试论我国非法移民遣返制度的完善路径

王东旭

中华人民共和国天保出入境边防检查站，云南 文山 663602

引言

遣返是指非法移民目的国政府将没有合法取得入境许可或者是逾期居留的非法移民遣送回原籍国的一种强制性措施[1]。遣返制度既体现一国司法主权，是国内司法制度的重要组成，同时也符合国际惯例和国际规则要求[2]。我国2013年7月施行的《出境入境管理法》将“遣送出境”作为处理非法移民的一种强制措施明确下来①我国《出境入境管理法》第62条规定，外国人有下列情形之一的可遣送出境：（一）被处限期出境，未在规定期限内离境的；（二）有不准入境情形的；（三）非法居留、非法就业的；（四）违反本法或者其他法律、行政法规需要遣送出境的。被遣送出境的人员，自被遣送出境之日起1至5年内不准入境。，然而目前遣返制度依然存在不足，例如，遣返适用对象、遣返执行程序、规范遣返手段及接收方式等都有待进一步细化和完善，以提升遣返制度的可操作性与实践指导价值。另外，《出境入境管理法》第63条规定：被拘留审查或被决定遣送出境但不能立即执行的人员，应当羁押在拘留所或遣返场所，但目前在基层执法中，外国人拘留问题一直未能得到妥善处理，导致执法过程面临不少困难。随着我国综合国力的上升，对外开放程度加大和“一带一路”倡议的推进，外籍人入境数量不断增多。国际移民组织2018年发布的报告显示，在过去的15年，进入中国境内的国际移民数量得到较快增长[3]。与此同时，由于部分边界线缺乏天然屏障，边境地区跨境民族较多，我国劳动力市场结构性短缺，涌入我国境内的非法移民数量也在增长[4]，并对入境秩序、社会治安和管理带来挑战。遣返作为非法移民治理的重要方式，在实践中发挥着积极作用，也取得了一定成效。但目前非法移民遣返存在不足，尤其是在新时代和“一带一路”倡议背景下，非法移民遣返面临新挑战和新任务，有必要采取措施加以完善和改进。

1 我国境内非法移民带来的挑战

当前，随着我国对外开放程度的加深，再加上入境管理制度和执法存在不足，涌入我国境内的非法移民呈增长趋势，给社会治安和管理带来了诸多挑战。

1.1 境内非法移民提高社会治理成本

社会治理是一项系统和复杂的工作，需要综合运用政治、经济、法律、文化、教育等多种手段，整合各单位与各部门力量，通过加强打击、预防、教育、管理、建设、改造等工作，妥善解决社会治安问题，以实现预防和打击违法犯罪、维护治安秩序、保障社会稳定的目标。涌入我国境内的非法移民所带来的影响是多方面的。一方面，中国是目前世界上人口最多的国家，非法移民入境所带来的额外人口增加会进一步加大社会治理压力。如果得不到有效管理，容易给社会治安带来隐患。另一方面，中国仍是发展中国家，区域经济发展不平衡，人口众多，就业压力较大，而非法移民会提高社会治理成本[5]。例如，非法移民管理制度的制定与实施，执法装备改进与日常训练活动的开展，执法队伍日常巡视和检查工作，非法移民专项整治活动的开展，非法移民教育、引导和遣返等，都需要相应的成本支出，若处理不好，将严重加大社会治理成本。因此，完善遣返制度，开展国际合作，协调遣返我国境内非法移民是十分必要的。

1.2 境内非法移民管控和遣返执法难度大

为加强非法移民管理，建立并落实相关制度，加强执法活动是必要的。目前与非法移民管理相关的政府部门包括公安、外交、人力资源和社会保障、教育等部门。公安部门负责入境证件签发和边防检查、境内外国人管理、违法犯罪案件查处；外交部门负责出入境证件和签证的签发；人力资源和社会保障部门负责就业许可证的审核与发放、劳动管理；教育部门负责管理来华留学生及外籍教师聘请与审核。其中，公安部门任务最多，责任最大。目前，虽然多个部门负责管理活动，但外国人管理呈现出多部门职能交叉、多头管理的局面。再加上缺乏有效的协调和沟通机制，难以形成管理与执法合力[6]，影响了管理效能提升，也加大了境内非法移民遣返的执法难度。

1.3 打击非法移民和偷渡任务艰巨

目前，我国打击偷渡活动主要在两个方面展开：第一是阻止我国公民向发达国家非法移民，第二是阻挡他国公民向我国境内非法移民。近年来，毗邻国家公民偷渡、非法越入境内现象有增无减，成功偷渡者和非法入境者在境内停留、非法定居，给社会管理和治安带来较大压力，有的甚至进行盗窃、抢劫、故意伤害等犯罪，不仅扰乱当地社会秩序，还可能威胁当地群众的财产与生命安全。例如，2016年，昆明公安机关破获一起跨国拐卖越南妇女案。该团伙犯罪嫌疑人75名，组织非法入境的越南妇女达32名，涉案金额高达300多万元[7]。又如，2019年2月，在昆明铁路公安局成功破获的“2017.9.3”拐卖妇女案中，警方陆续抓获该案涉案犯罪嫌疑人31名，解救被拐越南籍妇女19名[8]。总之，当前我国境内非法移民数量仍不少，打击非法移民和偷渡的任务艰巨。针对这种现象，各地公安机关加大了打击力度，组织各地公安机关清查辖区内的出租屋、旅店以及边境生产作业场所、公共娱乐场所等，清理并遣返了一批非法入境者，取得了一定成效。

1.4 遣返非法移民具有长期性、复杂性和艰巨性

边境地区非法移民是一种客观社会现象，是两个国家在历史上长期交往与合作中形成的。总的来说，我国边境地区非法移民具有鲜明的特点。首先，边境地区非法移民具有长期性。自古以来，边境地区人民相互交往和相互融合频繁，在此过程中，不可避免发生各种文化交流碰撞。在长期交往过程中，国外一些贫困地区居民可能非法迁移到境内。其次，我国境内非法移民具有复杂性。当前，全球化趋势日益明显，国与国之间交流变得更加频繁，全球化带来的各种文化冲突、利益冲突、观念冲突等也比较常见，境内非法移民可能与两国的文化、观念、利益诉求等联系在一起，具有复杂性特征。最后，解决我国境内非法移民问题具有艰巨性，不仅需加强出入境管理，提高执法队伍综合素质，完善相关法律法规，加大执法力度，还要增进与其他国家合作[9]，这样才能有效解决我国境内非法移民问题。

2 我国境内非法移民遣返存在的问题

2012年，我国出台了《中华人民共和国出境入境管理法》，该部法律顺应新时代改革开放的要求，对加强出入境管理、有效治理我国境内非法移民、强化服务意识、营造良好的出入境秩序具有积极意义。此外，《宪法》《刑法》《国籍法》《外国人在中国永久居留审批管理办法》《外国人在中国就业管理规定》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规对加强非法移民管理均作出了规定，对非法移民遣返工作开展具有重要指导作用。但就目前实际来看，我国境内非法移民遣返依然存在诸多不足。

2.1 相关法律的系统性和针对性不强，忽视针对非法移民的源头防控

近年来，边境地区经济贸易取得较快发展，为当地经济社会发展注入了新活力，边境地区人员往来也日益频繁。但边境地区民族构成多样，区域经济发展不平衡，跨国犯罪时有发生。而有关境内非法移民的立法缺乏前瞻性，忽视非法移民源头防控。

目前，有关外国人管理的法律法规主要有：《出境入境管理法》《外国人入境出境管理条例》及《刑法》部分条款。例如，《刑法》第320条规定了提供伪造、变造的出入境证件罪，第415条规定了办理偷越国（边）境人员出入境证件罪。《出境入境管理法》对“非法入境”“非法就业”作出界定并规定了相应的行政处罚，该法第71条规定：持伪造、变造、骗取的出境入境证件，或冒用他人证件，或以其他非法方式出境入境，逃避边防检查的，处一千元以上五千元以下罚款。第80条规定：外国人非法就业的处五千元以上二万元以下罚款；介绍外国人非法就业的，对个人处每非法介绍一人五千元，总额不超过五万元的罚款。

但是，上述立法以经济处罚为主，导致违法成本低，难以有效遏制非法移民蔓延。其中，《出境入境管理法》虽然实现由“分散立法”到“统一立法”的转变，是相对完整的出入境管理法律，有利于加大防范和打击境内非法移民力度，但不利于非法移民防控。此外，边境地区非法移民防控力量有待增强，人员和资金投入不足，且过分依赖边防人员检查和巡视，发挥现代科学技术和信息化手段的作用不充分，制约了非法移民防控效果的提升。

2.2 执法部门配合不够，非法移民管控实效性不强

境内非法移民遣返既要发挥法律的规范和指导作用，又要协调不同执法部门的工作，使之相互配合、形成合力，提高非法移民遣返效率。但目前执法部门配合不够，未能建立有效的合作机制，影响了非法移民管控效果。虽然《出境入境管理法》规定“公安部、外交部在出境入境事务管理中应加强沟通配合”，但在具体执法中因缺乏有效的沟通机制和信息共享渠道，导致难以提升管控效果。外国人学习、就业、经商等管理通常涉及教育、公安、人社、工商、税务等多部门，但在现实中这些部门缺乏交流沟通，没有实现信息资源共享，影响了工作实效性。以“外国人非法就业”为例，根据政府部门职能与分工，人力资源和社会保障部门负责发放外国人就业许可证并开展就业管理，但《出境入境管理法》规定外国人“非法就业”的行政处罚由县级以上公安机关决定，由此造成外国人就业领域出现人社部门主管、公安机关执罚的局面，即管理主体与执罚主体分离，引发了人社部门“重发证轻管理、公安部门重处罚无管理”的矛盾[10]。目前，这种情况难以协调，主要原因在于部门之间缺乏配合，由此导致很难达到源头管理非法移民的目标，也有悖于事前防范原则。

现阶段我国对非法移民主要采取严格管控、坚决打击措施，由公安部门开展日常管理与专项清理整治。这种方式虽在短时间内能取得一定成效，但效果不尽人意，主要原因就在于专项清理和治理主要由各省、市地方单位主导，缺乏整体规划协调与联动，易导致非法移民从防控力度强的地区流向防控弱的地区。再加上打击和清查力度不够，已被查处的非法移民“朝遣夕返”“屡遣屡返”等现象时有发生。美国、德国等发达国家实践经验表明，要想有效遏制非法移民，关键还是要加强源头防控。例如，美国政府对非法移民采取边境“堵”和国内“疏”相结合方式[11]。因此，借鉴发达国家成功做法，有必要从国家层面开展整体规划和协调，加强非法移民源头防控，充分发挥党政军警民“五位一体”防控体系的作用，最终实现有效管控非法移民的目标。

2.3 开展非法移民遣返的专业人才队伍缺乏

为更好地开展非法移民遣返，提升工作实效性，加强专业人才队伍培训，提高工作人员整体素质是必要的。然而就目前实际来看，公安部门对外国人的管理虽取得明显改进，但专业人才队伍建设不足，现有工作人员涉外管理能力等有待提升。此外，非法移民遣返还涉及国与国的关系，需非法移民原籍国配合，稍有不慎可能引发外交纠纷[8]，因而须公正执法，严格按法律规定和程序要求进行非法移民遣返。但目前专业人才缺乏，再加上相关部门协调配合不够，遣返工作细则缺乏，亟需进一步细化遣返相关规定或出台实施细则。

2.4 国际合作存在不足，非法移民遣返实效性不强

一方面，与周边国家合作有待加强，非法移民遣返工作机制不完善。一般而言，陆地接壤两国都十分重视非法移民管理，并采取跨国联合执法行动。然而，由于接壤两国执法模式存在差异，再加上两国经济发展水平不一样，信息共享和交流沟通机制不健全，影响到非法移民遣返工作有效开展。此外，非法移民遣返的配套制度缺乏。《出境入境管理法》确立遣返制度，并规定可以遣送出境的情形及决定机关，有利于防范和减少在华非法移民。但目前遣返制度配套措施不完善，例如，对遣返时间、遣返程序、遣返交接和接收、遣返权利救济等缺乏详细规定[2]，加大了遣返执法难度，也在一定程度上影响了工作实效性的提升。

另一方面，与国际组织的合作不够，非法移民遣返实效性不强。加强国家间协调合作是打击和遣返非法移民的重要保证。此外，还需增进与国际组织合作，提高非法移民遣返实效性。针对搜集偷运人活动情报困难的问题，国际刑警开始采取一项全球性的“鹊桥行动”，希望逐步建立全球性的情报网络。在此行动中，亚洲多个国家和地区均有参与，中国内地和香港警方给予了大力配合。今后在非法移民遣返中，要进一步增进与国际组织的合作，建立完善的情报和信息交流机制，密切执法合作，加强执法人员培训等[12]，以提升非法移民遣返工作效率。

3 完善我国境内非法移民遣返制度的几点建议

为更好地开展非法移民遣返，提升工作实效性，根据当前我国移民管理工作中存在的不足，结合新形势和新需要，我国执法部门既要重视边境管理，完善相关法律法规，加大执法力度，同时还要大力培养专业化人才队伍，加强国际合作。

3.1 提高相关法律法规的系统性和针对性，重视非法移民源头防控

我国陆路边界漫长，邻国众多，边境地区形势复杂，传统的“人防”工作方法难以有效管控非法移民。为此，有必要进一步健全法律法规，更好地规范非法移民遣返工作。

3.1.1 完善相关法律法规

当前，有必要进一步细化法律规定，提高非法移民遣返法律的实用性与可操作性。（1）细化非法移民遣返的具体情形。现实中非法移民十分复杂，为更好地指导非法移民遣返，有必要细化非法移民遣返的具体情形。例如，对《出境入境管理法》第62条“限期出境”作出详细规定①《出境入境管理法》第62条规定：外国人有下列情形之一的，可以遣送出境：（一）被处限期出境，未在规定期限内离境的......，并减少“特殊情况下”“不适宜”“必要时”②例如，《出境入境管理法》第6条规定：中国公民、外国人及交通运输工具应从对外开放的口岸出境入境，特殊情况下，可以从授权的部门批准的地点出境入境。必要时，出入境边防检查机关可以实施边防检查。第49条规定：外国人有下列情形之一的，由公安部决定取消其在中国境内永久居留资格......（五）不适宜在中国境内永久居留的其他情形。第53条规定：出入境边防检查机关按规定对交通运输工具监护：......（三）有必要进行监护的其他情形。第61条规定：外国人有下列情形之一的，不适用拘留审查，可以限制其活动范围：......（四）不宜适用拘留审查的其他情形。等含义模糊的词语。可参照加拿大《移民与难民保护法》的规定，细化遣返具体情形，按照“国家安全”“侵犯人权或国家权利”“严重犯罪”“有组织犯罪”“经济原因”“健康原因”“提供信息失实”等不同情况对遣返成因分类[13]，防止出现模糊性规定，以更好地指导实际工作。（2）明确非法移民遣返执行程序。在《出境入境管理法》中规定执行遣返的具体方式，便于公安机关和出入境管理机关遵照执行，减少自由裁量权。如，明确非法移民遣返的决定和执行机关级别，对作出遣返决定后是否需要备案或经上级部门批准等作出明确规定。确定核查身份程序，明确规定被遣返人身份核实的内容、场所、期限，遣返前收押、拘留场所和时间等。明确规定对外沟通时间、程序和方式，以便及时取得被遣返人所属国执法机关配合。明确规定被遣返人的移送方式、费用承担部门、出境口岸、执行期限等。通过细化遣返执行程序的规定，有利于更好地指导实践[14]。（3）设立非法雇佣外国人行为的法律制裁条款。现有法律规定难以有效满足打击非法移民的需要，因而有必要借鉴发达国家经验，进一步完善法律规定，适当增加罪名。非法移民中有许多以寻找工作和就业岗位为目标，国内部分雇主为经济利益而招聘非法移民。美国《移民和国籍法》规定：未经许可而私自雇佣、招募外国人的雇主，每雇佣一名非法移民，处以250美元以上2000美元以下罚金；情节严重可处最高3 000美元罚金，或对雇主处最长六个月监禁。我国法律可借鉴美国的做法，采取类似的处罚机制，根据雇主未经许可而雇佣非法移民的人数、次数、情节，制定行政处罚和刑事处罚措施[11]。此外，还可设置“容留、藏匿非法移民罪”“介绍外国人非法就业罪”，提高涉非法移民违法犯罪的惩治力度。

3.1.2 加强执法信息化建设

在移民管理中，要注重现代科学技术的应用，加强信息化建设，通过安装并使用摄像机、雷达、监控系统等，对边境地区实现全天候监控[4]，防止非法移民涌入。增加资金投入，提高边防管理部门和公安机关执法信息化水平，利用互联网等建立信息交流、沟通和共享机制，提升执法与办案效能。发挥现代警务综合平台的作用，与“梅沙”系统③“梅沙”系统是边防检查工作第四代综合管理系统，由于研发主要集中在深圳边检总站梅沙基地，所以被以“梅沙”命名。该系统集出入境检查、证件发放、档案查询、信息查询、执法办案等程序于一体，与国家基础数据库相连接并共享，实现了出入境边防检查的集约化、电子化、智能化管理模式。对接，留存入境外国人指纹等个人信息。这些措施有利于信息比对，提高身份核查效率，推动非法移民管理规范化、标准化和高效化[15]，从源头上对非法移民进行防控。

3.2 执法部门密切配合，提高非法移民管控和遣返效果

增进地方公安机关、边防管理部门的配合，并发挥人民群众的作用，提高非法移民遣返和管控效果。

3.2.1 加强公安机关、边防管理部门的合作机制

为改变多头执法、效率不高的局限，有必要加强地方公安机关、边防管理部门执法配合，明确边境地区各部门职责，防止“政出多门”，避免相互推诿、相互扯皮。建立有效的情报信息交流和共享机制，增进执法人员合作，相互形成合力。边防管理部门发现涉嫌犯罪或嫌疑人时，应及时将案件移交给公安机关。对于审查、行政拘留等问题，应加强边检机关和公安机关协调，建立良好的移交和接收工作机制，确保行政处罚、行政拘留等各项措施顺利实施[16]，提高非法移民遣返效率。

3.2.2 促进专门机构与边境居民的有机合作

借鉴德国的经验，由政府任命负责移民、难民管理的专职人员，同时设立专职人员办事处，提供必要的人力和物力资源[11]。整合出入境管理部门、公安边防管理和刑事侦查部门资源，设立专门管理外国人出入境的机构，安排专门人员负责，提供必要的人力、物力与财力支持。注重现代科学技术手段的应用，建立管理平台，推动信息资源共享。还要普及国防安全教育，尤其是要对边境地区居民开展国防安全教育，提高他们的边防意识和国家安全意识，广泛宣传并发动群众，增进各部门协作，获取人民群众支持[14]，提高预防和管控非法移民的能力。

3.3 加强专业人才队伍建设，提高执法者综合素质和执法水平

为了有效管控非法移民，在非法移民遣返人才队伍建设方面，要注重优秀执法人员引进，同时加强对现有人员的管理和培训，提高其综合素质，确保胜任非法移民遣返工作需要，以提高工作效率。

3.3.1 引进优秀执法人员

通过在薪酬待遇、职称晋升等方面给予优惠政策，引进责任心强、专业基础扎实、具有奉献精神的执法人员，打造高素质的非法移民遣返工作队伍，确保他们胜任非法移民遣返需要，严格遵循遣返程序、法律法规要求开展非法移民遣返工作。

3.3.2 加强专业队伍建设

加强执法骨干队伍培养，做好管理培训工作。针对非法移民遣返可能出现办案人员语言沟通不畅、法律法规不熟悉、审查效率不高等问题，有必要加强管理培训，提高专业人才队伍水平。通过模拟演练、竞赛比武、案例讲评、经验交流等方式[4]，提高广大官兵执法规范化和精细化水平。储备一批专业办理外国人非法移民的执法办案人才，为遣送工作顺利开展提供人才队伍保障。

3.4 进一步深化国际合作，提升非法移民遣返实效性

3.4.1 密切与周边国家合作，建立非法移民遣返常态化工作机制

非法移民主要来自周边国家，因此，为更好地开展非法移民遣返，有必要增进与周边国家合作。同时，遣返是将不具有合法居留身份的外国入境者遣送回国，是遣返国为维护本国安全和秩序而单方面所作的决定，双方国家可能对非法移民的认识不一致，容易出现“遣而不返、屡遣屡返”现象。因此，有必要密切与周边国家合作，建立双边合作机制，推动非法移民遣返常态化。双方可以通过签署合作协议、开展联合执法等方式，构建非法移民双方合作防控体系，并在情报共享、信息搜集与交流沟通、遣返程序、专业人才队伍建设等方面加强合作[17]，推动双方打击非法移民常态化进行。例如，2009年，中越两国签署了《中越陆地边界管理制度的协定》《中越陆地边境口岸及其管理制度的协定》等文件；2013年，双方共同签署中越三级边防合作机制①2013年1月7日，中越双方签署《中华人民共和国公安部边防管理局和越南社会主义共和国国防部边防部队司令部关于建立三级边防合作机制的纪要》，正式建立三级边防合作机制，即中方公安部边防管理局与越方国防部边防部队司令部之间建立中央级边防合作机制；广西、云南公安边防总队与越南对应边防指挥部之间建立边防总队（边防指挥部）级边防合作机制；中方公安边防支队、边防检查站与对应的越方边防屯之间建立边防支队（边防屯）级边防合作机制。该机制有利于双方规范和促进边防合作，在维护中越边境安全稳定、促进边境民生发展、巩固中越传统友谊中发挥积极作用。；2014年2月24日，中越边防部队开展了“共建友好站（队）屯、共创平安边境”活动，开创了中越边防执法合作新模式。2016年1月13日，中越不断完善协作机制，携手打击跨境违法犯罪活动；2016年10月30日，中越边防部队举行边境联合巡逻，打击非法买卖走私；2018年11月9日，中越两国边检机关加强国际业务交流协作。总之，中越双方通过加强合作，在管控非法移民，维护边境地区和谐稳定上取得了明显成效。

3.4.2 加强与国际组织合作，提升非法移民遣返实效性

联合国在全球治理非法移民中发挥着举足轻重的作用，其先后通过的《关于偷渡者的国际公约》《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》等文件，为世界各国开展国际合作、共同管控非法移民提供了重要的依据。此外，国际移民组织在治理非法移民中也发挥了重要作用，其宗旨是与各国合作治理非法移民，确保移民有秩序地移居到接收国，并创造了交流平台，提供信息资料，推进国际社会管控非法移民合作[18]。2001年6月，中国成为国际移民组织观察员国并与其开展合作。随后，中国加强了与国际移民组织在移民管理领域的合作，主要包括能力建设和地区边界管控、灾难预防和灾难管理、移民融合等。2016年6月30日，中国成为国际移民组织正式成员国，深化了与国际社会的合作，共同打击非法移民和跨国犯罪[18]。

4 结语

新时代出入境管理中，非法移民遣返作为移民治理的重要内容，不管在理论研究还是在实践应用层面，都值得深入探讨，以便更有效地发挥非法移民遣返制度的作用，提高非法移民治理的实效性。自2013年《出境入境管理法》颁布以来，我国非法移民遣返制度已基本确立，并发挥了积极作用。但目前我国非法移民遣返工作依然存在诸多不足，因此，有必要从健全法律法规、密切执法部门配合、打造高素质专业执法队伍、深化国际合作等方面进行改进，建立更加高效的非法移民遣返制度，使其在非法移民治理中充分发挥作用，从而为“一带一路”倡议推进、提升出入境管理水平、继续深化和扩大对外开放创造有利条件。