土地流转背景下现代农业用地保障对策研究——以平湖新埭为例

莫 凡，董妹勤，吴 赛

（1.平湖市新埭镇农业农村办，浙江 平湖 314200；2.平湖市新埭镇农业农村办，浙江 平湖 314200；3.仙居县官路镇农业综合服务中心，浙江 仙居 317300）

0 引言

自实施乡村振兴战略以来，我国农业发展迎来向现代农业转型的重要契机。现代农业产业形态多样，其发展产生了新的用地需求。农村土地流转工作的实施，有效改善了土地资源配置效率，为现代农业提供了发展前提。研究平湖新埭在现代农业发展中面临的用地问题及对策，对相似发展水平地区现代农业发展具有一定借鉴意义。

1 新埭现代农业发展的现状与定位

1.1 新埭现代农业发展现状

新埭镇位于浙江省北部地区，地处杭嘉湖平原，毗邻上海市，是平湖市农业大镇，农业生产条件优越。现代农业主要产业有水稻、果蔬、花卉、水产等。

新埭农业已经初步具备农业现代化特征：土地流转程度高，全镇家庭承包耕地流转总面积2945.13hm2，占当年家庭承包经营耕地面积的96.09%；具备较高的综合生产率，土地产出率0.87万元/667m2；农业生产物质水平较高，新型农业经营主体丰富，可持续发展水平较高。（数据来源2019年度统计数据）

1.2 新埭现代农业发展定位

一是保障国家粮食供给。作为浙江粮食主产区，新埭必须保障粮食生产功能。一方面要发展现代化粮食产业，形成完善的粮食产业体系；另一方面在严格保护基本农田的基础上，布局新兴产业，优化产业布局。

二是满足浙江、上海等周边地区农产品需求。近年来，人们对于食品高品质、多样性的需求日益旺盛。因此，要发展绿色农业和特色农业，保证农产品和生产环节的安全性，注重开发区域名特优新产品。

三是作为城市休闲、文旅、科教功能的重要补充。依托浙江与上海交界的地理位置，通过发展休闲农业，承接城市市民感受农耕文化、观光休闲旅游、亲子科普教育的精神文化需求。

2 土地流转背景下新埭现代农业用地问题

2.1 土地流转强调经济收入，不重视粮食保障功能

土地流转过程中，村委会为主的农村集体经济作为普通农户代理人又为农业规模经营主体的委托人，在上级政府推动农业现代化发展和农业增加值增长的要求下，易出现重视农业新兴产业，强调产业发展和经济收入，轻视粮食保障功能，给粮食种植保有量带来压力。

2.2 产业结构调整过程中，土地流转退租矛盾频发

地方农业产业结布局构调整受地方农业规划和供给侧共同影响，但在实际流转过程中，会出现两种要素出现矛盾的现象。在调查中发现存在已经形成有效流转又因不符合规划而中途退出的现象，损伤农业经营主体权益，增加了土地流转的矛盾和纠纷。土地流转经营主体准入程序不完善，缺少法律标准和专业评审流程。

2.3 新型产业缺乏用地空间，引发土地流转效益风险

新型产业用地空间的缺乏，限制了现有产业的经营和提升，给土地流转带来效益风险。一方面依照浙江2015年出台的设施农用地规范文件，融合型农业、智慧农业等新型业态缺少对应的用地类型和供地路径。另一方面，设施农用地存量紧张，调查发现，近年来设施农用地到期后普遍续期，基本没有开展复垦，存在低效闲置设施农用地。

3 新埭现代农业发展的用地保障对策建议

3.1 制定多规合一的现代农业发展规划，保障现代农业用地空间

加快制定符合本地现代农业发展方向、符合新一轮土地利用总体规划、符合城镇发展总体规划、多规合一的高质量现代农业规划。在规划中锚定现代农业发展的用地空间，在保障粮食生产的基础上，为现代农业发展预留合理空间。同时统筹各类规划在空间上的布局，确保农业规划与城镇发展规划良性统一，优势互补。

3.2 创新土地流转机制，村集体经济企业参与流转，保障新产业落地

成立村集体经济企业作为新型农业主体参与土地流转，以平湖市新联实业有限公司为例，其为新埭镇九个村经济合作社共同出资的村集体经济企业，是农业生产社会化服务组织。通过村集体经济企业流转部分现代农业规划用地，填补新旧产业转型期间土地流转空缺，减少转型期矛盾纠纷和土地闲置率，保障新兴产业高效落地。

3.3 拓展农业用地供给途径，保障新业态用地需求

推动农村存量建设用地资源向农业新业态流动，使得观光展示、科普教育、休闲体验用地等现代农业新业态用地需求不仅仅从设施农用地这一单一途径解决。开展村级土地利用规划编制，允许农村闲置宅基地、农村集体建设用地、通过土地综合整治节约的建设用地以联营、租赁等方式，支持休闲农业和融合型农业发展。