政策情境下我国网络借贷行业兴衰研究

（华东政法大学，上海 200042）

一、引言

网络借贷（Peer-to-Peer，简称P2P）源于英、美等国，指基于互联网技术与平台，在个体与个体之间从事网络借贷信息中介业务活动的金融信息中介公司。［1］在我国网络借贷属于互联网金融的一部分，根据2015年7月14日中国人民银行发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》：“互联网金融是传统金融机构与互联网企业（以下统称从业机构）利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。”网络借贷应当属于互联网金融中实现信息中介服务的新型金融模式。

2006年起我国陆续出现网络借贷平台，2007年6月上海拍拍贷金融信息服务有限公司即“拍拍贷”成立，标志着我国的网络借贷平台开始进入正规化、公司化发展阶段。2012年至2015年间，我国的网络借贷行业进入了高速发展期，2013年至2016年间P2P成交金额和贷款余额的增速均保持在100%以上，2017年成交金额相较于2013年增长约26倍，贷款余额增长约45倍。截至2017年底，全国累计涌现出的平台数接近6 000家，约为2013年的9倍。然而，P2P平台运营数量在2016年快速下降，2017年成交规模显著下降，问题平台数量2018年急剧增加。2018年上半年停业、清盘等问题平台数量合计达到364家，2018年6、7月问题平台数量进一步激增，两个月就超过300家。［2］直至2019年两高两部出台《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》后，基本上大部分的网络借贷行为均被纳入了违法犯罪的范畴。至此，网络借贷平台几无生存空间。2020年8月14日银保监会主席郭树清表示，截至到今年6月底，正常运营的网贷平台（P2P平台）只有29家。

从2012年至今不到十年的时间里，我国网络借贷行业从高速发展到几近消亡，网络借贷平台数量从接近6 000家急遽减少到只有29家仍在正常运营，期间不仅投资者遭受重大损失，并且大量的从业人员也因犯罪锒铛入狱。网络借贷行业“其兴也勃、其亡也忽”，其背后的原因值得我们深思。而本文拟从外部政策情境出发，通过分析我国网络借贷行业发展变化与政策的相关性，梳理政策过程特点及其对网络借贷行业兴衰的影响，并对所存在的政策失范问题开展研究，以期能够尽可能减少甚至避免类似当前网络借贷行业现象的发生。

二、我国网络借贷行业发展与政策的相关性

笔者通过“北大法宝”网站（https：//www.pkulaw.com/law），以“互联网金融”“网络借贷”为标题关键词检索相关政策文件，其中以“互联网金融”为关键词的有183份文件（中央级别33份、地方级别150份），以网络借贷为关键词的有33份（中央级别8份、地方级别25份）。从文件发布的时间分布来看（见表1），2013年11月北京市海淀区人民政府发布了《北京市海淀区人民政府关于促进互联网金融创新发展的意见》，“互联网金融”第一次出现在政策文件的标题之中，标志着其成为了政策调整的客体。在之后的2014年与2015年，以“互联网金融”为标题的政策文件逐年增加，分别为12份与27份。到了2016年，相关政策文件数量急剧增加到了127份，随后又急剧减少。有一个值得注意的情况是，在2016年“网络借贷”从“互联网金融中”独立出来，成为了一项政策调整的客体。

表1 “互联网金融”“网络借贷”作为标题关键词的政策文件数量（单位：份）

从政策文件标题所反映的政策主题内容来看（见表2），从2013年以来以“互联网金融”为标题关键词且在标题中能够反映出政策具体内容的文件共有130份。从2013至2015年，政策标题对于“互联网金融”的态度总体是积极的，标题中包含的关键词主要有：“支持”“促进”“鼓励”字眼。到了2016年在101份政策文件中，标题含有“整治”“规范”关键词分别为96份、1份。而政策标题中含有“促进”这样积极含义的文件仅有4份，且均发布于2016年4月以前，而当年4月12日国务院办公厅印发《互联网金融风险专项整治工作实施方案》后，相关政策对于“互联网金融”的态度急剧由“积极”向“负面”变化，“整治”成为了政策标题中最常见的字样。而在2017年至今，相关政策文件数量逐渐减少，文件标题中出现“风险处置”等有明显维稳含义的字眼。

表2 “互联网金融”作为标题关键词的政策文件主题（单位：份）

笔者通过“上海金融”网站搜索，与互联网金融的相关政策文件共计9份，发布时间从2014年开始至2019年。①网址：http：//jrj.sh.gov.cn/Home/Index。从时间分布上来看，2014年至2016年有关互联网金融的政策分别为1、2、3项，呈现逐渐增加的趋势。而从政策的内容来看，2014年《关于促进本市互联网金融产业健康发展若干意见》（上海市人民政府颁布），2015年《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（中国人民银行）、《关于促进金融服务创新支持上海科技创新中心建设的实施意见》（上海市人民政府办公厅）、2016年《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（中国银监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室）、《上海最新小贷公司监管办法》（上海市政府办公厅）、《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（国务院办公厅），2017年《关于进一步规范银行业金融机构吸收公款存款行为》（中国银监会），2018年《关于暂停本市小额贷款公司融资担保公司与代理经租企业合作开展个人“租金贷”业务的通知》（沪金融办），2019年《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》（最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部）。而在2014年至2016年两会政府工作报告中，连续三年提及互联网金融，但与2014年和2015年的“促进发展互联网金融”相比，2016年的报告中提法已经变成“规范发展互联网金融”。从上述政策文件中我们可以发现，2016年之前政府对于互联网金融的态度主要以鼓励、促进为主，文件中所提到的风险防控内容较少，对于涉及的违法犯罪行为的监管处罚具体机制基本没有涉及。但2016年之后，相关政策逐渐从鼓励向规范、整治转变，直至2019年两高两部出台《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》后，大量的网络借贷行为均被纳入了违法犯罪的范畴。

从我国相关政策的数量与主题层面出发，我们可以将我国网络借贷行业的发展在时间维度上分为谨慎探索期、高速发展期、行业整治期与风险处置期四个阶段。在2013年之前，有关互联网金融以及网络借贷的政策并不多，网络借贷行业依靠自身摸索发展，政府对于网络借贷行业处于一种谨慎观望的状态；而在2014年至2016年4月，各级政府频繁发布标题中包含“鼓励”“促进”字样的积极性政策文件，对于网络借贷行业的态度从谨慎观望向培育推进转变，网络借贷行业也迎来了高速发展期；而在2016年4月至今，由于行业问题平台的数量增多，特别是一批有相当影响力的平台暴雷，导致政府出台了一系列标题中包含“整治”“规范”字样的政策文件，限制了网络借贷行业的生存空间，行业出现崩塌现象，问题涉案平台数量增多，整体数量逐渐减少。

为分析我国网络借贷行业发展变化与政策的相关性，笔者通过“网贷之家”网站收集整理了2013年4月至2019年12月的5 792家“暴雷”P2P平台情况，并通过中国裁判文书网以“集资诈骗”为关键词，收集整理了2013年至2019年共计3 800份一审刑事判决书。结合上文所收集的我国“互联网金融”作为标题关键词的政策文件数量，它们在时间维度上的关系如图1①网贷之家网址：https：//www.p2peye.com/shuju/wtpt/。中国裁判文书网网址：https：//wenshu.court.gov.cn/。图1中网络借贷平台暴雷数量按月显示，而政策数量、判决数量按年度显示。但因2016年为政策主题偏好急剧变化的一年，对于“互联网金融”具有积极态度的4份政策发布于当年4月之前，而标题中含有“整治”等负面主题的政策文件集中发布于当年6月。所示：

图1 网络借贷平台暴雷、判决数量与相关政策相关性

从图1中我们可以发现，P2P网络借贷平台的“暴雷”问题自2014年8月起开始急剧上升，到2014年12月达到每月100家的数量并维持了一段时间，直至2016年8月到达最高点263家。从以“集资诈骗”为关键词的一审刑事判决数量来看，2013年该类判决的案件为100起，此后逐年增加，至2017年上升至767起，此后便维持在每年800起左右的水平上。

结合互联网金融特别是网络借贷方面的公共政策我们可以发现，在2016年4月份之前对于“互联网金融”的政策偏好依然是以促进、鼓励为主，在这样的偏好之下，我国网络借贷平台高速发展，与此同时无论是平台暴雷数量还是涉及犯罪数量也在急速上升，但并未引起相关政府部门的重视。在2015年12月16日爆发的“e租宝”②e租宝全称为“金易融（北京）网络科技有限公司”，是安徽钰诚集团全资子公司，注册资本金1亿元。平台主打A2P的模式，6款产品都是融资租赁债权转让，预期年化收益率在9.0%到14.2%之间不等，期限分为3个月、6个月和12个月，赎回方式分T+2和T+10两种。自2014年7月上线，e租宝交易规模快速挤入行业前列。根据零壹研究院数据中心统计，截至2015年11月底，e租宝累计成交数据为703亿元，排名行业第四。网贷之家的数据也显示，截至2015年12月8日，e租宝总成交量745.68亿元，总投资人数90.95万人，待收总额703.97亿元。2015年12月16日，e租宝涉嫌犯罪，被立案侦查。2016年1月警方公布e租宝非法集资500多亿。案件成为了我国网络借贷行业外部政策环境变化的一个重要转折点，它使得该行业存在的种种乱象浮出水面，也得到了政府部门的重视。2015年12月28日下午，国务院法制办公室的网站上出现了一条公告，即银监会关于《网络借贷信息中介机构业务活动暂行管理办法（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）公开征求意见的通知。虽然该文件三易其稿，但此次的监管意见采取的是“负面清单”方式，对于平台不能进行的事项进行了详细规定。当时不少P2P平台则显得比较乐观，认为没有注册资本的门槛限制，该版本的《意见稿》的宽松程度已总体超过了预期。［3］随后在2016年4月12日，国务院办公厅印发《互联网金融风险专项整治工作实施方案》后，政策偏好急剧反转，当年6月间各地方政府集中出台了对于“互联网金融”开展整治的政策文件。

但政策收紧并未减少“互联网金融”特别是网络借贷行业中出现的混乱现象，反而政策偏好的变化使得投资者对于网络借贷行业的信心大幅降低，这也在一定程度上导致了借贷平台资金链的紧张，加速“暴雷”事件发生。从图1我们可以发现网络借贷平台“暴雷”事件数量与涉及刑事案件数量在2016年反而进一步上升，并在2017年及其后的两年时间内仍处于高位，直至2019年大部分平台关闭后开始下降。由此可见，网络借贷平台“暴雷”数量与相应政策有着一定的相关性，具体表现为宽松的政策环境导致网络借贷行业的蓬勃发展，其中的监管缺失使得平台运营问题逐渐增多。而随着政策收紧监管加强，原先在宽松环境下能够运营的平台难以为继，因此平台“暴雷”事件数量仍处于增加的态势，并维持在高位，直至在行业内平台整体数量下降到一定水平“暴雷”事件数量才开始下降。

而相关刑事判决数量的上升与相关政策间的关系则更为复杂一些。国家对于网络借贷行业的定位应当是线上借贷信息中介，网络借贷平台本身并不具备《商业银行法》所规定的吸收存款的资格，一旦吸收存款形成“资金池”归集资金、沉淀资金，则构成非法吸收公众存款罪。如果对于融资项目真实性、资金去向、归还能力等事实进行虚构或隐瞒的则构成集资诈骗罪。由于网络借贷平台的经营行为具备一定的延续性，其内部归集资金、沉淀资金的情况实际上是普遍存在的，但却因为相关监管政策不完善以及初期政策对于整个行业的积极宽松态度而没有被处理。随着政策偏好的转变，相关司法解释的出台，打击力度的加大是网络借贷行业刑事判决数量上升的一个重要原因。

三、网络借贷发展反映出的我国政策特点

从上述涉及互联网金融的政策文献开展分析，可以发现我国当前的公共政策内容与过程存在以下特点：

（一）政策主体的多元化

赵嘉茵、貟晓哲在其论文《我国互联网金融政策文本量化分析》中统计了2011年至2016年全国人民代表大会、中共中央办公厅、国务院、中国人民银行、工业和信息化部、国家发展改革委、中国证监会、中国银监会等国家部门，以及北京市人民政府、上海市人民政府、南京市人民政府等地方政府所发布的有关互联网金融政策时发现如表3所示。［4］

赵嘉茵、貟晓哲统计整理2016年我国各级政府涉及互联网金融的108份政策样本，其制定共涉及64个部门，其中国家级部门有24个，地方级部门有40个；39个部门独立颁布政策，19个部门以联合颁布的方式制定互联网金融政策，6个部门不仅独立颁布政策，而且也以联合颁布的方式制定政策，如表3所示。从64个部门的总体发文数量来看，国务院的发文数量最多，达27项，占25%；其次是中共中央办公厅，有8项；在地方级的部门中，地方级人民政府发文数量最多。

表3 我国互联网金融政策主要政策制定主体与主题的交互关系（单位：项）

从上述表格3中各主体制定政策的偏向主题来看，中央政府与地方政府对于“互联网金融”的政策偏好并不一致，2016年之前涉及互联网金融的政策主题共计79项，其中涉及检查监督的仅有7项，而这7项监督检查主题均由中央级别机构制定。在分权改革体制下，地方政府受到来自中央政府两方面的激励：一是财政激励，即所谓“中国特色的财政联邦主义”；二是晋升激励，即中央政府在考核地方官员时以当地的GDP增长为主要指标。［5］互联网金融的蓬勃发展，不仅能够为地方经济起到良好的促进作用，也能够通过相关企业的运营增加自身的税收。因此，地方政府在中央政府出台对于互联网金融总体鼓励、促进的政策情况下，其并不是简单的执行者，而是具有自身的利益偏好。在这样的利益偏好之下，地方政府为了在与其他地方的竞争中取得相对优势，就有可能提高互联网金融特别是网络借贷平台所产生风险的容忍度。

（二）政策过程所面临的“时间约束”

保罗·A·萨巴蒂尔在《公共政策过程》一书中指出：处于复杂形势的国家其政策过程也是复杂的，简言之政策过程通常至少需要十年的时间。［6］而中国的公共政策过程往往出现紧急出台、急剧转变、彻底修正的特点。唐贤兴认为：一旦某一政策议题受到社会的特殊关注，公共决策在外部压力下将面临巨大的“时间约束”（time constraint），①正如西蒙所提出的，决策是在并行和串行之间交替进行。同一时间内排队等候进入政府议程的政策问题增多，且加上一个限定条件：必须予以解决和回应，那么，每一个政策议程所分配的决策时间必然会减少。政府在有限的时间和资源条件下，只能做出一个仓促的政策理念或方向选择实施改革，并将剩余决策任务转移至后续环节进行，从而改变了政策过程各个环节的位置安排以及时间配置。因此，本文所指的“时间维度”的关注点在于政策实施过程各阶段的时间配置对政策过程以及结果产生的影响。

从2000年开始，中央政府就开始通过快速回应社会需求这一鲜明的政府姿态来构建“亲民政府”形象，维持执政的合法性基础。增强回应能力的主要策略是对受关注的政策议题和社会问题采取快速的行动和应对，对下级政府施加压力，督促地方政府更快、更好地解决政策问题。［7］一般的公共政策一般具有制定、执行、监控、评估与终结五个环节，其中政策评估的核心是公共政策的效果与价值，根据公共政策的收益与投入分析来决定公共政策是否需要终结或改正。但在中国公共政策效果与价值的考量有一个重要的因素应当纳入考量范畴，即政策的功能输出是否会对社会稳定带来影响，“维稳”的需求往往会对公共政策带来一票否决的效果。然而一旦将维稳因素置于对于政策的评估之中，那么对于维护稳定、排除风险因素的迫切需求就会导致对于政策主题的急剧变化。2016年4月12日，国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，标志着国家对于互联网金融的态度从正式规范发展向监管整治方向发展。该通知文首这样描述：“经党中央、国务院同意，2015年7月人民银行等十部门联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）；有关部门及时出手，打击处置一批违法经营金额大、涉及面广、社会危害大的互联网金融风险案件，社会反映良好。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，鼓励和保护真正有价值的互联网金融创新，整治违法违规行为，切实防范风险，建立监管长效机制，促进互联网金融规范有序发展，制定本方案。”而事实上，《指导意见》的指导思想为：“遵循‘鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展’的总体要求，从金融业健康发展全局出发，进一步推进金融改革创新和对外开放，促进互联网金融健康发展……”。

（三）政策内容的模糊性

在网贷平台蓬勃发展的2014年至2016年，在鼓励、促进互联网金融的大背景下，相应政策也会提及对于互联网金融的监管问题，但监管的具体内容与职能部门却未作明确的规定，导致监管在事实上形同虚设。对于非法吸收公众存款、集资诈骗等违法犯罪行为进行规制的刑事法律法规已经存在。《中华人民共和国刑法》、2010年12月13日《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（最高人民法院）、2014年3月25日（旧）《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》（最高人民法院、最高人民检察院、公安部），均对非法吸收公众存款、集资诈骗案件的定性与量刑作出了明确的规定。但是在2015年之前，公安司法机关却很少对于网贷平台及其人员进行刑事处罚，并将他们的行为认为是犯罪，即使这个行业中的违规行为已经较为普遍地存在了。

笔者认为其中可能存在两个方面的原因：一是前期内容偏向于鼓励、促进的政策不仅对于网贷平台的发展起到了正向的引导作用，也对监管机构乃至司法机关的监管行为起到了潜在的约束作用；二是相关监管政策文件对于网络借贷平台违法犯罪行为规制可操作性的缺乏。2010年与2014年的相关司法解释虽然对于非法集资犯罪进行了初步的定性，但在处理与传统非法集资案件并不完全相同的网络借贷行为时，由于规定的模糊性导致监管与规制无法有效的开展。例如，网络借贷平台一般是依托于网络科技公司开展业务，其行为与自然人开展的业务并无二致，但却披上了一层貌似合规的外衣。这就导致在对网络借贷平台的非法集资行为进行刑事处罚时，在认定其主观故意与有无经营资格方面存在难点。2016年之后政策偏好的变化导致2016年最高人民检察院《关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》、2019年（新）《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》（最高人民法院、最高人民检察院、公安部）发布，解决了上述问题，为公安司法机关开展刑事处罚铺平了道路。

此外，在2016年之前，网络借贷平台并未独立出现在相关政策标题之中，而是作为互联网金融的一部分来作为政策客体。而网络借贷只是我国互联网金融所包含的资金融通、支付、投资和信息中介服务中的一个方面，但是由于其本身的特点相较于其他互联网金融模式在运营中更易发生问题。而在2015年底“e租宝”等一大批网络借贷平台相继“暴雷”或涉嫌违法犯罪之后，政策主体发现网络借贷行业所面临的风险与互联网金融所包含的其他行业并不相同，使用互联网金融政策工具对于网络借贷行业进行整治并有针对性，反而对互联网金融所涉及的其他行业造成负面影响。

四、网络借贷行业困境背后的政策失范

（一）政策导致的结构性张力

美国社会学家帕森斯在论述社会系统内部的失调时使用了“张力”（或紧张）的概念，他认为两个或多个互动单位之间关系不协调、影响了社会整合的现象就是结构上的张力，在他看来这种张力现象是不正常的。［8］而政策体系的结构性张力是指新旧政策或不同类别政策间的不平衡导致的体系中出现的不协调现象。在网络借贷行业兴起伊始，相关政策内容对其态度是积极的，网络借贷行业的准入与运营标准与传统金融行业相比均相当宽松。在这样的宽松的环境下，行业运营成本与利润相较传统金融行业有着巨大的优势。这种优势吸引资本的进入使之迅速发展。但低成本与高利润伴随而来的高风险却一直未受到政策制定者的足够重视。决策者不仅未能通过政策建立相应的监管体系，也未将其完全纳入原有的金融监管体系之中。一方面原有监管体系未能适应网络借贷这一新兴事物，另一方面在国家层面大力推动、促进互联网金融的大背景下，司法等监管工具也显得不合时宜。

（二）鼓励促进中的监管缺失

政府对于经济活动干预的减少成为了我国治理体系改革的主流理念，对于互联网金融的政策鼓励民营资本进入原先监管严格的金融领域以促进小微企业发展和扩大就业，而原本由银行等金融机构承担的借贷中介角色被P2P平台取代，但传统的监管措施却并未在这个新兴的行业中发挥应有的作用。例如传统金融行业的银行从业者必须通过“中国银行业从业人员资格认证”考试，相关制度明确规定因故意犯罪受过刑事处罚的人员不得参加考试。在互联网金融行业，其从业人员的资格要求则宽松很多，如2018年2月1日因涉嫌诈骗罪被公安机关逮捕的钱宝网实际控制人张某，早在2003年就曾因诈骗罪锒铛入狱。这样一名有着诈骗前科的人员实际控着总成交量高达几百亿的网络借贷平台，其中的风险可想而知。

（三）“运动性”治理

2015年年底我国对于网络借贷行业政策内容发生了急剧变化，从原有的鼓励、促进的政策主题向规范、整治转变，这一急剧变化与当时“e租宝”案件的发生有着一定的关联性。社会重大恶性事件发生后，政府对于政策客体态度的改变与其以“维稳”为主的政策偏好是分不开的。而政策内容的变化也体现了政府对以往政策目标由事实判断向价值判断转变。例如，2015年7月18日央行会同有关部委发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》开头就指出：“近年来，互联网技术、信息通信技术不断取得突破，推动互联网与金融快速融合，促进了金融创新，提高了金融资源配置效率，但也存在一些问题和风险隐患。”此时，政府对于网络借贷行业的定位是促进金融创新，提高金融资源配置效率。而在2016年4月12日成文的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中对于其工作目标描述为：“规范各类互联网金融业态，优化市场竞争环境，扭转互联网金融某些业态偏离正确创新方向的局面，遏制互联网金融风险案件高发频发势头，提高投资者风险防范意识，建立和完善适应互联网金融发展特点的监管长效机制，实现规范与发展并举、创新与防范风险并重，促进互联网金融健康可持续发展，切实发挥互联网金融支持大众创业、万众创新的积极作用。”由此可见在短短的半年时间里，政府对于网络借贷行业的态度从将其视为提高了金融资源配置效率的工具，变为了已经偏离正确创新方向，给投资者带来风险的不稳定因素。这种正面肯定到基本否定的态度转变，与政府“维稳”为主的政策偏好是分不开的，当“能否维护稳定”作为了一项事物的价值判断标准，其结果往往是非黑即白的。然而政策主题的急剧转变，也从一定程度上影响了投资者对于网络借贷平台的信心，对于网络借贷平台这类准金融机构来说，投资者信心的丧失也使其运营更加艰难。

而决策者的“维稳”偏好也导致其在选择政策工具时更多的考虑使用打击型的司法类政策，并采取“运动式”治理的方式，因为这种方式往往起效最快，能够及时的将潜在风险因素消弭。政府对“运动式”治理的偏好比较集中地反映了政府在应对社会公共问题时，在政策工具的选择上存在着诸多的困境。这些困境主要源于：1.社会转型期公共问题的高度复杂性；2.政府治理制度性能力的不足；3.政府和民众对于规则的虚无主义态度；4.超大社会的结构性矛盾。［9］

五、结论与建议

当我们回首审视我国网络借贷行业兴衰发展的这些年，从开始时期高歌猛进，到中期乱象频出，以及最终的草草收场，不仅投资者遭受巨额的经济损失，而且大量行业从业人员因违法犯罪被判处刑罚。行业困境背后体现出的是相关政策的失范与无序。从政策过程来看，政策偏好的急剧转变导致网络借贷行业的发展预期极不明确，行业内部无法通过自身的调整来适应外部的政策环境。而从政策内容来看，无论是行业起步时的“促进”主题，还是在之后的“整治”主题，都一定程度上存在“进而不促”“整而不治”的问题。非黑即白的价值判断思维导致政策内容中“鼓励”与“监管”脱节。一旦行业内部问题积累到一定的程度，在“维稳”压力下，政府部门又急于采用司法等政策工具以求在短时间内解决问题，导致了整体行业的生存空间极度压缩，这必然会导致巨大的损失，网络借贷乃至互联网金融行业创兴之初服务小微企业发展和扩大就业的价值追求更是无从谈起。值得注意的是，这样“一放就死、一管就乱”的行业困境及其背后的政策问题，不仅仅存在于网络借贷领域，在其他的新兴经济领域我们也常常能够看到。

为尽可能减少上述现象的发生，笔者认为应当在政策过程与政策内容方面加以改进。首先，在政策过程方面，可以遵循制定、执行、监控、评估与终结等政策过程阶段，期间每个阶段都应当是相互交叉的。在政策执行过程中及时有效地监控评估工作，对于在监控评估中发现的问题及时加以修订（再制定），将问题消弭于起始阶段，杜绝“非立即废”现象的发生。其次，在政策内容方面，应当注意政策内容的完整性与明确性，在任何阶段都应保有“发展”与“监管”并重的理念。同时应当审查新政策与原有政策体系的协调关系，如在原有政策体系中未加规制或原有规制不能适应新情况的，应当及时加以规制。新政策的规定与原有政策体系中的规定有冲突的，应当在分析评估的基础上进行一致性的调整。