“人的城镇化”理论下的农民工市民化研究*

丁百仁

(河海大学 公共管理学院， 江苏 南京 211100)

美国著名学者约瑟夫·斯蒂格利茨指出， 中国城镇化与美国高科技将是影响21世纪人类发展进程的两件大事， 其中， 中国城镇化将成为区域经济社会增长的火车头。[1]城镇化(urbanization)指乡村人口向城镇地区集聚， 乡村不断转化为城镇、 农民不断转化为市民的过程， 从而让城镇的数量增加、 用地扩大、 人口比重上升。 城镇化的核心在于减少农民， 变农民为市民。 21世纪是中国城镇化的世纪， 更为具体地说， 是农民(包括农民工)市民化的世纪。[2]因此， 在当前城镇化过程中， 那些从乡村流向城镇的农民工能否顺利地实现市民化， 对中国乃至世界的发展都具有深远意义。

1 “虚”的城镇化与农民工市民化问题

城镇化是人类社会进步的必然趋势， 也是现代文明发展的重要标志。 西方发达国家的历史经验表明， 一个国家或地区的发展与城镇化有着天然的亲和性。 比如， 英国的城镇化发生最早且发展最为广泛， 城镇化率由1860年的20%左右增至1950年的80%， 到如今的90%以上， 城镇化基本完成。[3]新中国成立以来， 在和谐环境下开启现代化， 城镇化水平连年攀升， 截止2018年末， 该比例为59.58%， 其中， 2011年最具标志性， 该年度的城镇化率为51.27%， 城镇人口首次超过农村人口。[4]

中国高水平的城镇化引发质疑， 甚至被认为是“水分”或“低质”问题？其中争议直接涉及城镇化的度量方式。 城镇化率是衡量城镇化程度的有效指标， 即城镇人口占总人口比重， 包括常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。 从统计角度来看， 常住人口城镇化率是常住城镇人口除以总人口， 该比值属于名义上的城镇化率， 因为常住城镇人口中相当一部分为非城镇户籍人口， 由于城乡二元体制的存在， 他们无法获得某些城市权利、 服务与待遇， 测算户籍人口城镇化率应该剔除之。 因此， “虚”的城镇化率主要来自非城镇户籍人口， 即常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之差。 同样以2018年为例， 中国常住人口城镇化率达59.58%， 而户籍人口城镇化率仅43.37%， 相差16.21%。[4]

作为发展中国家， 改革开放以来的大规模人口流动对中国城镇化(特别是常住人口城镇化)产生了巨大影响。 最为显著的表现就是农民工的贡献， 只要他们在城镇居住、 工作和生活超过六个月， 就构成了常住人口统计口径中的“城镇化率”(或名义上的城镇化率)。 根据最新的农民工监测调查报告数据， 2018年中国农民工总量为28 836万人， 比上一年增长0.6%。[5]如此规模庞大的农民工在“虚”的城镇化中占据举足轻重的角色。 因此， 在“流动的中国”， 要使“虚”的城镇化蜕变为“实”的城镇化， 关键是解决农民工市民化问题。

2 半城镇化： 农民工市民化的现实状态

2.1 农民工： 农民抑或市民？

在城镇化过程中， 由于城乡区分的户籍管理制度， 中国出现了一个规模庞大的独特群体——农民工。 农民工概念于1983年由张雨林教授提出， 一直沿用至今。 农民工， 又叫进城务工人员、 打工仔、 盲流人员等， 指在城镇地区从事非农工作的农民。

农民工是一个独特而矛盾的词汇。 一般来说， 农民是在农村工作的人， 与土地为伴； 工人是在城镇工厂里打工的人。 离开农村， 走进工厂， 应该称为工人， 为何发明农民工？首先， 它与“农民”词根相关。 英语中“农民”有farmer和peasant两种译法， 分别代表职业和身份双重意义： 职业上的意涵显而易见， 指长期直接从事农业生产的劳动者， 而身份上的界定相对复杂， 有着多重考虑， 比如， 是先赋， 还是后致， 抑或介于二者之间。 因之， 农民在身份与职业的组合中变得困惑。[6]此外， 它还导源于中国特殊的制度设置。 新中国成立以来， 在发展主义指导下， 中国形成了以户籍制度为核心的城乡二元结构。 农村外出人口虽跨越“显性户籍墙”实现了乡城流动， 但“隐性户籍墙”影响他们的身份转换、 权利实现和服务享有。[7]

农民工是农民向工人的过渡， 既不是完全意义上的农民， 也不是真正意义上的市民。 从职业维度来看， 农民工接近市民， 即在城镇务工经商， 是薪资一族， 当然， 二者也有一定区别， 如他们多位于次级劳动力市场。 从身份维度来看， 他们来到城镇， 不再与土为伴， 但户口还在农村， 制度身份是农民。 因此， 农民工预示着该群体身份和职业之间的内在不一致。

2.2 农民工的半城镇化

农民工在城市过着怎样的生活？其市民化状态如何？市民化有狭义和广义之分， 其中， 狭义市民化侧重技术层面， 指按照国家现代化要求， 将农村户籍人口(如农民工)转化为城镇户籍人口的社会过程， 表现为城镇的户籍身份、 权利与福利获得； 广义市民化强调社会、 文化与心理层面， 指借助于市场化、 工业化和城镇化的联合推动， 促使农村户籍人口在素质、 价值观念与行为模式等方面向市民看齐。[8]

站在广义市民化角度， 已有研究表明多数农民工属于半城镇化。 最初， 半城镇化的概念源自地理学， 至少包括两个层面： 一是地理区域的半城镇化(或空间半城镇化)， 描述城镇的边缘或过渡地带， 比如， 麦克吉认为分布在大城市之间的交通走廊地带可能成为与城市彼此作用强烈、 非农产业发展迅速的半城镇化； 二是人口流动的半城镇化(或人口半城镇化)， 描述流动人口的不完全融合状态， 比如， 廖塔和米斯克尔指出那些长期生活在城市贫民窟里、 且深感没有希望和机会的约旦河西岸和加沙、 苏丹以及非洲大湖地区的难民就是代表。[9]本文的半城镇化是第二个层面上的意义延伸， 其关键在于限定语“半”字， 就像人的一只脚跨入门内， 而另一只脚还在门外， 处于一种分离或边缘化的状态对他们。 投影到农民工身上， 城镇仅将他们当作经济活动者， 对他们开放有限的经济领域， 将他们排斥在政治、 社会和文化生活外， 没把他们当作具有市民身份的主体。 如卢楠、 王毅杰等人的研究表明， 虽然农民工和市民在劳动力市场中的不平等在缩小， 但由于没有城市户口， 他们在城市中的生活状况与城市居民相差极大， 成为农民和市民间的第三类独特群体。[10]

半城镇化的主要问题在于农民工不能实现他们的市民化梦想， 以往研究表明， 形成该局面的原因有以下几点： 一是制度结构的根本阻碍。 1978年以来， 虽然城乡二元体制有所松动， 但是其他派生性制度， 比如， 劳动与社会保障、 教育培训和福利待遇等设置， 仍然不太公平。 二是市民的固有偏见和排斥。 现有城乡二元体制影响了市民对农民工的心理和行为表现， 他们认为城里人是“一等公民”， 而农村人是“二等公民”。 三是政府管理体制的不合理和滞后性。 在近30年的城镇化实践中， 政府对农民工市民化问题缺乏整体思考和规划， 导致其呈现目标缺失、 道路不明、 盲目推进的无序状况。 最后是农民工自身的不足之处。 由于教育、 培训等人力资本较差， 农民工多就业于次级劳动力市场， 不利于经济和社会资本的累积。[11]

2.3 农民工半城镇化的发展陷阱

农民工作为城市社会的重要组成部分， 他们的半城镇化不仅影响自身福利、 阻碍城市整合， 更影响乡城流动的动态轨迹、 关联城乡一体化进程。 任远指出， 农民工的半城镇化或融合不足让城乡面临双重陷阱： 就农村来看， 体现在以下三个方面： 一是半城镇化弱化了农民工进入城市的动机， 造就短期化、 频繁性的迁移行为； 二是半城镇化导致农民工保留小农土地， 不利于土地流转和规模化经营； 三是半城镇化导致青年外出、 老年返乡的迁移循环， 乡城之间的壁垒固化。 就城市来看， 也体现在以下三个方面： 一是半城镇化不利于稳定的劳动力供给， 尤其在刘易斯拐点即将到来之际， 民工荒更加剧了这一风险； 二是半城镇化带来的短期性和流动性， 使城市就业部门难以通过稳定用工和人力资本投资来推动产业升级； 三是半城镇化约束了农民工的消费行为。[12]

刘泰洪、 鞠真玉也认为， 农民工半城镇化会积聚一定的社会风险： 一是催生人为的社会不公， 由于城乡二元体制， 农民工面临与市民的差别化待遇， 容易对社会公正理念和原则构成挑战； 二是诱发制度性的社会排斥， 由于半城镇化， 农民工与市民构成两个不同系统， 表现在劳动就业、 社会交往、 福利保障等方面， 容易形成社会偏见、 歧视与排斥； 三是造成群体自身的认同危机， 半城镇化让农民工两难， 既不是完整的农民， 也不是真正的市民， 容易导致“第三种人”的模糊认同； 四是埋下社会矛盾的潜在诱因， 半城镇化让农民工时常遭受“非国民待遇”， 容易萌生负面情绪(如不满、 抵制和仇恨)， 进而产生过激或失范行为。[13]

农民工半城镇化带来诸多发展陷阱， 既涉及群体自身(如权益保障、 社会排斥、 认同危机)， 也涉及农村社会(如农民家庭收入、 农业生产方式变革、 农村现代化)， 还涉及城市社会(如劳动力的稳定供给、 内需市场的扩大、 城市质量的改善)， 更涉及城乡一体化和国家和谐发展。 正如相关研究所指出的， 解决好农民工半城镇化是当前中国城乡经济社会和谐发展正面临着的关键问题， 无论是对该群体贡献和热情的激发， 还是对国家繁荣和活力的维系， 都具有非常重要的现实意义。[14]

3 “人的城镇化”与农民工市民化

城镇化包括物的城镇化和人的城镇化。 其中， 物的城镇化指城镇规模不断扩大， 城镇用地不断增加， 城镇物质环境不断拓展， 优势资源不断向城镇集中， 侧重于城镇的外在或物质建设； 人的城镇化指农村人口不断向城镇转移， 农民不断向市民转化， 具备与市民相似的素质、 观念与行为， 享受与市民均等的权利、 服务与待遇， 过上与市民一样的生活。[2]中国早期城镇化主要是物的城镇化， 集中于城镇人口占比、 城镇硬件设施以及城镇非农产业等客体层面， 较少关注人在城镇的居住、 工作与生活等主体层面， 以致于在近30年的城镇化实践中没有很好地处理和解决国家发展战略、 制度安排、 结构压力与农民工市民化问题， 使广大农民工仍然处于半城镇化状态。[3，9]因此， 推进城镇化需要从“人的城镇化”这一理论视角出发， 重新审视农民工市民化问题。

3.1 “人的城镇化”理论及其启示

“人的城镇化”是伴随城市化研究不断深入的。 20世纪90年代， 面对大量农民工进城， 就有学者提出“人的城市化”看法， 认为在城市化建设中要突出人(包括作为城市建设者的农民工)的主体和核心地位。[15]张晓洲认为， 城市化建设的首要问题在于解决“人的城市化”[16]。 李培林同样强调， 城市化建设更应该优先考虑“人的城市化”， 关注其中人的素质、 观念、 生产和生活方式问题。[17]在新形势下， 党的十八大报告对中国城市化提出了更高目标和要求， 大力倡导“新型城镇化”， 把“人的城镇化”作为新型城镇化建设的本质与核心。 相比之下， “人的城镇化”充分尊重了中国实际情况， 不仅关心人口分布的均衡发展， 引导农民(包括农民工)向大中小城市和小城镇转移， 还关心人口素质的均衡发展， 引导农民(包括农民工)的文化、 观念与行为向市民看齐。

“人的城镇化”以人的全面发展为导向， 通过制度设置来保障农业转移人口(包括农民、 农民工等)和市民在劳动就业、 福利保障、 社会参与等方面一视同仁， 同时搭建良好的沟通平台， 消解社会各界对他们的偏见、 歧视和排斥， 促进其融入城镇。[2]具体而言， “人的城镇化”主要涉及： 一是外部和谐人文环境的建设， 增强城镇社会的包容性和农业转移人口的归属感； 二是资源公正分配的制度建设， 让农业转移人口共享城镇发展成果； 三是群体自身素质的提高， 通过知识技能培训， 提升其就业竞争力， 并促进其在思想观念、 生产和生活方式等方面的转变。

同时， 基于“人的城镇化”的核心要义， 中国学者毛哲山将其区分为发展阶段、 价值取向和本质与诉求三个基本环节。 其中， 就“人的城镇化”的发展阶段来说， 它关注农业转移人口作为个人或群体的自身发展， 重点提升农民工的文化素质、 思想观念以及生产生活方式等， 并为其融入城镇提供良好环境。 就“人的城镇化”的价值取向来说， 它强调在城镇化中关注人的主体性、 人与人以及人与自然之间的均衡发展。 就“人的城镇化”的本质与诉求来说， 它促进农业转移人口的个体素质和观念提升、 社会融入和公平获取资源的能力。[18]

正如“人的城镇化”的修饰词一样， 它启示我们， 一个国家或地区的城镇化建设不能仅仅着眼于“物”的形式层面， 更要突显“人”的实质层面， 最关键的是引导城市空间中的人们在素质、 观念与行为朝着文明方向发展。 具体到从乡村走进城市的农民工， 就是推动市民化， 改变他们的半城镇化状态。

3.2 “人的城镇化”的核心在于农民工市民化

从强调外部环境的“物的城镇化”到重视内部主体的“人的城市化”、 再到“人的城镇化”， 是伴随中国经济社会发展状况而作出的科学调试， 也符合城镇化发展的一般规律。 与以往的城镇化相比， “人的城镇化”凸显了城镇化建设的人文关怀， 尤其是尊重和帮助处于相对弱势地位的流动人口(如农民工)。 正如《中央城镇化工作会议公报(2013)》所强调的那样， “要以人为本， 推进以人为核心的城镇化， 提高城镇人口素质和居民生活质量， 把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”[19]。 在中国， 规模庞大的农民工是城镇常住人口， 同时是非城镇户籍人口， 因而构成了市民化的最重要对象人群之一。 在“人的城镇化”这一理论视角下， 推动农民工市民化是其核心内容， 任务十分迫切， 有着重大的实践意义。

第一， 农民工市民化是保障其国民待遇， 维护合法权益的重要保证。 由于受到一些国家政策和制度的整体歧视， 如户籍制度及衍生的劳动就业、 医疗保障制度等， 农民工往往不能与市民享受均等待遇。 进入城镇以后， 广大农民工在就业、 教育、 社会保障、 政治参与等方面的制度阻碍和竞争劣势明显。 农民工市民化至少能保证他们在政策和制度层面上与市民“平起平坐”， 对公民权利和福利待遇的享有不会受到户籍和身份的制约， 也符合“人的城镇化”之公平的价值取向。

第二， 农民工市民化是增加其城市性， 促进社会融入的现实要求。 除了制度本身赋予其不同的权利和待遇之外， 他们在生活方式、 价值观念、 法律意识等层面也与市民存在一定区别。 这使农民工的“城市性”不足， 难以向城镇社会靠扰， 有时甚至构成较大阻力。 农民工市民化有助于该群体自身素质的提高以及意识形态、 价值观念、 生活方式、 行为方式和社会组织形态的转变， 能更好地实现城镇融入。

第三， 农民工市民化是去表象化， 提升城镇化质量的最佳选择。 研究指出中国目前的城镇化是一种名义上的城镇化(或“虚”的城镇化)， 而非实质上的城镇化(或“实”的城镇化)， 城镇化水平远没有城镇化率所揭示的那么高。 这是因为， 被统计为城镇常住人口的农民工规模庞大， 而该群体的生存和发展状态无法与市民相媲美。[3]农民工市民化有助于让相当一部分农民工实现身份转换， 成为新市民， 进而提高城镇化层次。

此外， 农民工市民化不仅能够实现他们自身的公民权利、 城镇发展和社会正义等， 还有利于构建城乡发展联动机制， 为乡村创造新契机， 加快城乡一体化。 相关研究指出， 农民工市民化是统筹城乡和谐发展的关键节点和重要支点： 一方面， 农民工市民化可以使他们享有与城镇居民均等的服务、 福利， 真正融入当地生活， 成为城镇主人， 从而有利于城镇稳定发展； 另一方面， 农民工市民化可以带动以家庭为单位的人口转移， 在解决留守儿童、 留守妇女、 留守老人等次生社会问题的同时， 也为重整农村经济社会资源腾出了空间， 从而有利于农村现代化。[14]

3.3 农民工市民化是“人的城镇化”的实现途径

“人的城镇化”是新型城镇化的本质。 走新型城镇化， 意味着城镇化进入了新的发展阶段， 不同于以往“物的城镇化”(或“虚”的城镇化)， 我们需要对既有的城镇化实践进行重新审视， 总结和反思过去存在的不足、 弊端和教训， 以更高的发展目标和要求来推进城镇化建设， 从而促使经济增长、 社会发展和人民福祉提升达到一个新水平。 这要求重视迁移人群(主要是农民工)的市民化， 避免他们难以融入城镇所带来的排斥和隔离问题； 重视人们的生活福祉， 城镇化不仅为了GDP， 列应将社会成员美好生活需求的满足作为奋斗目标； 重视不同人群的发展和参与， 城镇化不只是地产扩张和楼宇建设， 还包括提升人的能力和知识， 从而创造生机勃勃的精彩画面。[16]

与以“人的城镇化”为核心的新型城镇化战略主张同步， 党的十八大以来， 中国各级政府将有序推进农业转移人口市民化(主要是农民工市民化)作为工作重点， 不断推进户籍制度改革， 努力实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户， 而未落户的流动人口也努力保障他们能够享受城镇基本公共服务。 从地方户籍改革试点来看， 户籍改革采取的措施主要有严格控制型、 有限控制型和全面放开型三大类。[20]其中， 严格控制型主要以北京、 上海、 广州、 深圳等一线城市为代表， 比如， 2010年广州在省政府出台的《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》基础上实施积分入户政策， 规定外来务工人口只要积满85分即可申请入户， 但每年积分入户的指标有限， 且积分标准远远高于85分。 有限控制型主要以成都、 重庆、 南京等部分二线城市为代表。 比如， 2010年成都出台的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》规定农民(包括农民工)可以带着农村产权进城落户， 且享有市民的权利、 待遇与保障， 但前提是购置一定面积的住房， 即购房入户。 全面放开型主要以德阳、 鄂州、 巢湖等三线及以下中小城镇为代表。 比如， 2012年， 德阳市提出“零门槛”的户籍制度， 规定凡在城镇合法经营、 依法纳税一年以上， 或在城镇连续务工一年以上， 或在城镇有合法固定住所或租住稳定住所且连续居住一年以上的人员， 其本人及直系亲属均可办理入户。

以“人的城镇化”为核心的新型城镇化关键在于人的市民化， 而人的市民化的重要构成是农民工。 显然， 从以上三种类型的户籍改革案例中可以发现， 虽然各个地方的入户条件不一， 但它们都是为了解决好现有“1亿人”问题， 特别是包括农民工在内的1亿农业转移人口市民化， 以提高城镇化质量， 进而更好地实现“人的城镇化”目标， 且伴随以上三种类型的户籍改革的综合性并举， 由农民工转化而来的新市民与日俱增。[20]因此， 在某种意义上来说， 加快推进农民工市民化是“人的城镇化”的绿色通道和有效路径。

4 “人的城镇化”视阈下的市民化之路

城镇化就是人口向城市迁移和重新集聚， 从转移人口的社会特点和空间位置来看， 至少有农民工、 居村农民、 郊区农民等几种常见类型。 毫无疑问， 农民工在其中占据了相当一部分， 而且由于他们工作和居住于迁移城市， 往往成为市民化的主要对象。 如何顺利推动农民工市民化、 扭转该群体的“半城镇化”局面是当前中国面临的一个重要而紧迫的现实问题。 从“人的城镇化”理论视角来看， 这也是新型城镇化的要求与实践， 需要国家在制定城镇发展战略时对包括农民工在内的1亿农业转移人口予以高度重视， 将他们视作公民而不仅是城市经济发展所依赖的廉价劳动力， 并对该群体市民化有整体规划和布局。 当然， 这也不仅是党和政府的事情， 更有赖于社会各界的共同努力。 结合地方案例和群体特点， 本文认为可以从内、 外视角出发， 通过外部(如政府、 市民等)“赋权”、 内部(自我)“增能”以及二者的有效互动逐步向前推进。

外部“赋权”关键在于破除“双重户籍墙”， 即“显性户籍墙”和“隐性户籍墙”。 前者指中国城乡分立的户籍制度设置， 简单地说， 它是以居民户口为基础而建立起来的一整套社会管理制度， 包括户口登记及与之相关的教育、 就业、 福利与保障等管理制度， 构成外在制度压力， 形塑并固化了城乡二元体制。 “隐性户籍墙”是一种衍生墙， 是“显性户籍墙”制约功能的进一步延伸与拓展， 具有韧性身份证属性， 本质上是一种“社会屏蔽”制度， 表现为就业不平等、 报酬不公平、 缺少福利保障及子女教育缺失等方面。[7]这就需要我们从以下几个方面着手： 一是打破城乡制度藩篱， 继续深化改革现行户籍制度， 推进城乡一体化； 二是推动劳动就业政策转型， 加强农民工权益保障， 构建和谐劳动关系； 三是提升和均衡公共服务的供给， 让更广泛的人群高质量地共享社会发展成果； 四是改进社会管理体制， 营造有利于农民工融入城市的社会氛围， 减少来自各方面的社会排斥。

内部(自我)“增能”关键在于积累各类资本， 提高农民工的融城能力和实践效果。 除了外在的制度保障之外， 农民工能否市民化， 能否融入城市， 也取决于其具有的行动能力， 而这在很大程度上取决于其所掌握的资本总量。 诸多研究成果表明， 与市民相比， 农民工在教育、 技能、 社会关系和心理韧性方面都有一定差距， 这些不利于他们市民化。 因此， 农民工需要在既存的环境下， 注重积累自身的资本， 可以从以下几个方面着手： 一是积极参与单位组织的职业技能学习和培训活动， 有条件的情况下， 继续职业学历教育， 提高自己的人力资本； 二是积极参与城市社会实践， 扩宽自己的关系网络， 提高自己的社会资本； 最后， 注重培养自我的心理调适能力， 从容应对市民化过程中的逆境， 提高自己的心理资本。

外部“赋权”和内部(自我)“增能”并非毫无交叉、 彼此平行， 而是相互影响、 紧密关联。 外部“赋权”一方面可以解除户籍制度及带来的培训资格、 技能门槛等结构限定， 间接地为农民工提供自我学习和发展的机会、 空间和环境； 另一方面可以扩大教育、 就业、 权利等的有效供给， 直接地为农民工提供自我学习和发展的平台、 资源和路径， 即外部“赋权”构成了内部(自我)“增能”的推动剂。 同样地， 内部(自我)“增能”也可以积累自身的综合实力(如文化、 技能与资本)， 从而为获取外部“赋权”增加砝码和可能。 因此， 需要采取“内-外”联动的视角来加以干预， 以期更好地推动农民工市民化和新型城镇化。