确立多个党员中心户，构建起了上下贯通、横向互联的党组织体系（参见图2）。截至2019年末，共联结43家驻地单位党组织、175个楼组党小组，已组建29个非公企业党支部，联系服务74个企业党支部，联动112家社会组织，覆盖2000多家企业，组织凝聚报到党员6000余人。社区服务中心以“中心—站点—党群微家”三级服务阵地为支撑，联结2个党群服务中心、8个网格党群服务站、46个党群微家。健全完善的党组织体系，可以把原本不相隶属、没有上下级关系的单位和组织团结凝聚在社区党委身边，打通不同主体间的组织壁垒，实现不同主体间有组织的非正式互联，为开展社区事务协商共治奠定组织结构基础。

在此基础上，挖掘党员潜力，推行党员包片联户“十百千工程”。一个党员包联10户群众，一个楼栋党小组长包联100户群众，一个网格支委成员包联1000户群众，把党组织建到居民生活链上。社区实施“组织力提升工程”，按照“党员+骨干群众+热心群众”的模式带动引领自治组织、社会组织、志愿组织、文体社团发展，力争把每个群众都纳入党领导下的组织中。目前，有70%以上的居民参与到社区治理中来，从旁观者、享受者成为参与者、供给者。党组织辐射范围的增加，一方面可以提高党组织的影响力，另一方面通过党员带动有助于吸纳社区成员共同治理社区事务。

（二）功能嵌入：整合社区治理要素

社区治理是以公共服务需求为导向，通过整合政治、经济、政策、文化、生态、人才等各类要素，优化有限资源的合理配置，从而实现善治目标的过程。功能嵌入是在结构嵌入基础上，通过党建优化政府、企业、社会组织等多元关系结构，横向联结生活服务、政务治理、权利保障等治理要素，实现信息、资源互通，为完善社区功能增能。

一是整合信息要素，建立社情信息搜集平台，实现社区信息实时共享。T社区依托区级智慧治理中心，建成融合党的建设、安全生产、综治维稳、网格治理、商圈服务为一体的智慧服务平台。该社区探索推行“互联网+社会治理”，以数据管理推动治理变革;通过一库（全员数据库）、一册（巡查标准手册）、一图（社区全真三维图）、一码（信息搜集二维码），破解信息共享难、执法协同难、力量整合难、精细管理难、群众参与难等治理顽疾;组建由居民组成的百名信息员队伍，每天走楼入户，第一时间上传上报各类苗头信息。此外，居民公众号留言、QQ群反映情况、扫码提意见等全部被流转到服务平台，扫清沟通障碍并提高办结效率。

二是整合政务治理要素，建成社區政务议事平台，推动社区共治。T社区建立起社区、小区、楼栋三级协商体系，社区共治理事会每年召开两次会员大会，社区党组织牵头制定议事规则并通过协商共议确定基层党建年度目标任务、党员活动整体安排、社区治理重点工程、为民服务实事项目等;建立居委会、业委会、物业公司、楼栋长、商圈负责人五方联席会议机制，推行“网格吹哨、部门报到”，把问题分为领导干部现场处理、调解处理、司法途径、对口帮扶等，协调城管、安监、市场监管、公安派出所等部门发挥职能，确保事情解决、群众满意;积极培育议事协商组织26个，定期考核共治单位履行社会责任情况，每季度公布综合评价结果，以有效督促推动责任落实。

三是整合民生服务要素，打造社区服务平台，满足居民生活需求。社区服务中心整合了社区事务受理、就业创业、文化生活、素质教育、商圈服务、社会组织孵化、家庭支持与居民食堂8个服务子平台，构建起“十五分钟生活圈”，居民生活、娱乐、就医等需求获得一站式满足。同时，服务中心实行一体化管理，并首推全年无休、全天候开放到22时服务;将居民需求打包成项目，引入社会和市场做专业运营以提供量身定制服务，每年由财政投入公益金100万元用于社会组织培育，并与家庭支持、养老照看、矛盾化解等社区发展需要相联结，分层次满足居民各类服务需求。

（三）关系嵌入：增进社区社会资本

多元社区主体往往具有不同的利益取向、价值观念，这虽然对激发社区活力有一定助益，但当不同的价值认知与利益目标共存甚至相互冲突时，社区治理工作将举步维艰。关系嵌入通过党建过程，增进社区交往，重构社区中党群、社群、干群等多种关系网络，增强多元主体之间的情感联结，凝聚关系带来的资源与价值，进而促进社区治理目标的实现。

一是党员先锋引领，重构党群关系。T社区通过党员向社区报到履职、开展主题党日等活动，动员辖区党员下沉社区并认领工作岗位。目前，T社区已有3853名（在职、在册、在地）党员认领服务岗位1216个。同时，考虑到社区外来人口众多，T社区创新工作方式，坚持每年寄送红色家书，凝聚温暖民心。党员先锋模范作用的发挥吸引了一批志愿组织和志愿者加入帮客团队。目前，T社区共组建红色帮客团队49支，满足社区多元群体需求。如社区医院“守护健康”志愿队承接社区“长者健康吧”服务项目，定期为老人开展体检服务、举行健康讲座并进行康复指导，年均服务4000多人次;“异乡兄弟港”为社区外来人口提供生活、工作等方面的支持，受到居民广泛好评。

二是改善营商环境，深化社群关系。T社区组建商圈党委和商圈服务中心，以商圈服务中心为平台，整合党政、物业、中介等资源，搭建了世纪企盟、青春部落、世纪商学院三大助企服务平台，为企业和员工提供从个人素质提升到商圈服务支持的全方位保障，提升商圈党建的统揽力、服务力、吸引力，营造重商、亲商、安商、乐商的营商环境。累计开展公益招聘会、银企对接会、培训沙龙等主题活动30多场，服务企业300余家，服务企业员工3000多人次。商圈服务质量提升之后，既能更好满足居民需要，又有助于商圈员工能力素质的发展，使商圈与社区形成了良好的互动关系。

三是推崇交往互信，开发社群新价值。T社区通过民主选举属地居民作为居委会成员，采取居委会成员不拿工资、不与社区签订合同的形式实现成员自我管理、自我服务。每年财政投入200万元的居委会自治金，用于各类自治活动经费开销，持续开展居民小区亲情重拾计划，建立了一整套邻里亲情服务机制，如家风故事会分享好家风、中秋百家宴共叙睦邻情、趣味运动会欢乐促交流等。每年社区开展各类自治活动达到1200多场，服务居民8万余人次。该社区倡导有交往就有街坊、有分享就有价值，有付出就有回报、有信任就有沟通的社区精神，大力弘扬社会主义核心价值观、帮客文化、共治文化，增进居民情感共鸣和价值认同，扩大信任半径，培育居民社区意识，增强社区认同感。

（四）认知嵌入：培育社区公共精神

公共精神是一种关心公共事务和促进社会公共利益的责任意识与行为态度[20]。公共精神缺乏是目前社区治理的一大短板，但社区事务关涉每一名社区居民、每一个辖区单位的共同利益，在完善相关共治机制和平台后，重塑社区成员的公共性，形成社区治理共同的价值理念同样重要。根据理性行为理论，通过影响个体的态度和环境的准则，可以影响个体行为意向进而影响个体行为。认知嵌入是在结构嵌入、功能嵌入和关系嵌入基础上，且社区多元主体的切身利益得到实现的前提下，在党建过程中有意识地培养、促进社区成员增强互惠合作的意愿，促成公共利益价值趋同。

一是“两应”理念引领，推动社区形成共识。T社区以“有求必应、一呼百应”作为党组织建设理念，把社区居民和单位的需要与社区建设目标相联结，以服务提质增效推动社区形成共识。利用信息员、综管员、网格员搜集各类社情民意，经分类筛选后进入不同的议事协商组织定期讨论，“一委一会一中心”各自认领任务清单并限期办结，实现管理闭环。

二是开展学习实践活动，推动精神文明建设。社区建成“新时代文明实践所（1个）-实践站（13个）-实践点（211个）”三级文明实践网络，通过送学上门、学习研讨、党员活动日等多种形式，让党员和居民与时俱进了解党的方针政策。组建圆梦百姓宣讲团，邀请社区居民担任成员，采取朗诵、快板、情景剧等方式，宣传动员居民参与到社区管理之中。此外，T社区率先打造出全国首家社区多媒体工作室，同步上线微信公众号，采取微直播、微电影、快闪、推文等多种形式，开展普法、公民道德建设等日常宣传工作。

三是开发培训课程，挖潜社区治理力量。T社区于2016年开办了全国首家社区治理学院，先后开发出基层党建、社区建设、居民自治、志愿服务、文化营造、法律实务6大系列课程，采取集中授课、现场教学、主题沙龙、实操训练、成长小组等形式，对社区内的党务工作者、社工、社会组织代表、居委会成员、党小组长、楼组长等开展培训，把社区党员培养成治理骨干，把热心居民培养成为治理主力。截至2019年末，该社区共开设课程874课时，培训11万人次。

四是打响志愿品牌，为社会力量增能。T社区通过“五化五转变”建立有序的志愿服务机制，由松散零落向组织团队转变、由低端低效向专业品质转变、由零散碎片向常态长效转变、由行政推动向内生驱动转变、由封闭单干向互联互通转变，使志愿服务更加便捷、高效。

同时，通过设置暖心指数对志愿者团队进行评价，推动志愿服务与社区营造、楼组自治、亲子教育、为老孝老等深度融合。目前，68支社区志愿服务团队已经吸纳核心志愿者近3000人、注册志愿者14000多人，全体志愿者服务总时长超过8万小时。

T社区实行党建引领社区治理的模式以来，社区治理工作得到社区居民广泛好评，被权威媒体多次宣传报道。2020年新冠肺炎疫情防控工作中，T社区坚持党员带头，动员楼栋长、网格员、社区居民分工配合，开展辖区人员摸排、防疫宣传、社区消毒、废弃口罩回收、老弱病残群体照料等工作，先后动员2000名居民志愿者参与协助疫情防控，是所在城市居民志愿者人數最多、社区防护水平保障最好的社区。社区还把疫情防控与爱国卫生运动结合，由于成效显著，《人民日报》对此进行了专门报道。

四、多重嵌入实践的经验启示

多重嵌入在T社区的成功实践表明，党建嵌入社区治理，是提高党组织能力和基层治理水平的成功经验，可以实现组织结构、主体能力、要素整合、资源凝聚等多方面的持续优化和改进。

（一）再造基层党建工作体系，夯实执政根基

T社区的实践证明，多重嵌入模式提高了基层党组织的组织力，进一步夯实了党的执政根基。根据《中国共产党支部工作条例（试行）》要求，一般情况下有3人以上正式党员的单位和区域，都应当成立党支部，要创新形式实现党的组织和党的工作全覆盖。然而，实践中该项工作往往流于形式。多重嵌入采用在社区生活空间、社会组织、商圈组织、辖区单位中设置党组织、开展党建活动的形式，实现了党建工作体系重构。同时，运用党员包片联户方式，发挥居民网格、楼栋长、信息员、志愿组织的动员能力，将社区居民重新组织起来，实现社区再组织化。党组织的触角进一步延伸到最基层的单元，并与社区多元联结，基层党建工作可以发挥实效。

（二）实践以人为本工作方法，实现政党增值

单位制式微后，集体主义的生活逻辑走向个体化、多元化，但生活方式的改变并不意味着集体主义价值观念及需求的消失，人们对参与公共生活依然保有渴望。然而，基于理性官僚和部门本位的科层运作逻辑，难以满足人们日益增长的美好生活需求。同时，威权主义的管理方式在社区治理中已经难以立足，相比被动式的管控，居民更愿意在平等协商的氛围中主动参与到社区建设中。因此，以人为本和为民服务不能仅停留在理念层面，而应成为实实在在的工作方法。T社区多重嵌入的实践，坚持“一呼百应、有求必应”治理理念，通过健全党的组织体系、建成三级文明实践网络、划分党员责任区、确定党员联系点、创新党建工作方法，使党员和居民有了更多的联系和接触，实现了党组织和党员在参与中领导、在参与中获得认同，增加了党员在社区中的社会资本，增强了党组织在基层的公信力，最终实现了政党增值。

（三）推动社会治理重心下移，回归社区本位

多重嵌入围绕治理权力、治理资源、治理责任，推动市、区、街道、社区纵向治理层级的向下扁平化，减少资源供给与居民需求的中间环节，降低行政运作过程的耗损，提高治理资源的利用率、转化率。首先是治理权力下移。多重嵌入实现了党的组织覆盖，基层社区党组织拥有更大的自主判断权、决策权、执行权，可以根据辖区实际情况做出快速反应，及时采取针对性措施，减少科层逐级请示提高效率。其次是治理资源下移。人员配置、硬件配备、经费保障、数据信息等进一步向基层集聚，基层人力、物力、财力充足，社区可以凭借自身力量处置辖区事务，减少跨级别、跨行业、跨部门的求助，降低了协作成本。最后是治理责任下移。社区作为责任主体，担当基层治理主角，在履职压力的倒逼下，有助于提升自身治理能力与水平，逐步激发社区活力。

（四）拓展多重组织边界，优化社区生态

多重嵌入使党建引领成为联结社区治理中不同组织形式的枢纽。

一方面，通过形成以党组织为轴心的运作机制，打破了不同主体间的结构壁垒。在具体机制设计方面，搭建合作平台，畅通联系渠道，为各类主体有序参与社区治理提供机会，为治理资源、信息互通共享创造条件。另一方面，从T社区培育社会组织、挖潜社区治理力量等诸多实践可以看出，党建引领社区治理的基础在于充分保障社会存在和发展的空间，创造更加开放的社区治理系统，实现党建占主位、国家不越位、社会不缺位的共生共强格局。此外，把握社区发展规律，在外部强化政党与环境互动，内部增强党的能力建设，激活党组织和社会组织功能，实现治理要素的深度整合，构建良性社区治理生态。

（五）打造开放式成长型治理体系，增强治理弹性

多重嵌入通过营造开放式的环境条件，形成了一种极具包容性和弹性的治理模式，实现了实践意义上的协同治理。

一方面，通过结成党建同盟，发挥党员的带动与黏合作用，使党的政治优势、组织优势、群众工作优势有效转化为社区治理优势，实现资源、力量、政策向下倾斜，需求、民意、问题向上汇集，经由党组织的轴心体系实现资源与信息的双向循环[21][22]。另一方面，从提高社区主体的身份意识、自治意识、参与意识再到能力培养等，多重嵌入能提供从思想到行动的全方位指引，为提升社区治理能力提供保障。此外，通过优化发展空间、增强资源支持、建立容错机制等多种举措，培育适应本社区发展需要的社会组织，把社区建设过程打造成为多主体共同参与、内容全面的学习成长体系，实现治理能力和治理水平的持续优化与提升。

五、结语与讨论

进入新时代后，党面临的社会政治、经济、文化环境都发生了巨大变化，传统的党建思路、党建模式应与时俱进予以调整。在人民群众对美好生活的向往与发展不平衡不充分成为现阶段主要矛盾的现实背景下，如何更好地服务人民群众，不仅是对党的执政能力的考验，也是国家治理能力的重要评价标准。社区作为社会治理的基层单元，提高其治理成效尤为重要。新时代的社区治理是党组织引领下的整体性的社区治理[4]（p.69）。T社区党建多重嵌入的治理实践，是党建引领社区治理模式的现实落地，也是新时期加强党建与创新社区治理的有效探索。

党建多重嵌入基层治理，解决了党建与基层治理“两张皮”的问题，为党建引领基层治理夯实了结构基础，通过推动资源、服务、管理向社区下移提高社区服务质量，通过增进社区交往为营造良好的社区关系提供条件，通过培育社区公共精神、促进共同价值趋同有助于实现社区善治的长远目标。虽然多重嵌入在T社区的实践验证了这一模式的可行性，但值得注意的是，应审慎处理多重嵌入模式下党组织与其他主体联结的强度以及党组织介入社区事务的深度，避免形成党组织遮蔽下的行政排他性主导，否则不仅有悖于党建引领的初衷，也并不符合“共建共治共享”社会治理格局的要求，更容易增加政治风险和治理成本。同时，相比T社区良好的经济发展水平和所在区财政的强力支持，当多重嵌入模式应用在一些经济发展水平较落后、基础条件较差的城市社区（如棚户区、老旧小区）时，在健全党组织体系、引入社會组织参与社区事务治理、重塑社区公共精神等方面，需要因地制宜探索实践路径。此外，在社会组织发展仍然不够健全的情况下，如何开展社会组织党建工作并有效融入社区治理之中仍然需要不断探索。

注释：

①“单位制党建”是计划经济时期基于“单位”设置党组织的一种党建模式。单位制党建按照行政化的运作逻辑，依赖行政手段开展工作，是一种垂直型且封闭式的基层党建模式。

②根据学术惯例，本文所涉及地名均经处理后使用。

③北京市西城区2018年人口密度为233万人/平方公里。资料来源：《北京市西城区2018年国民经济和社会发展统计公报》，https：//www.bjxch.gov.cn/xcsj/xxxq/pnidpv815017.html。

④北京市东城区2018年人口密度为196万人/平方公里。资料来源：《北京市东城区2018年国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.bjdch.gov.cn/n2001806/n2917391/n2917394/c7409947/content.html。

⑤上海市徐汇区2018年人口密度198万人/平方公里。资料来源：《2018年上海市徐汇区国民经济和社会发展统计公报》，http：//www.xuhui.gov.cn/H/xhxxml/tjxx_tjgb/Info/Detail_37945.html。

⑥资料来源：T社区提供。

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[责任编辑：李 堃]

Multiple Embeddedness： Practical Mechanism of Party Construction Leading Urban Community Governance

—A Case Study of T Community in A Province

Wang Dongjie， Xie Chuanyu

（People s Public Security University of China， Beijing 100038）

Abstract：

With the disintegration of the unit system and the decline of public nature， the problems of fragmentation of community governance and suspension of Party construction appeared at the same time. The organic combination of the Partys “political advantages” and the “problem oriented” governance at the grassroots level has become a way out. Multiple embeddedness embeds the Party orgamzation in community governance from the four dimensions of structure， function， relationship and cognition， which has become an effective practice of Party construction leading urban community governance. The structure embeddedness realizes the organization coverage of the Party and provides a position for the Partys construction and guidance; the function embeddedness integrates the community governance elements in order to activate community function; the relationship embeddedness enhances social interaction and excavates community social capital; the cognitive embeddedness reshapes the publicity by condensing community common values. Multiple embeddedness expands the feasible model of leading community governance by party construction， and is also the feasible path choice of improving community governance ability.

Key words：

community governance， embedded Party construction， Party construction leading governance， multiple embeddedness

收稿日期：2020-04-01

基金項目：

合肥市哲学社会科学规划项目“党建引领城市基层治理实践路径探析”（HFSKYY20191947）;中国人民公安大学学习贯彻十九届四中全会精神专项研究课题“以信仰建设铸就新时代公安铁军”（2020SZQH20）。

作者简介：

王东杰（1990-），女，天津人，中国人民公安大学治安学院博士生;

谢川豫（1972-），女，河南洛阳人，中国人民公安大学治安学院教授，博士生导师。