美国智库以“大国竞争”视角评价2021财年美国国防预算申请

张传良 杨依然

按：近期，新美国安全中心（CNAS）以“大国竞争”视角，对尚未批复的2021财年国防预算申请进行了系统分析。该智库认为，美国国防部正按照国防战略全面推进，在追求新的指挥控制和打击体系结构方面进行了重要的投资，但在某些关键推动因素上投入不足，这可能会产生不利影响。美国未来几年的国防预算将面临压力，但科技投资对于确保美国军事技术的长期优势尤为重要。

主要观点

跨域作战概念要求美军必须能够在高强度竞争环境中，在数十个小时内闭环数千条杀伤链。这就需要充分利用各种来源的目标信息和美军的打击资产，建立联合、高效的指挥控制规则。如果美军要在未来几十年内战胜中俄等竞争对手，就不能再基于单一军种或领域行动。

跨域作战概念的观点与美国军方决定按领域组织预算的模式形成鲜明对比。国防部的投资是按照陆、海、空等作战域来制定的，而非真正弄清楚“某种投资决策，如何通过使用所有领域和军种的网络化资产来解决战略或作战问题”。

1.国防部为闭环杀伤链，在信息环节、联合全域指挥控制、打击等方面进行投资。

国防部所做的投资决策必须共同发挥作用，将国防部采用“任何传感器、任何发射平台”作战和“数十小时内闭环数千条杀伤链”的需求变成可行的作战概念。

闭环杀伤链的第一步是找到目标。美国国防部对更具弹性的信息搜集平台和手段的投资是滞后的。可将这种能力分解为两个主要部分：搜集，处理、使用和传输。

美军的B-52轰炸机

国防部必须开发能够在反介入/区域拒止环境下工作的弹性情报搜集系统。处理、使用和传输系统使搜集到的信息变得有意义，并确保这些信息能够送给适当的人。目前，信息的处理、使用和传输成本高、速度慢、不完整，因此更高效的处理、使用和传输信息是国防部涉足人工智能业务应用的原因之一。

一旦联合部队找到了目标，就需要对它们进行优先排序，并针对它们分配各种打击资产。指挥、控制和通信组合是将“任何传感器、任何发射平台”的需求变成现实的重要一环。

空军的联合全域指挥控制概念旨在使美国联合部队能够跨域无缝作战，允许监视战区的任何传感器，将目标信息传递给射程内的任何打击武器，并通过联合指挥系统进行优先级排序。做好联合全域指挥控制也许是在未来与中俄的冲突中获胜的最关键因素。如果不能有效地将联合部队的不同要素相互连接起来，数字上的兵力结构目标就完全没有意义。

杀伤链的打击环节主要有两个部分：有效载荷本身和帮助有效载荷到达目标的运载工具。一个共识似乎正在形成，那就是混合使用防区外和防区内的作战能力是对付中俄等高端对手的最佳方法。

在与中俄发生冲突的情况下，远程穿透打击能力非常重要。如果搭配远程穿透武器，B-52轰炸机应该在未来较长时间内仍然具备参与高端冲突的能力。

陆军的远程精确火力是陆军六大现代化优先事项之首。此外，还有一些非动能打击的手段，特别是通过网络空间和电磁频谱攻击，这些方式的重要性将随着时间的推移而增加。在与中俄等对手的假想冲突中，电子战能力是至关重要的。

2.为了使用作战概念和武器系统闭环杀伤链，军方需要投资使能技术来使侦察打击综合体发挥作用。

美军目前的军力态势、后勤、训练等关键方面仍不适合未来与中俄等对手的冲突，国防部必须加强投资以弥补这些缺陷。2021财年的国防预算申请没有达到军方在弹性态势、后勤和联合训练三个领域的要求。

国防部在弹性基础设施领域投资长期不足。美军主要从数量相对较少、规模非常大的作战基地开展行动。这些大型枢纽也是美国对手的绝佳目标。解决该问题的方案之一是调整美国的军事态势，使部队能从更多的地理分布地点行动。

亚洲的基地建设情况比较复杂。空军在印太地区没有任何其他的军事建设，很难改变对在核心区域高效集结部队的依赖。在基地防御方面，2021财年预算申请中，防空投资略有增加，但仍低于应有水平。

后勤是联合部队长期投资不足的领域。国防部发现在这一领域还面临着两个新的挑战。首先，分布式基地化对后勤系统的要求将更高；其次，中俄等对手将以美军从未面对过的方式攻击其后勤基础设施。2021财年的预算申请并没有对不足之处做出补救。

美国空军的空运情况不容乐观。考虑到进一步分散军事行动的必要性，这些发展趋势与实际需求是背离的。对于缺乏可用的空运，可能的缓解措施是预先部署。

要使新生的联合作战概念发挥作用，需要的不仅仅是开发新概念和采办程序，还需要强有力的联合训练。目前，军方进行的大部分高端训练都是在单一军种层面进行的，没有充分考虑到各军种如何作为一支联合部队共同作战。美军需要更大程度的跨域交互和联系，以实现新型作战概念发挥作用所需的军种整合。

3.2021财年对核武器和国土导弹防御能力的投资与政府的现行战略和计划基本一致。

“三位一体”核力量中的现有系统都将面临服役寿命到期，已经开始了结构重组计划。仍需要对现有核武器系统进行持续投资，以确保美国具备安全、可靠的核威慑能力。

核指挥、控制和通信是一个重要且急需增加投资的领域。这些系统必须与“三位一体”的核力量一起进行现代化。

国土导弹防御的一个重要组成部分是国防部的导弹预警卫星。导弹防御局继续投资宙斯盾和萨德系统，以支持战区导弹防御任务，并要求大幅增加高超声速武器防御预算，以应对中俄高超声速武器威胁。

4.为确保美国军事技术的长期优势，需要对科技进行持续的投资。

研发、试验与鉴定（RDT&E）的优先级与国防战略对军事技术优势削弱的关注一致。尽管所有类型的RDT&E投资都很重要，但科技投资对于确保美国军事技术的长期优势尤为重要。

考虑到人工智能开发和实战化的紧迫性，以及在这一领域要做的大量工作，资金投入应当得到稳定保障。商业部门在人工智能的发展上处于领先地位，而商业部门无法开发专用军事技术。国防部必须自主做到以下两点：一是确定并开发人工智能的军事特定应用；二是在存在类似商业技术的领域投资，将商业技术引入国防部。目前，国防部在这两方面的进展太慢。

5.国防改革、选举、疫情等因素会对未来几年的国防预算产生重要影响。

在可预见的未来，国防开支已经达到了一个较高水平。未来几年的国防预算将面临压力，被迫削减部分现有项目，用于国防战略实施的关键投资。

国防部的进一步改革是困难的，主要原因有两点：一是大多数提高效率的努力都需要前期投资，而这些投资往往不能在短期得到回报；二是部门效率的提高往往会转化为工作岗位的流失。

在国防开支可能不增长或收缩的情况下，国防部将不得不从现有计划内抽取资源来填补未来若干财年的漏洞。由于有前途的发展计划必须逐步向生产过渡，未来若干财年这一问题只会愈演愈烈。

特朗普和拜登无论谁当选，预计国防开支将保持平稳或略有下降。一个由不同的党派分别控制白宫和参众两院的政府将倾向于维持现状。国防开支未来几乎不可能大幅增加。

新冠肺炎可能会导致国防开支大幅下降，但可能不会在未来两年内出现。根据新冠疫情后经济衰退的深度和持续时间，在未来更长的时间里，国防开支可能会有收缩压力。

延伸阅读

2021财年美国国防预算重点关注方向

美国总统特朗普向国会提交的2021财年预算要求中，用于国家安全的预算为7405亿美元，其中7054亿美元用于国防部。2021财年预算坚定支持实施《国防战略》，这将推动国防部在重新确定资源优先级和转移投资方面的决策，为未来可能的高端战争做好准备。

该预算为四个重点领域提供资源，以建立一支更具杀伤力、更灵活、更具创新性的联合部队：一是继续提高军事战备水平，投资于更具杀伤力部队的现代化建设；二是加强联盟，深化互操作性，吸引新的合作伙伴；三是改革国防部，强化绩效和问责制；四是支持服役人员及其家人，将这些人员作为最宝贵的资源。

该预算侧重于《国防战略》在核威慑资产重组和国土导弹防御方面的优先事项，同时将重点放在网络和太空作战领域以及所有作战域（空中、陆地、海上、太空和网络）的联合赋能因素上。它将推动5G、微电子、人工智能等多项关键技术发展。