政府视角下的老年人权益保障探究

寇立睿

【摘  要】当前，老龄化问题已经成为全世界都在关注的世界性难题。随着时代的快速发展，医疗水平的不断提高，老年人口只会越来越多。我国仅用18年时间就完成了从成年社会到老年社会的过渡，可以说中国的人口是骤然衰老的。其次，作为发展中国家，我国老龄化问题还呈现出未富先老的特点。因此，我国的老龄化问题远比世界范围内的大多数国家更加严峻。本文从政府视角出发对老年人权益保障的实现路径进行探究，通过分析老年人权益保障中政府承担责任的理论基础和现实困难，提出具体措施对老年人权益保障予以完善。

一、老年人权益保障中政府承担责任的理论基础

（一）人民主权原则的体现

我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，即人民主权原则。作为宪法的首要原则，可以说其是宪法的建构和塑造权力的前提。在人民当家做主的国家中，人民是一切权力的来源。政府作为我国的行政机关，其本身所掌握的权力当然来自人民的赋予。当人民将权力让渡给政府时，政府就必须建立相应的社会保障制度、提供公共产品等用来解决涉及养老等社会公共利益问题。政府在财政上支持，为全体社会成员提供切实有效的保障制度，也是其履行职责的体现。

（二）福利国家理论

20世纪初，人们对福利与国家之间的关系在观念上发生改变，在一定程度上推动了福利国家的产生和发展，也为政府承担社会责任埋下了伏笔。庇古在《福利经济学》中指出国家要向富人收税，将收来的税收补贴给群人，从而促进社会公平，增加社会福利。经济学家凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中提到，国家应承担更多的责任，社会保障模式应以普惠型为主，为西方福利国家的建设提供了理论基础。马歇尔则从社会政策的角度出发，提出政府提供的服务，或政府付账的行动，对公民的福利有着直接的影响。而著名的《贝弗利报告》所提出的建设建立福利国家三大原则，使西方国家迎来了建设福利国家的高潮。虽然福利国家理论在20世纪70年代由于支付危机和政治责任等遭到一系列冲击与批评，但其中政府为公民个人提供某些社会福利，却很少遭到反对与批评，福利国家中政府的主要责任范围并未被触动。

（三）社会正义理论

罗尔斯在《正义论》中指出：正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。以其为代表的社会正义理论，为政府在社会保障中承担责任提供了理论依据，其中制度正义原则的优先性思想，为我国政府在老年人权益保障过程中充分发挥作用提供了坚实的理论依据。由于我国长期实行“重工业轻农业”的发展战略，导致我国城市与农村地区的养老保障制度存在较大差異。因此，从罗尔斯的正义理论出发，构建协调统一的城乡养老保障制度，是政府所必须承担的重要职责。

二、政府在老年人权益保障中的现实困难

1.家庭养老模式已经偏离实际情况

按照我国老年法的规定，主要由老年人的子女来尽赡养义务，而且将这些内容放在了分则部分的重要位置上。比如“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重关心和照料老人。”“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰籍的义务，照顾老年人的特殊需求。”从这几条可以看出，在我国的养老重任任然落在了子女和家庭的肩膀上，而随着我国社会的发展，家庭的规模越来越小，核心家庭的数量越来越多。孝道的理念在主观上也越来越淡薄，在客观上以家庭为主的养老模式受到了极大的挑战。由于思想观念的变化，在加上农村条件对年轻人的限制，我们不难发现，在我国农村出现大量的空巢老人和留守儿童。现代社会的实际情况已经不是自下而上的孝顺问题了，更多的反而是自上而下的关怀。在我国现阶段的农村已经很难看到天天陪在父母身边而不出去工作的年轻人了。代际关系的重心向下转移已是不争的事实。由于大量的农村年轻人开始向城市转移，再加上社会竞争带给他们的压力，使得他们必须把更多的精力放在事业上，往往会没有时间来照顾和陪伴自己的父母。因此将子女作为养老的主要依靠对象就会使老年人在权益保障方面面临诸多问题。而且还会对社会发展产生负面影响，现在社会竞争激烈，在竞争中很多人忙于生存，靠家庭对老人进行养老有许多不可实现性，按照这样的法律规定其实是使养老问题回到了小农经济社会的状态上。

2.政府在老年人权益保障中存在缺位

在现代社会中，对于老年人权益的保障，由政府承担主要责任，发挥主导作用才是正确的出路。而在实际运用中政府对于老年人权益的保障和自己应尽的义务过于空泛化，大多数采用的是口头示、宣言式的规定。从法律操作层面来看，许多法条规定的笼统模糊，使得执法机关在实际工作无法有效落实这些法律规定，这就会让人们产生一种错觉，政府看似对老年人权益保障尽了很大责任，而在实际上起到作用却微乎其微。由于在很多地方未能规定具体的措施，致使老年人根本无法理解自己有哪些具体的权利，自己是如何受政府保护的。这就会导致老年人的合法权益往往会被忽视，最终流于形式。在现行的老年法中，政府的作用远远不及家庭养老规定的明确具体，而家庭成员之间的关系应当由民法或者婚姻去调整，而调整老年人权益保障法律关系的主体应当是我国政府，政府应当在保障老年人权益的问题上起到主导作用，而不是让每个家庭承担过重的养老压力。而且对于老年人权益保障制度的实施尚缺乏一个统一管理机构，虽老年法中明确规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府采取组织措施，协调有关部门做好老年人权益保障工作，具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。但是在实践中，因为执法主体不具有明确性，导致老年人权益保障工作很难落实。从实际情况来看，老年人的权益保障工作存在多个部门管理的情况，在这种松散的管理体制下，因为缺乏统一的管理机构，就会发生既相互争管又相互推诿的矛盾。只有将政府的保障义务弄清楚了，使政府充分发挥作用来保障老年人的利益，那么老年人权益才能得到切实的保护。

3.养老保障法律制度缺乏公平性

目前，我国养老保障制度呈现出“碎片化”的状态，按照法律规定的养老保障群体结构来看，具有公务员的养老保险、事业单位人员的养老保险、企业职工的养老保险、农民工的养老保险、城镇居民的养老保险和新型农村合作医疗等，这就使得上述群体在享受老年人权益保障时缺乏公平性，养老保障群体机构的多元化，损害了养老保障体系的公平性。从养老保障法律制度的城乡结构体系来看，城市养老保障起步早，发展快，比较完善;而农村养老保障法律制度起步晚，发展慢，相对较落后。城市已经建立起了多种城镇居民养老保险，而新型农村社会养老保险制度仍有很大缺陷，在保障农村老人权益方面往往会有缺位，这就造成了城乡居民养老保障的不公，也步利于城市与农村养老保障制度之间的衔接。其次，由于我国各地区经济发展水平的差异，在养老的相关政策上也是有差别的。各省份根据自身经济情况在遵循中央统一规定的前提下建立了有所差别的养老保障体系。这种多元化的养老保障就使得各地区之间的养老待遇会不公平，而且还会造成劳动力从欠发达地区向发达地区的流动。

三、政府视角下老年人权益保障的完善措施

（一）在养老模式上予以改进

当我们说起居家养老的时候，首先应该明白居家养老和家庭养老是两个不同的概念，因此不能混同。我们所说的居家养老，指的是老人居住在家里面，而养老工作由政府、社会和子女共同承担。居家养老模式可以使政府充分发挥养老保障的职能，但我们应该明白这并不意味着凡是达到法律规定高龄的老人都需要政府来承担养老义务，而主要是指那些高龄、独居、空巢老人，在生活上不能自理的、经济窘迫的老人，需要政府予以更多的关怀。首先，需要社区对自己管辖内的老人做到心中有数，对所有的老人制作档案。然后，对于上述有困难的老人可以由政府出资购买养老服务，并由社区落实家庭服务员。提供的内容应当包括医疗、日常生活照料、文化教育、咨询、慈善救助等。对于这些有困难的老人，所提供的具体服务应当是免费的，或者仅收取少量的费用。或者对于家庭生活尚还可以的老人，对他们的帮助主要是使其生活与社会接轨，帮助他们的日常生活，以减轻他们的体力劳动，使他们能够从家务劳动中解放出来。因此，由居委会实事求是调查本辖区内老人的实际情况，制作档案，分门别类地实行养老服务，再由政府出资支付居家養老的费用，会大大低于机构养老的成本。这是推广的一项工作，也是解决社会隐患，维护社会稳定的重要举措之一。

（二）政府要从养老保障的后台走向前台

我们需要认识到，政府应该确立其在老年人权益保障中的前沿位置，从社会保障的后台走向前台，在老年人群益保障的领域充分发挥作用。对此，可以从以下几点出发，从而构建起一个比较完整的关于老年人权益保障中政府责任的分析框架。首先，政府可以从制度层面入手，建立起老年人社会保障的制度框架，以此来实现制度化运作。在老年人社会保障制度建立和发展过程中，政府通过建立制度框架，以形成一种确定的、可预见的行为规则。具体来看，就是推动立法机构以立法的形式来强化老年人社会保障的制度化和权威性，将老年人养老保险的性质、覆盖的人群、缴费的比率、受益比率等以法律的形式固定下来，防止因为政策的临时变化而出现的个人和企业唯利是图的行为。这不仅可以使社会公众对新制度有明确的认知，还使得老年人的社会保障更具权威性，明确了各项主体应负的责任与义务，可以使老年人的社会保障在运作和发展上有一个持续而又稳定的美好的前景。其次，政府对老年人社会保障提供可持续的资金支持。可持续性的资金供给是养老保险制度正常运作的重要条件。在当前人口老龄化额趋势愈演愈烈，而全球经济增长趋缓，老年人社会保障在面临财务危机的大背景下，给予资金支持以保证有关老年人的社会保障可持续发展就显得尤为重要。对于发展中国家而言，特别像我国这样的人口大国，要逐步调整政府在财政上的支出结构，扩大对老年人社会保障事业的支持力度。这不但对促进经济的增长，提高老年人的消费水平是非常有利的，而且面对日益严重的老龄化危机也可以提供帮助，以此来实现养老问题的可持续性。再次，政府应当确保老年人最低收入，维护整个社会的公平与稳定。养老保险作为一种为老年人提供社会保障的制度安排，内在地具有追求社会公平的价值取向。政府建立养老保险的初衷，就是为了利用其所具有的收入转移和再分配功能来保障老年人的基本收入，以此来为社会的公平与稳定作出贡献。因此，以养老保险来确定老年人平时的最低收入，对他们基本生活予以保障就成为了政府义不容辞的责任

（三）对农村老人的养老问题给与更多关注

相较于城市，农村的养老问题更应该得到重视。各级人民政府主动发挥带头作用，逐步建立健全以社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善为主要内容的农村社会保障体系，加大对农村老年人福利的支持力度，使各项政策向农村老人倾斜，扩大农村老人享受低保的范围并对低保金的数额予以提高。对农村老人的基本生活从经济上予以保障。其次，还要不断完善老年医疗保障体系，加强基础医疗设施建设，确保农村老人老有所医。由政府出资在农村地区兴办医疗卫生所，并加强医疗基础设施建设。使农村老人可以满足他们的基本医疗需求，不至于因为疾病而导致个人及家庭经济危机。再次，政府还应重视对农村老人的精神赡养，使农村老人也可以享受到老有所乐。在当前，我国农村地区对老年人还是以物质赡养为主，而对农村老人的精神需求却很少能照顾到，而随着社会发展，人们生活水平的不断提高，满足老年人的精神需求，重视对老年人的精神赡养，让老年人感受到老有所乐同样是不能缺少的。加强农村基础娱乐设施的改，农村老人也能随时随地参加文化、娱乐、体育、健身活动;大力提倡和组织各种有益于老年人身心健康的文化娱乐活动，举办各种适宜农村老人的文体比赛和活动，使老年人的生活更加充实和完善。

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