浅析社会治理中的活动式治理模式及其优化路径*

李奕欣， 孙 越

(1. 云南大学 马克思主义学院， 云南 昆明 650091； 2. 国防科技大学 文理学院， 湖南 长沙 410073)

自党的十八大以来， 中国社会发展站在了全新的历史起点上， 面对发展中的新变化， 各级政府在推进地方社会治理发展的过程中， 科学合理的治理思路和治理方案是保证社会安定有序稳步发展的根本前提， 是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局下社会治理工作的准确结合点和切入点。 随着人民生活水平的不断提高， 传统的运动型治理模式已经不再适合当前的社会环境， 无法达到政治主体所期望的效果， 反之， 取得更好成效的往往是围绕特定目标或预期设想所实行的以举办相关活动为手段的治理模式， 即在运动型治理机制的基础上演变形成的活动式治理模式。 伴随着国家发展的不断强盛， 社会文化的不断进步与繁荣， 党和国家为推进地方治理进程， 以治理为目的而举办的活动越来越多， 引起了学界的广泛关注。 总结相关研究文献得出， 目前， 学术界主要是从城市典型形象塑造、 提升民众的社会治理决策参与度； 重大活动带动经济发展以及特色活动促进文化宣传与交流等方面来进行分析阐述， 系统强调活动治理作为一种新兴的治理思路的内在逻辑和外在效应。[1]活动式治理模式有利于党中央更好地对国民发展需求和地方区域发展建设进行施政管理及政策干预， 有助于充分发挥地方各级政府的主观能动性和全民自主参与治理的积极性。[2]

1 活动式治理模式的形成背景

新中国成立之初， 国家治理体制和政府组织架构不够完善， 社会资源有限， 为了更好地管理社会， 政治权力的主体通常利用自身拥有的各种职能手段和最高公权力直接调动组织一切力量， 对国内重大事件或社会疑难现象进行有目的有计划的专项治理， 力求短时间内消除影响， 将问题得以解决， 这种治理思路在国家发展的进程中一直延续下来， 形成了中国式的运动型治理方式， 即运动型治理模式。[3]传统的运动型治理模式的成因源自中国漫长的革命历史和社会制度， 是治理主体在特定时期为了让治理的正效用迅速实现最大化而通过政治权力将全国范围内的力量整合起来去应对突发事件或突击解决社会公共问题的国家行为。[4]建国之后在社会主义探索时期， 为了能够尽快改变中国经济文化落后的局面， 全党上下极力动员， 在全国范围内开展了以“工农业生产的高潮带动各条战线经济发展”为目的“大跃进”运动， 意求快速提升国民经济水平。 “大跃进”运动虽然增加了经济收入， 但是因片面地追求工农业生产和建设的高速度造成了经济工作中的不切实际和急于求成， 一味地追求数量而忽视了质量， 使得国民经济秩序紊乱， 社会主义事业遭受了巨大损失。 总览中国的历史发展全局， 运动型治理模式以权利的强制性为依托， 虽在一定程度上解决了历史发展阶段中的特定社会问题， 但在处理问题的过程中， 执行者难以把握尺度， 存在矫枉过正的现象， 所取得的成效存在时间相对较短， 往往又会有相似的问题出现。 在治理的同时， 也容易出现为了快速解决问题而破坏社会公平法制的现象， 极易给社会带来更大的安全隐患。

马克思在《黑格尔法哲学批判》和《神圣家族》中指出， 决定整个国家发展的是市民社会， 群众是社会进步的根本动力， 市民社会的自由平等发展是国家发展的有力支撑。 社会治理的最高旨向是人的全面发展， 社会治理是现代国家治理的重要环节， 决定着整个社会的进步和发展。 运动型治理主要依靠的是阶级统治下的社会成员， 短期的治理效果可能较为明显， 然而治标不治本， 且容易造成公权力的无限扩张， 使得权力的边际逐渐扩大， 不利于人类社会组织系统的完善和整合。 随着国情民情社情的不断改变， 新的发展前景对地方社会治理提出了新的要求， 党的十九届四中全会审议通过的《决定》针对党的地方特色治理发展模式作出了战略部署， 明确了发展方向， 将“构建基层社会治理新格局”作为“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度， 保持社会稳定、 维护国家安全”的重要内容， 体现了我们党对历史经验和特色治理优势的坚持与发扬， 指明了传统的治理模式向现代化治理方略转型的思路， 体现了以习近平同志为核心的党中央对中国特色社会治理模式和基层治理工作的重视与期望。[5]11在地方各级政府进行日常政务管理的同时， 以活动为主要方式的社会治理新思路， 合理完善了社会治理常态化机制， 有效弥补了常规治理体系中无法深层次解决的治理缺陷。 以活动为中心的社会治理模式对于实现国家发展的统筹规划、 完成政治主体交付的治理任务， 避免传统的权力性专项治理在治理过程中的偏激现象， 消除因社会治理而给全民发展环境带来的阶级性挑战具有显著成效， 让国家治理体系更加公正化、 民主化和规范化。[6]

2 活动式治理模式的内涵及特征

不论是改革开放以来写进党的《决议》中的“精神文明建设创建活动”， 还是进入新时代全党范围内的“不忘初心、 牢记使命”主题教育活动， 地方各级政府围绕既定主题以相关活动为抓手的治理模式更贴近现实的社会和政治环境要求， 通过系列活动能更好地实现政治主体所预想的目标， 益于问题的解决。 回望新中国成立以来的政治经济发展历史， 举办活动是一项系统性的工程， 关系到地方社会发展的方方面面， 对国家的发展有着久远而深入的影响， 活动的成功举办离不开党和政府以及社会民众的全面参与和共同合作。 改革开放以来， 地方各级城市举办了多元特色的治理活动， 以活动代治理的思路已经逐渐发展成为国家管控地方的重要手段。[1]依照前文， 分析总结各类活动的运行机制不难得出， 活动式治理模式是由传统的运动型治理模式衍生而来的， 笔者认为其可理解为： 掌握政治权力的国家机关为了实现某种目标、 营造某种社会氛围或解决某种社会问题， 针对局部或整体范围内的既定社会现象， 由政治主体向地方政府发出要求， 分配社会治理任务， 规定其开展主题鲜明的系列活动， 根据活动的要求， 地方政府充分营造活动氛围， 大力宣传并多方位构建活动平台， 点面结合， 多渠道保证活动的有序推进， 让人民群众广泛参与到其中。[7]在这种治理模式中， 地方各级政府是治理的主体， 活动的高质量施行成为治理工作的重心所在， 广大百姓都参与到了相关的活动分支中， 地方各级政府的治理活动围绕着相关主题展开， 并依据社会现有条件进行必需的配套建设， 以及制定与之相关的地方性行政法规， 避免因为活动的出现而对国民经济发展产生不良的影响。

2.1 有利于国家宏观调控

活动式治理模式的实用性体现在党和国家对地方社会治理行为的管理方面， “地方的政权机关服从于中央政府的领导和管辖， 是中央政府对地方区域进行有效管控的制度保障。 这样的行政管理制度， 具有突出的整体性特征”[8]。 “国家根据政治和行政管理的需要， 依据有关法律规定， 将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域， 以层次唯一性的政权机关为标志， 设置相应的地方行政机关， 实行区划范围内地方事务的总体管辖权。”[9]中国政府在运用活动式治理模式表达社会治理行为时， 是依照行政等级从中央到地方， 按照由上级到下级的顺序发布活动通知。 首先， 中央政府根据国家发展的现实需要或发现的社会问题出台相关活动的总领性文件， 也就是给下一级地方政府下发活动要求， 并坚持整体发展兼顾地方局部特征的思路来制定政策准则， 地方政府会根据中央的文件内容来起草紧扣本地区人文社会特色、 有助于活动顺利推进的意见和指南， 这些新出台的政策性规章遵循党中央的部署要求， 符合中央政府对于地方社会治理的发展预想， 包含了中央政府对社会治理的意图。 基于这样的流程， 活动式治理模式并不只是适用一时， 当中央政府有了任何对地方治理的政治构想， 中央政府就可以向地方政府下发以举办特定活动为主要任务的工作安排， 各级政府会结合自身的鲜明特点， 综合评估区域的发展现状， 根据活动的标准， 拟定相应的发展实施规划， 并传递给所属辖区内的下级政府机关。 中国政府的行政结构纵向分为四级： 省级、 地市级、 县级和乡级， 加之领土辽阔， 若是运用传统的运动型治理模式， 由最高权力机关直接进行组织动员， 将会导致中国中央政府很难将治理的本质意图和正确思路传达给县、 乡级， 连传达到地市级都会稍显勉强。 在这种情况下， 就会破坏国家治理与发展的整体性， 打破常规程序， 制约社会治理的现代化进程， 党和国家的预想就很难在全国范围内得到实现。 相反， 在活动式治理模式的背景下， 通过省级—地市级—县级—乡级的逐级层层传递， 可以做到将中央政府的治理思维与路径辐射至全国， 并且根据单一制国家下级政府必须服从上级政府指令的结构特点， 进一步确保地方可以按照中央的意志进行社会治理。 这样的治理方式， 加强了中央政府对地方社会发展的引领和指导， 也使中央政府能够及时掌握地方社会发展趋势， 更准确地对地方社会治理提出指导性意见， 促成更为良好的发展局面。 它在一定程度上提高了地方政府完善社会治理体系和及时发现、 解决问题的效率， 增加了地方各级政府的执政权威和公信力。

2.2 有助于区域协同发展

活动式治理是政治主体针对某一特定方面进行的专项治理， 所推出的活动也是基于现实社会治理现状的具体问题。 活动式治理模式的针对性体现在地方政府为完成某项既定活动而进行的专题性建设和对口式研究中， 这个阶段的建设不是常规的建设， 而是集中建设， 这个建设不一定只是实体的建设， 也会有精神文化方面的建设， 对于活动式治理而言， 这两者是没有差别的。 虽然地方政府的日常社会治理工作有明确的项目安排， 但是执行的力度和关注的程度远远不如活动进行时的投入。 对于地方政府而言， 日常的社会治理活动是多方面的， 但地方政府的资源有限， 很难为了某一个项目的具体建设而调集大量的专业化资源。 在活动式治理模式的背景下， 当地方政府为了活动及时完成而倾斜各类先进资源时， 相关的区域建设必定会受到连带影响， 这就需要地方政府要善于抓住活动治理的主要方面， 两点论与重点论相结合， 着重相关活动投入的同时， 兼顾其他方面的发展， 避免社会治理造成的发展不平衡， 科学制定防范规避其他建设项目发展不平衡不充分的风险， 让活动式治理模式下的社会治理全过程形成一个有机统一的良性循环。 一定程度上， 完成上级交附的活动任务并不仅仅是为了既定的社会治理需要， 活动所产生的效能还能带动地区经济的协同发展， 如2019年第二届进博会期间， 共有180多个国家、 地区、 国际组织参会， 3800多家企业参展， 累计意向成交711.3亿美元， 为整个物流业的良好发展提供了绝佳机遇， 加速了中国对外开放的脚步和进程。[10]深入考究活动式治理的运行逻辑及作用机理可以发现： 活动的成果还是一个城市表达自身特性和对外宣传的重要支点。 以“不忘初心、 牢记使命”主题教育活动为例， 当某一地区率先达到活动要求， 完成主题教育活动的规定任务时， 活动的相关经验就会成为其他地区学习和借鉴的典范， 这种学习的典范并不仅仅是给地区带来荣誉， 很多优秀的事迹和行业先进个人也会在相关的活动中被发现、 宣传。 新树立的模范榜样带头人将会为地区生产建设创设更好的环境， 为地区城市的发展引进更多的先进经济资源和科学技术， 带来更多的商业发展机遇， 从而拉动区域经济增长， 提升地区百姓人均收入。 地方政府为取得更好的发展收益会加大对相关项目建设的扶持力度， 带动关联项目得到更全面、 更充分的发展， 达到治理效能的最大化， 让活动成果演变成为更具代表性的城市名片。[11]

2.3 有益于扎实开展工作

活动式治理模式是地方各级政府以承办活动为主要途径的治理模式， 在这种模式下， 活动的顺利进行就成为了地方政府进行治理的核心任务。 活动式治理模式的主要目标是实现国家的预期治理构想或解决社会问题。 因此， 地方政府的筹划和举措也要紧紧围绕这个目标， 要集中坚力量快速解决活动启动前面临的复杂难题， 出台相应的政策法规以保障活动稳步进行， 向活动涵盖的治理项目倾斜大量配套的公共资源， 当治理行为的基础得到保障， 其治理成效很快就可以体现出来， 但活动式治理模式的高效性并不代表它很快就会结束， 活动式治理不是短暂快速的突击行动， 而是在一系列配套活动完成的过程中逐渐达成目标， 这个过程需要持续一定的时间， 并且治理的成果会随着活动内容的深化运行而逐步完善， 对社会发展的影响会越来越显著， 这种循序渐进的持续性治理效能在解决社会问题方面具有更好的效果。 由于活动式治理模式运行时间周期较长， 地方各级政府在治理的各个方面都能尽量地做到自查自纠不断巩固， 一定程度上可以反复检验， 防止问题的再发生。 党的十九届四中全会提出， “建立‘不忘初心、 牢记使命’的制度， 把‘不忘初心、 牢记使命’作为一项完善加强党的领导制度建设的重要内容， 要形成长效机制， 把活动的成果根植到党的事业的方方面面”[12]。 这充分体现了党中央和国务院对于活动式治理成果的认可度和重视度， 既拓展了主题教育活动的成果， 又有利于强化治理成效， 深化了社会治理的内涵特性， 永葆地方各级政府治理成果的先进性和纯洁性。

3 活动式治理模式的优化路径

随着活动式治理成效在社会治理中的不断凸显， 这种治理模式已被国家政府和社会大众广泛认可， 成为中国社会重要的治理模式之一， 但在取得成效的同时活动式治理模式仍然夹带着一些问题， 因不同区域的经济文化发展差异及各类活动性质本身的不同， 地方各级政府在策划布置组织落实活动的过程中， 常常存在活动规格小、 内容不够丰富、 群众参与程度低等问题， 这些问题直接或间接地影响到地方各级政府应用活动式治理模式的效果， 甚至会影响到日常的工作事务。 因此， 在新时代背景下， 政治主体需要不断锐意改革， 积极创新工作思路， 对活动式治理模式进行优化， 使其可以更加有效应对当前社会发展和国家治理的考验。

3.1 以人民群众为中心把准活动导向

在活动式治理过程中， 地方各级政府和各职能部门充当了很重要的角色， 活动治理措施的具体实施更多的是由他们所承接展开， 人民群众的参与度较低， 但是， 这并不意味着活动式治理只是为了地方政府完成行政任务、 打造政绩工程。 活动式治理和其他社会治理一样， 最终目的都是改善社会生活环境， 提高人民生活水平质量， 为人民群众创造更加美好的物质生活条件。 马克思指出， 社会存在决定社会意识， 它的产生和发展都必然要随着社会存在的变化而变化， 人们只有在和谐社会的环境下才能获得幸福， 实现、 发展、 维护好最广大人民的根本利益就要坚持“以人为本”[13]18。 马克思用唯物史观对人本主义进行了新的解释， 提出了人民群众在历史中起决定作用这一重要原理。 群众是社会进步的主要动力， 但在实际的治理活动中， 并不是所有的活动都是为了人民群众， 有些地方政府在完成活动的过程中只把工作做到了表面， 只是从外在的层次上为了考核达标而完成活动， 并没有考虑活动的开展是否达到了目的。 人民群众的社会生活环境在这次活动式治理中是否得到了改善、 活动的成果是否得到广大人民群众的认同、 地方政府能否按时完成活动并达到量化考核指标的要求变成了活动式治理的中心环节， 活动设计的初衷要义一旦被地方政府轻视， 将会偏离发展取向， 抛弃人民群众， 不利于人民的发展。 中国是人民民主专政的社会主义国家， 人民群众生活水平的提升是社会治理的核心所在， 进入新时代， 习近平总书记指出， 以人民群众为中心就是毫不动摇始终坚持站在人民大众立场上， 时刻把群众安危冷暖放在心上， 努力解决老有所养、 学有所求、 劳有所得、 病有所医、 住有所居的问题， 不断带领人民群众创造幸福生活。 地方各级政府在进行活动式治理的过程中要坚持以人民群众为中心的思想， 在治理活动的筹划阶段就要充分地考虑人民群众， 还要深入了解群众， 到群众中去与群众对话， 通过走访、 调研、 座谈等方式了解人民群众的根本诉求， 真正地做到了解群众所思所想所需， 尽可能将其最大限度地融入进治理活动的方案布局中。 坚持“活动治理为人民”的思想， 就是要通过细致全面的活动形式让活动治理的本质涵义深入人心， 赋予政府治理活动以丰富的内涵， 使人民群众在活动式治理中获得应有的收益， 将治理结果的效益无限放大， 使活动式治理真正成为实现社会治理的最佳选择。

3.2 充分发挥地方特色以增强自主性

活动式治理工作的重点就是放在活动上， 地方各级政府根据上级对活动所提出的要求进行治理， 有时候会把活动要求所列举的方式照搬过来直接使用， 长此以往， 地方各级政府会养成一种“上级怎么规定， 我们就怎么做”的思想， 这会使地方政府在治理过程中大大降低自主性。 对于中央政府而言， 仅仅完成活动基本要求的内容， 而不去主动思考怎样更好地治理社会， 怎样更好地解决当前的社会问题， 这样的工作思路是违背活动出台的最初意愿的。 地方各级政府拥有所属辖区的行政管理权， 能够在第一时间调动一切资源去配合活动的正常启动， 同时还能够对属地范围内的人文社情做到科学把握和精确选择， 能使活动整体与地方实际情况做到深度融合， 充分体现地方特色。 地方各级政府还要提高认识水平和重视程度， 活动是一定要办的， 但是不能把办活动当作活动治理的全部， 不能一味地按照活动的初始要求去做， 要根据本地区的实际情况， 找出与活动的交叉区域， 结合活动中的要求， 制定出适应本地区的治理规划， 合理配置社会资源， 对其进行重点治理， 在达成治理要求的基础上， 完成与活动相对应的政治预想， 契合当地风土人情的治理活动能够更好地吸引民众参与， 让治理的效果别具一格， 事半功倍。[14]在治理过程中， 地方各级政府不仅仅是顺利完成活动就可以的， 还需要协调整合相关活动资源， 针对本地区出现的其他社会问题进行集中治理， 如果地方各级政府在活动式治理中失去了自主性， 只根据活动要求的基本内容实施治理行为， 没有额外的治理举措， 机械地完成与活动本身相关的内容， 那么地方各级政府的职能作用会被局限或者缩小， 政府官员也会出现“懒政不作为”的情况， 大大降低政府的行政效率， 会因社会问题无法得到解决而愈演愈烈， 引发更为严重的社会危机。

3.3 深入拓宽治理思路以富含创新性

马克思主义经典理论诞生于科技兴旺发达的工业革命时代， 正如辩证唯物主义所指， 认识对于实践具有能动的反作用， 在实践过程中， 一定要具有创新思维， 只有这样才能获取创新能力， 才能紧跟时代步伐。 不断创新既是马克思主义哲学思想发展演进的内在要求， 也是中国特色社会主义现实国情的客观需要， 我们必须依靠创新， 将创新作为发展的第一动力， 增强自主创新能力对于建设新时代社会主义现代化国家具有重要意义。 在活动式治理模式中， 地方政府缺乏创新性意味着难以推出新的活动思路和形式， 这也是活动式治理模式的一个弊端。 在这种治理模式中， 地方政府会优先落实活动所包含的基本内容及其相关联的社会活动， 力求以最快的速度完成治理任务， 达到预想的治理标准， 但是在治理过程中工作思路单一， 没有依据自己的地区特点进行活动模式的再创新， 缺乏特色亮点的活动模式对于地区的发展有着不利的影响。 新时代中国社会主要矛盾发生了根本性的转变， 只有依靠创新才能更好满足人民群众对美好生活的追求， 才能加快实现“两个百年”奋斗目标， 更好地建设社会主义现代化强国。 创新是国家改革发展的永恒主题， 也是全面小康、 共同富裕的必然要求。 地方各级政府要充分发挥职能机关的创新性和社会群众的自主创造性， 策划出适合本地区的特色活动， 通过一系列独具创新性的治理活动发起针对本地区的活动式治理， 这样不仅可以较为全面地治理社会， 解决社会问题、 维护社会的稳定， 还可以对地方社会格局进行有效的拓展和建设， 促进地方社会行业的健康发展， 合理均衡地方政府的管理投入。 在一项活动完成之后， 地方政府可以以结束的活动为起点， 自主地进行后续的社会治理活动， 准确分析研判当前形势， 提出新的治理思路和治理准则， 治理进程也就不会因为前序活动的结束而出现断档的情况。 富有创造性的活动使得社会治理的先进性和鲜活力得以保持， 地方政府的社会治理工作水平和效率也会随之大幅提升， 治理的成果会更加符合社会环境发展， 此外， 地方各级政府还要充分利用自己的权力， 履行自己的职责和义务， 勤政、 爱政， 积极推行行之有效的方针政策， 全面促进社会秩序的健康长远发展。

4 结 语

中国当前正处于社会转型的关键时期， 运动型治理模式的内在发生机理和外在影响力已经不能很好地适应当前社会主义现代化发展的实践要求， 更不能满足社会民众广泛参与的参政议政需要， 不利于社会治理长效机制的形成。 活动式治理模式所拥有的独特治理功能对保障国家长治久安、 人民安居乐业、 巩固党的执政基础具有显著作用， 符合国家治理现代化的发展趋势， 准确体现了社会主义制度的优越性。 以活动促治理， 不仅可以集中权威力量对与活动相关的区域进行大力发展建设， 更大程度上还能聚拢且用好地方优势资源， 高效地解决地方经济社会发展问题。 活动式治理成效的持久性还可以让治理的结果长久维持和巩固， 利于党和国家更好地管理地方， 及时完成和落实对地方社会治理的规划布局， 实现局部与整体的有效衔接。[15]迈进新时代， 中国特色社会主义政治制度的民主性和科学性将会让中国的社会治理更加精准化、 大众化， 活动式治理模式的价值将会更大程度激发人民群众做好本职工作的热情和为国献力的情怀， 让社会治理的新格局在全心全意为人民群众谋福祉的奋斗中得到更多展现。