欠发达地区统筹城镇化发展与征地拆迁工作问题研究——以广西为例

邱宗国

（广西职业师范学院，广西南宁 530007）

推进城镇化需要源源不断的土地供给并不可避免地涉及到征地拆迁问题。政府的征地拆迁工作显然具备必要性和合理性。但由此引发的社会矛盾冲突也在增多，成为了影响社会和谐稳定的重要因素，给经济建设特别是推进城镇化进程带来了阻碍。统筹推进城镇化发展与征地拆迁工作有现实的必要性和紧迫性。

一、欠发达地区推进城镇化进程中离不开征地拆迁工作

欠发达地区经济较为落后，工业化、城镇化水平处在全国较低水平。其要与全国同步全面建成小康社会，就要牢牢抓住发展这个第一要务，保持一个高于全国平均发展水平的速度。这意味着政府征拆每年仍需有一定的量，否则无法实现经济增长目标，也无法完成工业化、城镇化任务。

（一）广西城镇化发展现状

近几年来随着交通基础设施的完善，广西工业化和城镇化的速度也不断加快。2018 年，广西常住人口城镇化率达到50.22%，首次超过50%大关，意味着广西从乡村型社会到城市型社会的历史性转变。2019 年，广西常住人口城镇化率达到51.09%，比上年末提高0.87 个百分点，继续加快追赶着全国平均水平的步伐，但广西仍然是我国城镇化发展相对滞后的省份。据国家统计局公布的《2019 年国民经济和社会发展统计公报》，2019 年末全国常住人口城镇化率为60.60%，广西常住人口城镇化率位居全国倒数第五位。

广西经济和城镇化发展相对滞后，有多重因素。从自然地理条件来看，广西山地多平地少，“八山一水一分田”的地貌之上，过去交通基础设施也较为落后，再加上教育发展水平相对中东部等地比较滞后，以及原有的工业布局较少等因素，广西的整体工业化和城镇化水平都较为滞后。不过，较低的城镇化水平，也意味着较大的发展潜力和空间。尤其是近年来随着南广、贵广高铁等高铁的陆续建成运营，广西到港澳珠三角之间的空间时间距离大大缩短，两地之间的经济联系日益紧密，不少产业选择到广西落户，加快了广西工业化和城镇化的步伐。

图1 2014—2019 年广西城镇化率变化趋势图

（二）欠发达地区推进城镇化进程需要源源不断的土地供给

在工业化、城镇化发展的背景下，传统农业还增加了的一项基本职能即城市土地供给职能。土地作为城镇化中的资源及场所，必须由农业不断向工业提供。

1.欠发达地区城镇化发展伴随着土地城市化的快速发展。从2010—2019 年，广西城市建成区面积从940 平方公里增加到1 500 多平方公里，10 年间增长了超过1.5 倍。可以说，广西城镇化道路也是土地从农村走向城市的市场化之路。

图2 2010—2018 年广西城市建成区面积变化趋势图

2.增加城市土地供给是保障新型城镇化主要指标实现的客观需要。《广西壮族自治区新型城镇化规划（2014—2020）》提出了城镇化水平和质量指标以及土地利用指标显示：常住人口城镇化率年均要提高1.3 个百分点,2020 年要达到54%。到2020年，人均城镇建设用地控制在110 平方米以内，城镇建设用地总规模控制在3 000 平方公里，国土空间开发强度控制在5.5%以内。近10 年来，广西城市建设用地面积从2010 年的909 平方公里增长到2018 年的1 445 公里，增长了近1.6 倍。农村土地城镇化成为推进广西新型城镇化建设的重要抓手。

图3 2010—2019 年广西城市建设用地面积变化趋势图

（三）推动欠发达地区社会经济发展不具备实质性减少征拆的条件

近几年来，特别是党的十八届三中全会提出缩小土地征收范围后，全国各地就如何实质性减少征拆面积开展了实践探索。但从进程来看，改革推进速度缓慢，对于如何实质有效地减少征拆也只停留在政策研究层面上，一些地方虽然制定了一些文件，但多数是“纸上谈兵”，实际落实比较少。现阶段，对于欠发达地区社会经济发展而言，实质性减少征拆的条件并不具备。

首先，在着力发展经济的时代背景下，对公共利益限定的不足，使得寄希望于使用“公共利益”或“公共使用”条款来达到减少征拆的目的并不现实。从根本上说，实质有效地减少征拆关键在于杜绝非因公共利益目的征拆行为，征拆活动只因公共利益需要而发生。如何界定征地工作中的“公共利益”一直是法律制度中难以明确的纠结点。新中国成立后，在不同的社会发展阶段，国家对征地原则都做过界定。“保证国家建设所必需的土地”是1953 年《国家建设征用土地办法》中所确定的国家征地基本原则。1982 年，我国出台了《国家建设征用土地条例》，条例中笼统地将征地原则确定为“为服务于经济、文化、国防等多方面的建设”[1]。虽然随后的10多年间，在多次土地管理法修订过程中，都有学者和政策制定者提出要严格限定公共利益的内容，但是都遭到了政府相关产业部门的反对，至今对征地中公共利益的界定都难以在相关法律制度中得到明确。可见，我国一直采取的是广义的“公共利益”概念，在以经济发展为核心的国家战略背景中，“发展就是硬道理”，只要是围绕着经济建设启动的征拆，都会被认定为符合公共利益的需要。公共目的或公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件。

其次，在推进工业化的进程中，广西各地政府的首要工作都是抓项目、抓投资、抓发展，这种情况下，需要相当规模的工业用地。广西作为中国后发展地区，要实现与全国同步全面建成小康社会的目标，最大的潜力和希望在工业。工业必须继续扛大旗、挑大梁。“十三五”期间，广西千亿元产业和园区规模稳步壮大，工业总产值年均增速将达到7.5%、工业增加值年均增速达到7.5%以上。到2020 年，全区工业投资规模将达到11 250 亿元，技改投资规模达到9 000 亿元，超5 000 亿元产业实现突破，超3 000 亿元产业达到5 个，超2 000 亿元园区达到2 个，超千亿元园区达到5 个，形成一批具有国际竞争力的大企业大集团，超千亿元企业达到2 家。工业化的持续推进，需要土地资源的有效利用作为支撑。广西区内各级政府要科学安排工业用地，根据国家的统一部署和自治区的统一安排，加快各级土地利用总体规划的调整完善，根据经审批的土地利用总体规划，及时调整相关规划中工业用地的布局和规模。年度计划用地指标重点向工业园区和工业集中区倾斜，按照集中统筹、分级保障的原则，优先保障产业链长、效益高、节约集约用地的重大工业项目，优先保障先进制造业和战略性新兴产业项目。

由此可见，尽管党的十八届三中全会提出缩小土地征收范围，但这种缩小势必不能危及地方的经济增长，否则将会影响欠发达地区工业化、城镇化目标的实现。从近十年广西征用土地面积变化情况来看，广西征用土地面积都维持在高位水平，没有出现明显的缩量。因此，征拆工作能调整的更多的是征拆的手段、途径以及方法。

图4 2010—2018 年广西征用土地面积变化图

二、城镇化发展背景下欠发达地区征拆难题与成因分析

1998 年修订的《土地管理法》从1999 年起开始实施。也正是从这时开始，在全国各地征地规模剧增，征地冲突也日益增多。以广西为例，2019 年广西自然资源厅一年受理的征拆信访案件累计500 多件，占其当年全部信访案件的90%以上。随着城镇化的不断推进，征地成本越来越高，带来的社会风险也与日俱增。近10 年来，在广西各市县范围内，都发生有不同程度的征拆纠纷案件，造成了人员伤亡和重大财产损失。较引人关注的有：2015 年南宁鸡村8.28 强拆案、2010 年北海银滩白虎村强拆案、2010 年梧州苍梧征地纠纷冲突、2010 年桂林平乐县征地纠纷流血事件等。拆迁工作在一段时期里成为政府工作中最负恶名的一项，承受巨大的工作压力，成为政府形象的“负资产”。而且征地制度与财政、晋升机制等一起塑造了各地“以地谋发展”的模式，经济增长方式扭曲；征拆工作难度较前大大增加，已经成为限制地方经济发展的瓶颈。大量违法征地背后是层出不穷的腐败，因征地而起的大量信访和群体性事件则影响了改革发展稳定的大局；大规模征地还造成耕地数量和质量的下降，进而危及粮食安全。

（一）征拆难题的通病与成因分析

征地拆迁是推进社会工业化、城镇化进程中政府不可回避的一项重要的基础性工作。在很长的一段时间里，征地拆迁（不动产征收）都被许多国家政府列为工作难题。究其原因，主要由以下方面造成：

1.征拆主体间地位不平等。在征拆活动中，征拆者为政府，代表公众利益，是天然的征拆主体，被视为征拆活动的强势方。被征拆者一般为个人或某一集体，代表私人或集团，虽为征拆的另一主体，但在传统主客二分的统治思维下，往往被当作征拆的客体，是被管制的对象，视为弱势方。征拆者和被征拆者这种天然的地位失衡，导致一旦两者发生冲突时，社会公众和舆论都会偏向弱势一方，甚至无论其合理与否。

2.征拆利益分配难协调。在开放的市场经济环境中，追求利益最大化是征拆对象唯一的也是最根本的诉求。在这诉求下，征拆活动各方都高度期待利益的最大化，“坐地起价”“漫天要价”“无理索价”等会充斥在整个拆迁协商谈判的进程中，有效的商谈与和解难度之大可见一斑。在整个征拆制度非常完善成熟的一些西方国家，也会不可避免地遇到征拆中的漫天要价者，出现因利益的不可协调导致政府在推行城市化建设时困难重重。

3.征拆受益与损益间难平衡。征地拆迁的目的是为了社会公共利益的需要。公共利益，从字面上理解，可称之为公共的利益，简称公益。是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征[2]。公共利益的不确定性主要表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。如何识别公共利益是认识政府征拆的重要问题。在以实现公共利益为目的发起的征拆活动中，大多数人成为了受惠者。对于这样的受益，程度因人而异，可大可小，可多可少，甚至很多时候仅实现了“最多受惠者的最小利益”，大家也都心安理得，理所当然。因而，社会公众也难以一跃而起地支持征拆。反过来，对于征拆所带来的损益都要归结在被征拆者身上，其物权遭强制变动，触动了“最少受惠者的最大利益”。当“最少受惠者的最大利益”与“最多受惠者的最小利益”碰撞时，征拆带来的损益往往会被放大，一旦利益得不到满足时，被征拆者奋起抗争也就不难理解了。

4.政府征拆行为失效难以避免。查尔斯·沃尔夫认为：政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本、低效率和分配不公平，会造成政府失效[3]。公共利益的不确定性容易导致政府征拆决策没有达到预期的社会公共目标，或是决策虽然达到了预期的社会公共目标，但成本（包括直接成本和机会成本）大于受益，加上政府自身缺乏的市场运作能力、低效的执行力及伴随出现的官员寻租行为等因素交织在一起，极易导致政府主导的以实现公共利益为目的的征拆行为失效。在开放透明的决策环境中，政府行为失效能迅速成为社会公众及舆论诟病的焦点，征拆中的冲突行为就会被放大或被扭曲。

除上述原因外，征拆工作还是一项系统性工作，其所涉及面广，过程持续时间长，牵扯到的利益关系复杂，敏感度高，被称为“天下第一难”政府工作并不为过。

（二）欠发达地区征拆难题的个性特征

征拆工作除了上述的通病之外，在我国欠发达地区经济社会发展的特殊背景下，征拆工作还有其显著的个性特征。

1.征拆工作长期处在结构转型的经济背景之中。国家经济结构转型升级，GDP 增长率预期调降，经济发展从首重速度转为重质重量，这些都为适度缩小征拆范围，减小政府征拆对群众生活的扰动提供了条件。但中国经济结构转型是个渐进式的过程，尤其是在中西部欠发达地区，更是不可能一步到位[4]。各地政府所背负经济增长的硬任务虽有所缓解，但仍需要维持合理稳定的GDP 增长，政府对土地财政的依赖度仍居高不下。精准、合理的土地资源投放并减少与民争利行为，是对政府的执政水平与能力的极大考验。在工业化、城镇化、信息化、农业现代化的背景下，无疑征拆工作仍需继续，但盲目铺摊子，只讲求数量速度不讲求质量的阶段已经过去了。征拆工作迎来规范化、讲求内涵品质、法治化的契机。

2.征拆工作处在民众权力意识迅速觉醒的社会当下。民众权利意识的觉醒是经济社会发展的必然。受到传统封建专制的影响，民众权利意识在短期内迅速的觉醒有其发展的必然性，公民对个人财产利益的保护意识愈发强烈。法治国家、法治政府、法治社会建设已成为主流共识，为征拆工作的法治化、规范化创造了大环境。党的十八届三中全会、十九届四中全会的精神，从中央到地方，都要提高依法行政水平，实现立法机关监督征拆立项，行政机关依法规范征拆，司法机关独立监督裁判，是具备条件的。与之形成对比的是，基层政府应对的能力和意识还远远跟不上这个速度。如征拆制度建设法治化水平不高，可操作性不强；政府行政执法的理念还停留在传统的统治思维中，执法方式方法简单粗暴；征拆干部作风不正、腐败频发，执行不力、官员寻租都时有存在[5]。

在推进城镇化的进程中，征拆工作无疑仍将继续，政府征拆工作的问题与病征也毋庸讳言，必须正视。

三、整体全面深入地进行征地拆迁工作改革为新型城镇化发展提供有力支撑

（一）充分认识和调动政府征拆工作中的积极因素

改革开放40 多年，政府征拆工作伴随着我国征地制度改革在不断的推进发展，经历了各种制度的变迁，已经建立了较为完整的工作机制，形成了较为成熟的工作思维和工作方法，为推进社会经济发展，特别是推进城镇化进程发挥了举住轻重的作用。通过回顾40 多年来征地拆迁工作的演进历程，深入了解征拆工作变迁背后的力量和思维方式，我们会发现，在欠发达地区政府征地拆迁工作虽然伴随有问题与冲突，但也有其积极有为的因素。主要体现在：

1.征拆体制能彰显出基本的公平合理。征拆对象对征拆补偿价格和标准的满意度最能直接反映征拆制度是否公平合理。在欠发达地区旧城改造中，补偿方式分为实物补偿和货币补偿两种。前者补偿标准至少为1∶1.1，一般为1∶1.1～1.3 之间，后者则以第三方评估价为准。由于被拆迁人有选择权，因此应当认为普遍的、体制性的补偿价格不公平是不存在的。在笔者的走访调查中，绝大多数的征拆对象对城改中的补偿价格和标准都达到基本满意以上；在农村，对征地补偿价格和标准的满意度达到了90%以上。

2.征拆工作并不存在舆论所指的“原罪”。事实上，政府因征拆工作引来的所谓恶名，除了工作本身复杂性原因外，也还与政府对征拆工作的公开透明程度不够，宣传工作薄弱等因素密切相关。政府拆迁工作中虽然偶有存在被拆迁人要价过高或黑恶势力参杂的情形，但总体而言，征拆工作是符合国家、社会、人民利益的。因部分恶性案件的发生而全面否定政府征拆工作无疑是错误的。

3.农村和城市被征收人大多仍然愿意或倾向于愿意接受土地征收。从调研看来，尽管前发达地区农村征地工作存在补偿过低的问题，但如能补偿合理且及时，大多数人仍然愿意接受土地被征收。对于城市和城市周边的郊区农民，征收工作能够成为使其获利的途径，大多数被征收人仍然是受益的，问题往往在于受益的大小。因此，对于远离城市的农村地区，通过征收补偿标准适当的提高，补偿价格形成机制进一步的市场化，补偿安置方式更加多元化，那么，在欠发达地区被征收人土地被征收的意愿将会得到进一步的增强。

（二）建立健全确定性高、公开性好的征拆工作体制机制，使征拆工作走向规范化，透明化

1.科学制定征拆工作长期规划，适度缩小征拆范围。过去征拆决定过于随意，面积过大，已经引发了较尖锐的社会矛盾。党的十八届三中全会已经决定，适当缩小征拆范围，是对当前情况的正确应对。征拆工作不应由领导意志而定，应有年度、三年至五年乃至更长期的规划，不要投资项目来了再征，而应按照规划来征，征到的地可以以土地储备方式储备起来，项目来了应看能否用既有规划消化，如规划不能容纳，则应在下一期规划设计，不要强推。此外，政府还必须提高对征拆工作时间上的容忍度，力避为了赶政绩工程的工期强力推进条件不成熟的征拆。

2.要以新常态思维，转变领导干部政绩观，减少征地拆迁的“利益化”。我国经济与社会发展已经进入转型发展的新常态。政府的征地拆迁工作也要积极主动适应这种新常态的需要。新常态下，政府要积极主动地弱化征地拆迁工作的财政来源职能，提高产业税收占比，减少对土地出让收入的依赖性，尤其是地方领导干部要切实去除通过大拆大建拉动GDP 以获得政绩的错误观念，将政府征地拆迁工作引向多为公共利益服务，为新型城镇化服务的正常轨道上来。财政部2019 年公布的财政收支情况显示，地方国有土地使用权出让收入预算收入增长11.4%，地方卖地收入仍然超过地方公共财政收入的一半以上，再创历史新高。弱化政府征地拆迁工作的财政来源职能任重道远。

3.完善征拆工作制度，改革具体制度构件。近年来，欠发达地区在探索征拆工作改革中总结出一些成功经验，可以进行整合推广。如在征地工作中，土地变性后可留一部分给被征地农民，使他们有长期赖以糊口的生产资料，探寻失地农民参与土地开发利益分配的途径，实现政府、社会、群众的多赢；又如拆迁项目启动前，通过有效方式确保补偿款、过渡房等保障措施提前到位，严禁补偿款、过渡房等保障措施不到位就开始拆迁；又如拆迁项目注重回迁后服务，不能回迁后就撒手，要有工作机制和手段关注回迁和异地安置的被征收人的生活状态，避免产生不稳定的因素。

4.建立市场化价格形成机制，实现土地开发利益共享化。欠发达地区农村征地工作中，给农民的补偿价格和政府卖地价格之间存在巨大价差。这是由于征地补偿价格形成机制的非市场化造成的，这也成为了征地矛盾激化的主因。此外，补偿方式的不完善会激发征地矛盾冲突。农村土地征收不是一个单纯的财产问题，被征地农民整个生活状态都会被打乱，不少人可能终其一生再无法顺利就业，家庭结构、生活习惯、社会地位都会发生剧烈变化。把征地作为一个单纯的财产问题、法律问题，是简单化了复杂问题，会蓄积社会矛盾，埋下不和谐隐患。农村征地补偿价格市场化首要切实提高补偿标准，增强补偿价格的说服力。征地利益分享制度化必须保证被征地农民能够长期可持续地获益，保证其收入来源稳定，未来生活有保障。可通过提供工作机会、工作培训、参与土地开发的盈利分配，入股、土地变性后留成等方式来实现。

5.引入社区工作新机制，畅通征地纠纷投诉裁判渠道。社区工作薄弱，手段缺乏，是引发征拆工作矛盾、恶化干群关系的重要原因。政府在征拆工作中仅仅依靠传统的集中开会、到家访谈等方式已经很难取得好的效果。应当吸收社区辅导工作手段，引入律师服务、社区心理辅导、职业培训辅导等社区工作机制，使被征收人在信息充分、服务到位的情况下接受征收。保证征拆工作透明度的同时，提高征拆的公信力。被征收人，在对征拆面积、补偿标准、征拆程序、租房回迁等方面有异议时，投诉渠道应当畅通，应当保证其获得公正、中立的裁判，使矛盾化解在原地。司法改革应当确立司法程序对征拆工作的有效监督、独立裁判，避免把矛盾引到群众信访上来。

6.科学立法，严格执法，提高政府征拆工作法治化水平。法治国家、法治政府、法治社会建设已成为主流共识，为征拆工作的法治化、规范化创造了大环境。十八届三中全会的精神，从中央到地方，都要提高依法行政水平，实现立法机关监督征拆立项，行政机关依法规范征拆，司法机关独立监督裁判，是具备条件的。通过科学立法、有效执法，提高征拆工作法治化水平，是彻底解决欠发达地区政府征拆难题的根本出路。

总之，欠发达地区推进新型城镇化建设需要各级政府在征地拆迁工作中更加积极有为，充分调动工作中的有利因素，调整优化利益驱动，推动征拆工作法治化，建立健全征拆工作体制机制，纠正政府行为偏差，以创新社会管理的新思维和新方法积极探索政府征地拆迁工作的新模式，为新型城镇化建设助力。