发达国家政府购买高等教育服务的经验借鉴与启示

刘叶芬, 吴云勇

（辽宁大学经济学院，辽宁 沈阳110036）

政府购买教育服务就是政府为了提高教育服务的供给效率与效益，向社会组织、市场组织或政府内部的社会服务机构购买公共教育服务的行为，通过在政府和这些组织之间构建契约关系来促进政府职能“生产者”和“提供者”的分离，同时减轻财政负担，实现多元化教育服务供给，更好地满足人民日益丰富的教育需求。政府的职责主要是提供资金和补贴，对教育服务过程进行监督和绩效考核。习总书记在十九大报告中指出，“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展。着眼人民群众对高等教育的新期待和我国高等教育发展的规律，以推进教育现代化，开启中国高等教育发展新征程。”这体现了国家对高等教育的重视和亟待解决高等教育的发展问题。高等教育是促进国家经济发展、培养优秀人才、创新科研知识和社会不断向前发展的重要因素。西方发达国家政府购买高等教育服务经过多年探索，已经有了显著成果，我国政府购买服务还处在起步阶段，研究西方国家政府购买高等教育服务的经验，对我国实行政府购买服务，解决高等教育发展问题有现实意义。

一、美国政府购买高等教育服务的经验

（一）美国公立高校私营化 自20世纪80年代以来，由于政府财政紧缺，美国对高等教育的资金投入逐年减少。国家对美国州立高校协会所属高校的拨款占学校收入的比例由1988-1989 年度的50.6%下降到1998-1999年度的40.9%。[1]政府拨款缩减，导致美国高校难以满足公民对高等教育的需求。政府和高校通过吸引外部资金来实现美国高等教育的继续发展，美国公立高校日益私有化。所谓公立高等教育的“私有化”并不是所有权发生改变，而是公立高校教育经济中私人资金不断扩大，公共资金（指联邦和州财政拨款）相对减少。[2]美国政府与社会组织或企业签订协议使其为公立大学提供服务，最初企业为高校提供非教育类服务，如校园建设、食品服务、安保系统等。随着教育发展，政府逐步向社会专业团体或组织购买高等教育服务，如在教学课程、科研设备、实验研究等方面由社会组织提供资金；或提供服务来保障高等教育的发展。政府以“契约形式”与公益性或商业性的社会组织合作，政府职能由直接管理转向间接监督。美国公立高等教育私营化，对高等教育发展有积极意义，一是缓解了高校经费不足的压力，为政府减轻财政负担；二是提升了高等教育服务质量；三是引入了市场竞争机制，提高高校管理效率。但也有学者认为高校私营化并不能替代政府对高校的监管与拨款，如果长期发展私营化，政府将会失去对高等教育的影响力，而私营化高校会日益成为“私人投资的公立高校”。

（二）美国政府购买“教育券” 1955 年，芝加哥货币经济学派代表人物弗里德曼（Milton Friedman）在《政府在教育中的作用》一文中首次提出来“教育券”（school voucher，一译学券制）理论，认为应该改变对公立大学的直接补助的教育投入方式，由政府向学生家庭直接发放“教育券”[3]。为了减少教育花销，减轻美国经济不景气造成的财政负担，美国政府实行学券制，将投放给高校的教育经费折算成有价凭单，发放给学生。学生可以凭借教育券抵扣学费，无论在公立大学还是私立大学，教育券均可使用。美国政府这一举措促进了教育公平，使学生有了教育自主选择权；同时也可以刺激市场竞争，调动各高校办学的积极性，提高办学质量。

（三）美国政府对高校财政拨款 政府对高校实行财政和税收优惠也是政府购买教育服务的重要手段。美国政府对高校实行政府补贴和经费拨款，同时引入民间投资，最大限度的支持高等教育的发展。1965年美国颁布了《高等教育法》，提高政府对高等教育的财政扶持力度，为贫困学生提供奖学金、助学金等项目，解决学生上学经费不足等问题。但随着经济发展，美国教育经费预算紧缺，政府开始在高等教育市场引入外部投资，社会企业或组织可以在高校设立奖助学金，从而加强企业与高校的合作。政府还鼓励建立营利性大学，拓宽资金来源渠道，满足学生教育机会平等的需求。进入21世纪，美国政府进一步实行教育税收优惠政策，如2017年，美国政府设立了“美国大学的承诺”项目旨在联邦政府与各州政府共同合作（经费投入比3：1），为GPA2.5 分以上的学生免除两年社区学院学费[4]。经费拨款和税收优惠是美国政府为推动高等教育发展的重要举措。政府不直接参与高等教育管理，而是通过财政拨款、引入市场资本、税收优惠等教育政策对高等教育实行间接调控，推动高等教育资金供给向多元化方向发展，促使更多学生享有高等教育服务的权利。

二、日本政府购买高等教育服务的经验

日本高等教育建立于明治时期，初创时期实行大学自治，大学有高度自治权，很少受外界影响，政府对大学仅仅是支持与监管作用。1991年，日本陆续颁布了《学校教育法》和《大学设置基准》，从立法角度鼓励大学开展自我评估。1998 年10 月，日本大学审议会发布了题为《21世纪大学展望与今后的改革方针》的咨询报告，报告建议重新反思自我评估，引入第三方评估，自我评估制度应向第三方评估制度转变[5]。2003年，日本政府修改了《学校教育法》，以立法形式保障大学实行第三方评估体系。政府与第三方机构签订协议，以契约形式向大学提供第三方评估机构服务，推动日本高校教育评估从自我评估转变为第三方评估。2004年，日本政府实行公立大学法人化制度。日本国会通过了《国立大学法人法》，将国立大学从政府机构管理中分离，对各国立大学制定中期计划，如果在六年内不能完成计划，政府将依法削减甚至停止对大学的拨款。同时，政府引进市场机制，大学不仅由政府认证的专业团体来进行质量测评，还可由民间社会组织或专业人士进行评估，并向社会公众公布结果，例如对大学进行排名，评测过程由社会和政府共同监督。

日本政府购买第三方机构及民间社会组织教育评估服务，推动日本高等教育评估体系由单一化向多元化发展。日本将国立大学法人化，下放对大学的管控权，通过立法、经费拨款及第三方机构评估结果等形式间接调控高等教育服务。政府职能由直接管理向间接监督转变，从而促进了国立大学运作高效化，同时又减少了政府财政支出。政府购买高等教育服务，也让社会各界参与了高等教育的发展，提高了高等教育发展的灵活性和多元性，更好地满足大众对高等教育多样化的需求。日本政府购买高等教育服务的经验值得中国借鉴，但我国国情与日本不同，我国70%以上的高校隶属国家，民办高校仅占30%，要充分考虑国情差异来借鉴成功经验。

三、澳大利亚政府购买高等教育服务的经验

20世纪80年代，澳大利亚高等教育改革，促使高等教育由“精英教育”向“大众化”教育发展，政府大力发展高等教育出口服务。澳大利亚高等教育国际化对国家产生的经济效益弥补了国家高等教育财政经费不足，节约了办学成本，减轻了政府财政负担。同时，澳大利亚政府重视技术与职业教育，鼓励公众继续教育，培养技术性人才。澳大利亚职业和继续教育的制度框架以质量培训框架体系（AQTF）和资格框架体系（AQF）为保障，以培训包（TP）为统一培训标准的职业教育和培训体系。这三者构成了澳大利亚职业与继续教育的支柱[6]。其中最为重要的部分是澳大利亚政府购买职业教育培训包（TP）。澳大利亚新成立的教育培训机构，都需要得到联邦政府和州政府的培训资格认证。政府与这些培训机构签订合同，由机构为继续教育的学生提供教育服务，政府为机构提供教育经费（政府拨款额度=培训学生人数*课时数*教师授课费）。政府对培训机构发挥监督和评估作用，若培训机构的质量评估不达标，政府将取消对其拨付经费，并要求其归还相关费用。澳大利亚政府在继续教育方面分工明确，联邦政府投资购置基建和部分专项设备，以及购买需要优先发展的领域或专业；州政府则购买职业教育培训的管理服务和日常运作开支[7]。澳大利亚政府在职业教育方面投入力度大，旨在培养优秀的高技能人才，满足人才与企业职位对口需求。

四、发达国家政府购买高等教育服务的启示

（一）构建政府购买教育服务体系 我国政府购买教育服务还处在基础阶段，为了有效地实行政府购买政策，需要制定完整的政府购买服务体系。总结起来有四点：一是教育服务供给多元化。政府不再是教育服务的唯一供给主体，而是让社会组织或企业参与竞争，形成政府主导、市场导向、社会参与的多元教育服务供给体系。政府制定教育服务标准，协调政府与社会组织职能，推动高等教育更好的满足人民需求。二是立法保障，注重顶层设计。政府购买高等教育服务应明确政府购买边界与政府权限。政府应制定相关法律和规章制度，细化责任分工，防范风险，避免出现腐败、“寻租”等现象，以立法形式保障政府购买高等教育服务。三是引入市场竞争机制，加强绩效考核。政府对高校财政拨款的同时，也应吸引社会民间资本。在引入社会组织的同时，政府应加强实施监督职能，根据绩效考核给予财政拨款，有效提高教育服务效率。四是政府应设立专门的购买教育服务管理机构，承担教育服务需求调研、内容设计、范围确定、标准制定、招投标组织、过程监控、考核评估等日常管理工作，及时发现和解决工作中的问题[8]。

（二）加强实行第三方评估机制 我国政府应逐步推行第三方机构评估机制，促进我国教育体系从单一化向多元化发展。我国高等教育一直采用政府统筹管理规划的模式，忽视了大学及社会力量对高等教育评估的作用。通过对日本教育评估的分析，我们可以借鉴日本高等教育评估体系中成功的经验。政府应适当放权，引入市场竞争机制，购买第三方社会组织或机构的评估服务，充分利用社会资源提高效率，让社会参与高校教育发展。政府在高校质量评估中从主导管理转向辅助监督，有利于政府在市场中实行宏观调控，促进高等教育质量评估朝着学校、政府、社会共同组成的多元质量保障主体方向发展。让社会组织参与教育评估，也有利于高等教育公平与效率并举，更高效地满足公众的需求。

（三）优化继续教育，培养专项人才 继续教育是我国实行教育改革、培养优秀专业人才的重要环节。目前我国经济市场存在着专项人才需求与技术人才紧缺之间的矛盾。国家重视职业人才培养，我们可以借鉴澳大利亚职业教育改革的经验，将重点放在技术应用与知识相结合上。政府要鼓励建立高质量的专科院校或机构，对已有的大专、高职院校进行重组升级，提高教学资源利用率。高校或机构可提供“培训包”服务，结合市场需求提供配套教学服务，优化课程体系，改革传统教学模式，将课堂知识与实践应用相联系，以提高学生能力为主要教学标准。如高校与企业合作，在英语教学中，企业与高校合办一些语言培训、商务英语教学等活动，将教学运用到实践。政府购买高校教育服务，根据教学绩效给予财政拨款，能有效提高教育质量，促进教育公平。同时，发展继续教育也要注重教师团体的水平。目前我国职业高校的教师水平普遍不高，缺少行业实践经验，知识水平停留在理论层面，这在客观上不利于我国职业教育改革。我们要严格实行职教教师的准入制度，择优录取有实践经历的教师，提高我国高职院校办学质量。

五、结语

西方发达国家实行政府购买高等教育服务，经过多年探索逐渐形成了各具特色的政府购买模式。通过研究美国、日本和澳大利亚三个发达国家在政府购买服务高等教育服务方面的经验，可以看出政府通过购买高等教育服务实现了政府职能转变，而引入市场竞争机制，增加民间投资，政府财政拨款，购买第三方机构评估，优化继续教育服务，对我国进行高等教育改革以及政府购买教育服务具有重要的借鉴意义。我国在政府购买教育方面起步较晚，总结发达国家经验，优化教育服务，有利于我国在推行政府购买高等教育服务过程中少走弯路，促进高等教育长效发展。由于我国与发达国家国情不同，在借鉴优秀经验的同时，要结合实际情况进行有选择的学习，不能生搬硬套。