摸家底 揭隐患 促发展

徐宝华 赵清华 王光明 潘锦峰

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。伴随着适度宽松的货币政策和城镇化建设的快速推进，适度举债成为地方发展的加速器，作为地方国有企业的政府融资平台也得到迅速发展。如何促进我市政府融资平台市场化、规范化运营和可持续发展，有效服务地方经济，南昌市委、市政府主要领导极为关注，要求南昌市審计局对全市融资平台公司进行一次高质量的“全面体检”。

2019年4～8月，我局开展了对全市六大融资平台公司审计全覆盖，年底，一份详尽的审计专题报告放到了南昌市委、市政府主要领导的案头。而比报告更宝贵的，是丰硕的审计成果和以审促改、标本兼治的整改成效。该项审计得到江西省审计厅、市委、市政府主要领导及六大融资平台公司的高度重视，反响强烈。

领导点题角度“准”、审计答题脉络“清”、全面体检力度“大”、领导评卷影响“广”是此次审计的鲜明特点。

领导点题角度“准”

审时度势，领导点题。近年来，南昌市各市属企业与市委、市政府同频共振，大力呼应大南昌都市圈战略，各融资平台公司盘活国有资产，助力政府投资建设，为我市经济社会发展做了大量的工作。但与此同时，融资平台公司混合所有制改革不到位，市场主体地位尚未真正确立。运行过程中，主要依靠承接政府项目走向市场，债务透明度低，国有资本的带动和放大功能未真正实现，转型升级任重道远。

2018年10月，时任市长刘建洋审时度势，提议对“六大融资平台公司审计全覆盖”，得到省委常委、时任市委书记殷美根的赞同。接到领导指示后，我局高度重视，当即召开局长办公（扩大）会，迅速传达指示精神，专题研究部署。第一时间成立局领导为正副组长及成员的六大融资平台公司审计领导小组，并下设办公室，统筹调度审计工作。

稳步推进，试点先行。为把工作想在前头、干在实处，在制定审计方案前，审计领导小组做足了“功课”。一是积极利用前期的审计成果与内部审计资料;二是在领受任务的当月，即组织召开深化国有企业国有资本审计工作座谈会，听取市国资委及企业集团对全市国有企业监管情况介绍、集团发展现状及经营困难，就深化国有企业国有资本审计广泛交流。

然而，项目的实施难度还是超过了大家的预料。六大融资平台下辖全资企业236家、控股企业176家、参股企业87家;合并报表范围内的企业412家，涉及资产达3 848亿元，职工总人数33 794人……面对如此规模庞大的企业集团，我局认真研究相关政策法规，深入了解平台公司运行情况，调整审计思路，优化审计方案，作为重大审计项目列入2019年审计计划举全局之力实施，得到省委常委、时任市委书记殷美根、时任市长刘建洋的批示同意。在此基础上，制定六大融资平台公司2018年度资产负债损益审计工作方案，紧扣“资产、资金、资源”三条主线，重点锁定平台公司融、投、管、收、退等各环节管理，推动平台做大做强做优。围绕“融得进，投得好，管得住，收得回，退得出”的目标，决定先行选择业务种类齐全、中等规模的南昌水利投资发展有限公司开展试点审计，总结经验，明确重点，为其他5家融资平台公司审计打下坚实基础。

审计答题脉络“清”

凡事预则立，不预则废。为提高审计项目成效，我局在审计组织方式、审计方法运用和审计质量控制等方面进行了一系列的创新和探索。

统筹安排，创新组织方式。我局举全局之力，先后投入64人次组成六个审计组，根据企业审计项目的特点，在全局选定具有丰富审计经验的业务处长、副处长分别担任审计组长、主审。并先期召开融资平台公司审计业务培训会，吃透方案精神，把准审计方向。领导小组办公室明确“六统一”的审计组织模式，即统一组织领导、统一工作方案、统一进点时间、统一标准口径、统一处理原则和统一审计报告，确保各审计组步调一致。为实现审计全覆盖目标，统筹优化配置审计资源。一是加强对项目的集中指挥调度。确立全局“一盘棋”思想，打破处室界限，变“单兵种”独立作战为“多兵种”联合作战，变小规模的“阵地战”为集中优势兵力打“运动战”，提高宏观把控和全面分析评价能力、增强查处问题和整改工作力度、提高审计效率和质量。二是实行“两步走”战略。第一阶段开展试点审计，采取“庖丁解牛”式方法，总结经验，锁定主要问题及共性问题，制定工作方案;第二阶段实施前组织研讨，结合审计调查和前一阶段实际情况，编写内容完整、重点突出、方法明确、操作性较强的审计实施方案，从源头上严格把关，为下一步顺利完成奠定基础。三是推行扁平化管理。日常事务由项目审计领导小组办公室统筹调度，直接面对审计组，减少信息失真，加快重要信息传递频率，提高决策效率，达到审计问题快速上报、审计疑点集中分析、审计难点集中研究、审计事项统一处理的目的。

转变思路，变革技术方法。现代企业集团规模大、经营范围广，好的审计方法，往往起到事半功倍的效果。审计组跳出就账查账、就账论账的传统思路，紧紧围绕平台公司生产经营管理特点，顺着企业产业链、资金资产资源运行轨迹延伸审计，从中查找薄弱环节和问题;积极推进大数据审计，充分借助企业资源计划（ERP）、OA平台，有效运用内控制度测试、审计抽样、审计风险分析、搭建信息共享平台等现代审计手段，扩大审计覆盖面，提高审计质量，有效防范审计风险。与此同时，善于借力打力。在审计工作中，摆脱传统观念、过往做法等因素制约，发挥被审计单位内审监察作用，用好用足被审计单位内部工作报告、年度总结、会议记录等，加强研判，发现线索，追踪问效。

严格审核，强化质量控制。审计质量是审计工作的生命线。为统一问题处理尺度、撰写高质量的审计报告，领导小组办公室共召开20余次各类型交流会、调度会、核审会强化质量控制。如，采取交叉审核、分组讨论的形式，要求各审计组组长、主审除负责对各自的审计报告征求意见稿把好关之外，还要负责对其他一家融资平台公司的审计报告征求意见稿进行初审，审核内容包括报告框架是否与模板一致、问题有无漏项、定性是否准确、勾稽关系是否符合逻辑、引用法规是否准确、审计处理是否恰当、原因分析是否到位、审计建议是否可行等，力求做到“严格把关、落笔留痕”，确保每一份审计报告征求意见稿发出前多环节把关。在此基础上，由经贸处牵头，召开分组讨论会议，由各审计组组长、主审、征求意见稿初审人员、专职审理人员依次对6家单位的征求意见稿中问题逐条推敲、逐项论证、认真把关，确保每一份审计报告征求意见稿做到格式、定性、处理、引用法规“四统一”，经得起技术查验、历史检验。

全面体检力度“大”

对全市六大融资平台公司全覆盖审计实务工作历经半年，设计各类表格10套，审计本部及延伸审计其下属二、三级企业共46家。我局牢固树立大局意识、宏观意识和责任意识，坚持问题导向，围绕融资平台公司资产的真实性、资金的安全性、资源的有效性，摸家底，揭隐患，“治已病，防未病”，促進了企业提升发展质量和效益，融资平台公司的活力、控制力、影响力和抗风险能力得到增强。

挤水降温，去伪存真。近年来，我市融资平台公司资产规模逐步做强，收入规模逐步做大，为我市城市建设、产业发展提供了强有力的支撑。但是其资产、收入存在不少水分，影响企业健康持续发展。一是资产质量较差。截至2018年底，六大融资平台公司合并报表范围内企业资产规模3 848亿元，审计抽查发现，有999.1亿元资产属于不能或不宜变现的资产，占比25.96%。包括大部分由政府以土地作价出资方式注入的储备用地、公共用地或者滩涂、水田、水利设施用地等，无经济开发利用价值，对企业的资产运作起不到实质作用。二是收入质量不高。为扩大收入规模，便于融资和完成考核指标，有三家融资平台公司投入12.39亿元资金，销售电解铜、镍、钢材等大宗商品实现收入178亿元，但毛利润仅有7 400余万元。这些公司通过预付账款方式提供资金给上游供货商，再以成本价每吨上浮几十元销售给下游采购商，货物未发生实际流转，只是通过多次变更货物权属关系，达到扩大收入规模粉饰业绩的目的。对此，审计一一指出，并以专报的形式向市领导着重反映，要求各公司压缩低效贸易业务，培育主业，关注项目利润率，增强公司市场竞争力。

盲目投资，揭示隐患。我们在审计中发现，六大融资平台公司集团本部及其下属企业，在对外投资中存在各种风险隐患。有的投资已产生损失或存在或有损失风险，如四个融资平台公司已到期的本金、收益尚未收回，涉及金额5.41亿元;有的投资效果不佳收益不明显，如某集团本部直接投资企业46家，股权投资共计53.11亿元，投资回报率仅为2.73%;有的投资项目未严格履行决策和审批程序，如某集团下属房地产公司多年前合作开发房地产项目时，未充分论证或预估双方合作拿地存在的风险及不确定性，导致作为合作前提条件提供给合作公司的5 000万元委托贷款历经6年未收回;此外，对外投资过程中存在为无产权关系企业提供借款、合作开发项目存在债务诉讼风险等问题。审计分析了原因，提出了投资计划要科学、体制机制要完善、责任追究要严肃的建议，相关单位已建立台账管理，压缩资金规模，制定投资管理办法。针对某子公司董事长在依据不足且未经总公司董事会决策同意，未向公司党委会、董事会报告的情况下，收购某项目股权、支付代持股权的税费合计7 400余万元，涉嫌造成国有资产损失的重大问题，以及对某集团以不合理低价出租地铁沿线重要区间站点上盖物业，导致国有资产收益流失的行为，审计查深查细，均及时办理了移送。

宏观分析，微观切入。近年来，地铁建设促进了我市经济发展，为市民出行提供了极大便利。审计从宏观上分析了未来我市地铁建设展望，发现轨道集团目前共受让土地11宗，面积906亩，已全部开发。后续虽有4.45万亩储备用地，但上述储备土地中有部分土地因各种原因暂时无法完成收储、出让工作，后续可开发用地储备不足，影响我市今后地铁建设的进一步扩容规划。问题指出后，市委、市政府高位推动，集团主动与各县区对接落实净地交付工作，加快融资用地出让。此外审计组另辟蹊径，对地铁施工产生的砂方处置情况予以重点关注，发现地铁1～4号线建设过程中，对可预见的地下开挖所产生的砂石资源未作考虑，缺少统一协调及制度约束，存在巨额砂石收益流失、施工单位重复获利及影响砂石市场平稳等问题。审计提出了加强顶层设计、长效管理等建议，上报的审计要情引起市领导高度重视。目前，集团已新设一家砂石公司，对地铁施工过程中产生的砂资源统一管理和调配，促进砂石资源收益最大化。

法人治理，力促健全。完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。审计发现，部分融资平台公司党委会、董事会、监事会、经理层等机构尚不健全，管理人员普遍存在一人身兼数职的现象，董事会、监事会与经理层人员高度重合，难以形成规范、有效的制衡约束机制。由于层级较多，决策链条长，造成决策效率下降，企业难以对市场变化及时做出反应，也增加了决策控制风险。同时随着法人层级的扩张，集团公司无法适时监控末端的子孙公司，下属各级子孙公司不当决策及违规决策、扭曲甚至未能执行集团制定的规章制度事件时有发生，国有资产保值增值、预防腐败与防止国有资产流失的难度相应加大。审计指出后，各公司积极整改，《董事会议事规则》等相关规定、办法报市国资委备案，董、监事人员调整、变更情况积极到相关行政审批部门备案登记。

严肃问责，成果丰硕。通过此次审计，肯定了融资平台公司引进增量、盘活存量、做大总量、提高质量，促进传统产业结构优化、新旧动能转化，释放创新活力，在全市经济社会发展中起到基础支撑、战略引导和民生保障的作用。揭示了融资平台公司在贯彻落实上级决策部署、可持续发展、重大风险隐患、债务管理、廉洁从业、法人治理、企业改革及财务管理等八个方面、40个大类的159个问题。按照习近平总书记关于“三个区分开来”的要求，我局从警示提醒和整改完善的角度出发，制定了统一的问题定性、处理处罚原则。其中对部分重大问题统一移送至融资平台公司党委书记并抄报融资平台公司纪委书记，由相关平台公司组织专班力量，查处问责;对涉及全局性、共性问题，形成审计专报、要情呈市政府，由市政府督促相关部门完善制度，堵塞漏洞，杜绝后患。该项审计共查出违规金额6800万元，损失浪费金额4亿元，管理不规范金额158亿元，形成审计报告6份、审计重大事项报告1份、审计结果报告1份、审计要情和专报5份、审计移送处理书5份。截至目前，六大融资平台公司已完成问题整改100个，制定出台或修改完善管理办法23项，处理责任人员6名，挽回经济损失1.43亿元。促进了我市国有企业持续、健康发展，起到了“治已病，防未病”的目的，发挥了审计在党和国家监督体系中的重要作用。

领导评卷影响“广”

此次审计注重把握揭示问题与成果运用的关系，把握政策执行与风险隐患的关系，从全市高度、平台广度、审计维度提出有针对性、高质量的审计建议，为市委市政府决策提供重要依据，得到省审计厅、市委、市政府主要领导的高度肯定。

领导重视，多次批示。省审计厅辜华荣厅长在我局呈送的六大融资平台审计情况汇报材料上批示：“很好！揭示了风险，提出了措施。请厅办公室印发借鉴”。省委常委、时任市委书记殷美根对我局呈送的《六大融资平台公司审计发现的重大事项汇报》、《六大融资平台公司审计结果报告》分别作出了“市审计局通过认真审计，发现六大平台公司问题不少，隐患风险增加，请文斌同志专题研究协调，逐项化解，该规范的规范，该纠正的纠正，该整改的整改，该问责的问责”“从审计情况来看，六大平台公司问题不少，风险不小，包括资产、营收、损益、决策、管理等均存在不规范行为，务必加强整改，控制风险，做大主业、精干主体、深化改革、完善机制，全力提升综合竞争力，并按审计建议抓好落实”的批示。代市长黄喜忠也先后两次对审计结果报告予以批示：“请文斌、晓海、宋铀、三宝、松殿同志督促相关平台公司整改落实”“请文斌同志和宋铀、三宝、松殿同志按美根书记要求切实督促抓好整改提升，六大平台公司要落实好整改并举一反三的主體责任”。各位分管副市长对审计反映的情况和问题非常重视，从完善制度、规范管理、及时整改等方面，加强了对分管工作的领导。

高位部署，推动整改。市政府高度重视审计发现的问题和整改工作。代市长黄喜忠在疫情期间主持召开的全市经济发展推进工作领导小组会及综合口工作汇报会上，两次强调要举一反三，进一步完善审计整改工作机制，对此次六大平台公司审计所发现的问题要及时整改到位;市委常委、常务副市长杨文斌主持召开了六大融资平台公司审计整改协调会，会议要求各平台公司要高度重视审计发现的问题，并举一反三，组织力量对企业进行系统全面深入地自查，确保风险不放、问题不漏。要及时召开党委会，专题研究部署整改工作，各平台公司要成立以董事长为组长的整改工作组，落实工作专班，列出整改方案和整改问题清单，要有标准、有节点、有记录，明确工作责任、办结时限，对问题清单要区分大类，该办案的办案，该完善的完善。并要求审计部门在今后的工作中，开展“回头看”，把以前年度审计发现问题整改纠正作为一项重要审计内容来抓。并强调，对审计发现问题整改置若罔闻的，要对平台公司董事长和总经理进行问责。

联动督促，效果显著。市国资委高度重视所属企业存在的问题整改工作，专门召开党委会，研究、完善企业法人治理、薪酬考核等影响企业发展方面的问题;同时召开所属企业内审暨审计发现问题整改专门会议，督促被审计单位落实整改主体责任，举一反三，加强审计发现问题整改。我局以企业党委审计委员会为抓手，内外联动，积极督促各平台公司认真整改。各融资平台公司迅速采取措施，出台各项规章制度，完善相关法规，确保整改到位。目前，六大融资平台公司均已成立了以董事长为组长的整改工作组，召开审计整改工作会议，制定整改工作方案，明确工作目标、整改步骤和总体要求。

静心思考 总结提升

此次审计投入人员多、实施时间长、成效突出。之所以能圆满完成，既是局领导高度重视、周密部署、组织有力的结果，又是各级指挥员冲锋在前、敢于担当、沉着应战的结果，同时也是全体参审人员团结协作、攻坚克难、共同作战的结果。为今后组织开展同类审计项目提供了参考和借鉴。

党建引领，提升功效。为促进党的建设与审计业务深度融合，按照局党组“审计工作开展到哪里，党建工作就延伸到哪里”的要求，各审计组均成立了临时党支部。驻企审计期间，各审计组牢牢抓住临时党支部这个牛鼻子，结合审计工作内容，深入项目现场等，与各平台公司党支部联合开展丰富多彩的党建活动。全程开展的“最美审计人”主题活动，引导党员干部铭记党员身份，立足岗位，无私奉献，创先争优。此外，各位局领导还纷纷深入审计现场，为大家带去了一堂堂内容丰富的生动党课，使大家受益匪浅。通过党建引领，各审计组提升了凝聚力和战斗力，充分发挥了党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用。

提升素质，锻造铁军。良好的职业素质直接决定着审计项目的成败，提升综合素养，锻造一支高素质的审计干部队伍，才能胜任各种错综复杂的工作，促进审计事业发展。通过这次大型项目审计的检验，我们深深体会到：做好审计工作，带好审计队伍，一是要在重大项目中锻炼队伍。随着经济社会的发展，审计项目的体量与日俱增，作为地市级审计机关，每年从领导关注、群众关心、社会关切的领域安排一至几个大型审计项目，以审代训，以审逼学，增强审计干部政治能力、专业能力、宏观政策研究能力和审计信息化运用能力的提升，努力锻造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍，为新时代审计事业发展提供坚实保证。二是建立有效管用的奖励激励机制。这次审计，各审计组正确把握审计方向和目标，主动服务工作大局，加强与市财政、市国资等监管部门联系和被审计单位沟通，善于琢磨，编辑刊发工作简报9期，确保各融资平台审计组信息互通有无、沟通有序;领导小组办公室还制定优秀审计项目组、先进个人考评办法，一批优秀审计人员经过此次审计的洗礼，得到了表彰和提拔。通过制定各种奖励、提拔晋升等制度，做到人尽其才，激励审计人员发挥潜能，促进了审计干部快速、健康成才。

“大学之道，止于至善”。市审计局党组书记、局长万仁如在此次审计项目总结会上指出：此次融资平台审计，大家忘我工作，成效显著！既从宏观层面深挖具体问题，为每个平台公司的画像真且全，又从问题线索倒逼管理机制漏洞，提出的审计建议实且准，整改成效显著，很好地发挥了审计利剑作用和预警功能。促进了我市融资平台市场化、规范化运营和可持续发展，为市委、市政府宏观决策提供了有益的参考。

（作者单位：南昌市审计局）