基于QCA的地方政府债务影响因素研究——以湖南省为例

何 涌，陈梦颖

(湖南工业大学 经济与贸易学院，湖南 株洲 412007)

一、引言

2019年2月在“省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班”开班式上，习近平总书记指出要着重提高防控风险的意识与抵御风险的能力。防范化解包括金融风险在内的重大风险，是三大攻坚战的首要任务，而债务风险则是防范和化解金融风险的主要对象。近年来，由于经济下行，我国财政收支不平衡的现象逐渐加剧。根据2019年1月财政部公布的数据可知，我国地方政府债务规模在2018年末已达到18.39万亿元，比同期中央债务高出3.4万亿元。少量的地方政府债务能够推动地方经济发展，债务规模如果过于庞大，会导致地方政府无力偿还，必然会触碰地方金融风险底线，引发债务风险，进而危害国家经济和社会的稳定。

国家高度重视地方政府债务问题，并出台一系列政策对其进行约束和规范，因此地方政府债务总体风险可控，但个别省份债务风险已然处于警戒线之上(沈雨婷和金洪飞，2019)[1]，湖南省为其中之一。从 2014 年至 2017 年，湖南省一直处于债务风险较高的状态，2016年湖南省的地方政府债务率高于100%(刘剑蕾，2017)[2]，与此同时，县乡级政府偿债压力更大，2018 年 7 月，湖南省多个县市违规举债或违规提供担保，被审计部门严肃问责。因此，以湖南省为例，研究地方政府债务风险及影响因素，对于化解地方政府债务存量，合理确定增量，保障我国经济平稳运行具有重要的实际意义。

要想科学降低地方政府债务风险，正确理解相关的影响因素是关键。基于此，本文聚焦省级地方政府债务层面，以湖南省14个州市为案例，试图采用定性比较分析方法(QCA)，探寻导致地方政府债务风险结果背后的因果复杂性。通过对影响因素的组态效应进行分析，提出更具适用性和操作性的政策启示。

二、文献综述

地方政府债务问题一直是学术研究的热点，早期研究主要集中于举债经济后果这一方面。有学者认为地方政府举债有利于弥补预算不足，提高国内生产总值(Akira Yakita，2007)[3]、推动公共基础设施建设(Hildreth和Miller，2002)[4]，提高资源配置效率，改善民生(Panizza和Presbitero，2013；Eden和Kraay，2014)[5～6]。但大部分学者认为债务水平过高会带来负面效应。债务水平过高会引起债务风险，影响本地区的个人储蓄、其他投资、经济的有序发展(Checherita和Rother，2012)[7]，对经济产生负面效果(Panizza，2008；Reinhart和Rooff，2010)[8～9]。

近年来，随着地方政府债务的弊端逐渐暴露，学术研究重点也随之转移到政府债务问题成因上。对于地方政府债务风险影响因素的研究目前还不完善，系统分析较少，更多的是穿插在成因研究中。本文参照其他学者的研究(黄燕芬和邬拉，2011)[10]，将影响地方政府债务风险的因素分为三个层面。

一是体制层面，包括财政分权和官员晋升激励。分税制改革不彻底，财政分权体制下的财权事权不对称，导致地方债务规模扩大，其所形成的收支缺口主要通过中央政府的转移支付来弥补，然而现有的转移支付制度并不完善，不能有效解决该问题(戴建和王承武，2015；杨灿明和鲁元平，2015；姜子叶和胡育蓉，2016；余应敏等，2018)[11～14]。为了缓解负债困境，地方政府只能增加负债，以弥补资金缺口(张皓翔和卢福永，2019；张晖和金利娟，2019；王周伟等，2019)[15～17]。地方政府官员为了获得职位晋升，在追求各地经济、绩效考核压力的情况下催生了地方政府债务风险(马金华，2011；卫志民，2014；蒲丹琳和王善平，2014；陈菁和李建发，2015)[18～21]。债务偿还期限往往长于官员任期，地方官员在任期间只需考虑举债，而无需考虑还债问题，所以，地方官员普遍存在强烈的举债冲动(Bienvenido，2008；王俊，2015)[22～23]。

二是政策层面，包括四万亿投资计划、土地政策、工业化与城镇化。2008年金融危机的出现使得中央采取一系列措施来应对，“四万亿计划”由此而来，但同时这也导致了我国地方政府债务规模的迅猛扩大(安春明，2009；陈炳才等，2010)[24～25]。土地资源是大多数地方政府还款的主要来源，减税政策导致地方政府财政收入大幅度减少，土地出让金收入面临缩水风险(黄燕芬和邬拉，2011[10]；马改艳，2014[26])。但实证研究发现，由于城市建设的不断投入，地方政府会更加看重土地收益，通过提高出让价格来获得更多的融资机会。以土地出让金衡量土地财政，其数值越大，地方政府土地抵押贷款额就越大(何杨和王蔚，2015；张曾莲和王艳冰，2016；李丹等2017)[27～29]。地方政府制定的城镇化发展战略会加速城镇化建设进程，客观上需要大量的公共投入，以满足基础设施、公用事业和公共服务的需求(刘衡和陈志勇，2016)[30]，这刺激了城投债的扩张，进而加剧了我国地方政府债务风险(巴曙松等，2011；陈浩宇和刘园，2019)[31～32]。

三是管理层面，即预算软约束。地方政府对于财政预算资金存在相对宽松的软性约束(Rodden，2002)[33]，中央对地方政府的救助是预算软约束的主要表现，在某种程度上采取了放任式管理，在地方政府债务负担过重时都会施以援手(周亮和刘宜鸿，2020)[34]。这种隐性补贴有力地影响并塑造了中国经济增长的模式，同时，预算软约束的存在也导致债务规模急剧扩大(杨十二和李尚蒲，2013；陈志勇和陈思霞, 2014)[35～36]。

纵观当前学术界的研究，发现主要有以下特点：一是当前探究地方政府债务风险影响因素的研究多是寻找线性关系，还未有研究探寻其多重因素并发及复杂的因果关系；二是学界多是从中央政府层面对地方政府债务风险的影响因素展开研究，从省级层面进行探讨的并不多见。鉴于以前人们在此研究领域的缺失，本文尝试从湖南省入手，采用QCA的方法对地方政府债务风险的影响因素进行探究，借助“组态视角”，实证探寻可能导致地方政府债务高风险的多条路径，综合分析体制层面、政策层面以及管理层面的作用，并试图找到哪个影响因素在其中发挥着更加重要的作用。与此同时，对地方政府债务高风险的“否集”进行分析，探究影响机制是否存在不对称性。突破以往地方政府债务风险研究的视角，为地方政府防范债务风险提供参考。

三、研究设计

(一)研究方法

定性比较分析方法(QCA)以分析案例为导向，最早由拉金提出。本文选用此方法出于如下考虑：一方面，地方政府债务风险在现实中往往是由多个因素共同影响的，研究单一变量的独立作用是远远不够的，而且采用线性回归进行分析，也易受到自相关与多重共线性的影响。定性比较分析方法关注某一结果的多重条件并发原因或者因素组合，进而可以理清导致这一结果的多种方式和渠道，也可以丰富前因变量的解释空间。另一方面，虽然回归分析在大样本的研究中相对其他研究方法具有非常大的优势，但在中小规模样本的分析中，定性比较分析方法更具优势，同时也能对样本进行跨层次的探索。本文的研究样本为湖南省14个下辖州市，属于小样本，案例样本数满足定性比较分析方法的基本要求。

此外，定性比较分析方法(QCA)分为3个类别，模糊集定性比较分析(fs/QCA)与其他两个类别相比，不仅能处理类别问题，还能够处理部分隶属以及程度变化的问题(杜运周和贾良定，2017)[37]。因此，本研究选择fs/QCA的方法对变量进行详细的划分，以此来探究条件组合情况对结果的解释力度也会更加合适。

(二)案例与变量说明

1.案例选择与数据来源

在案例选择上，本文选取了湖南省下辖的13个地级市以及1个自治州：长沙、株洲、湘潭、衡阳、邵阳、岳阳、常德、张家界、益阳、郴州、永州、怀化、娄底以及湘西土家族苗族自治州(简称“湘西州”)作为案例样本。

由于地方政府的一些“表外债务”尚未形成统一的口径(温来成，2017)[38]，基于债务数据的可获得性，本文界定的地方政府债务为法律或合同明确规定需要承担的债务，包括地方政府以债券形式发行的债务和部分地方政府没置换的存量债务。本文的数据主要来源于湖南省2019年统计年鉴以及湖南省下辖各州市2018年财政预算执行报告与财政决算报告。

2.结果变量

本文所关注的结果是地方政府债务风险，参照相关研究(匡小平和蔡芳宏，2014)[39]，用债务负担率来表示，从整体经济的角度来考量地方政府对于债务风险的承受能力。债务负担率与债务风险成正比，该指标用本期债务余额/本期GDP总量表示。

3.条件变量

参照QCA的惯例，在样本数量为10～40个时，条件变量的个数最好介于4～7之间，条件变量过多会导致生成的条件组合总量远超于样本数，无法反映真实状况。在影响地方债务风险的因素方面，本文依据现有研究以及考虑数据的完整性和连续性等，从现有文献分类研判相关指标，最终选取体制层面的财政分权、官员晋升激励，政策层面的土地财政和城镇化以及管理层面的预算软约束作为条件变量。各变量具体度量方法如下：

(1)财政分权。多数学者认为，财政分权会导致债务规模增加，因此本文将财政分权选作为变量之一。财政分权有三种表示形式，包括财政收入法、财政支出法以及财政自主度。前两种方法较为普遍，采用省级财政支出(收入)/全国的财政支出(收入)表示，本文亦认为采用比值衡量更为确切(张曾莲和王艳冰，2016)[28]，因此主要采用收入分权指标衡量财政分权程度。考虑到本文案例是湖南省各州市，所以选用市级财政收入/省级财政收入。

(2)官员晋升激励。地方政府相较于中央政府，更关心所辖地区的经济发展与财政利益。地方官员作为地方经济政策的主要决策者，为了提高政绩，会做出超出当地经济实力的发展决策，为自身利益而大规模举债，从而导致地方政府债务风险的增加。本文采用各州市固定资产投资额与GDP之比对该变量进行衡量(李勇刚、张士杰，2014)[40]。

(3)预算软约束。卫志民(2014)[19]表示，预算软约束会导致地方政府债务膨胀。地方政府如果面临着预算软约束，当债务规模难以负担时，会采取与财政系统、金融系统谈判的方式借入新的资金，这种借新还旧的手段会激励其进行过度借款，造成超额的财政支出。长期以来，由于财政预算管理体制不健全，我国财政预算软约束问题比较突出，地方政府往往通过举借债务发展经济，直至出现过度负债。因此，地方政府债务风险与预算软约束成正比。本文参照其他学者的做法(汪冲，2014)[41]，用地方政府本级预算支出-本级决算收入表示地方政府预算软约束。

(4)城镇化。城镇化水平即城镇化率，可定义为市镇人口数/城乡总人口数。城镇化水平越高，说明地区经济建设越好，同时，在发展城镇化的过程中，需要大量的资金满足需求，当财政不足时，地方政府会加大融资力度。所以城镇化水平越高，地方政府举债的可能性越大，出现地方政府债务风险的可能性也就越大。

(5)土地财政。土地出让金收入越多，作为担保能获得的银行贷款金额越大，债务风险也就越大。以往的文献均采用土地出让金来衡量土地财政，本文亦采用相同的方法表示。土地出让金数据来源于湖南省2019年统计年鉴，对于个别缺失的数据，本文利用均值法对其进行拟合处理，对于本文采用的QCA方法而言，少量数据的拟合处理不会对整体结果产生显著影响，且处理后的数据符合相关统计量的整体变化趋势。

表1为对样本所有变量进行描述性统计所得到的结果，可知，湖南省各州市的债务负担率的平均值为19.335，标准差为6.858，最小值3.294与最大值30.438之间相差较大。这表明湖南省各州市存在一定的地方政府债务风险，且债务风险水平参差不齐。财政分权和城镇化率的标准差相对较小，但各条件变量的标准差总体偏大，尤其是土地财政，标准差为56265.860。这说明湖南省各州市的财政水平、官员晋升激励、预算软约束、城镇化水平和土地财政方面存在不平衡现象，特别是土地财政，差别巨大。

表1 变量描述性统计分析

(三)数据校准

运用fs/QCA时，需对数据进行校准，考虑到实际情况，本文采用模糊校准。为确保校准相对客观，本文借鉴Garcia-Castro 和 Francoeur(2016)[42]的处理方式，将对应指标在 25、50 与 75 分位上的取值作为校准参数，同时采用直接法完成最终的模糊校准。校准结果如表2 所示。本文使用 fs/QCA 3.0 软件进行分析。

表2 结果变量与条件变量的校准

四、数据分析与实证结果

(一)单变量必要性与充分性分析

在进行条件组态分析前，本文首先分别对各条件变量进行必要性与充分性分析，当一致性得分在0.9以上，该条件变量为结果的必要条件。同时如果单个变量是结果变量的充分条件，则单个变量的模糊集分值应小于等于结果变量的模糊集分值，且一致性指标大于0.8。检测结果如表3所示。

表3 必要条件检测

由表3的检测结果可知，所有的单项条件变量对于地方债务风险的高低都没有构成重要影响。从必要性角度看，没有一个条件变量对地方政府债务风险的一致性达到0.9，说明不存在作为结果必要条件的单个条件变量。从充分性角度看，5个条件变量充分性水平均较低，所以各条件变量也非湖南省地方政府债务风险高低的充分条件。

各条件变量的充分性和必要性数据分析表明，单项条件变量对结果变量的解释力不足，这一结果显现了地方政府债务风险形成的复杂性。因此，接下来进行条件组态分析，找出对案例解释力度最大的条件组态，同时分析体制层面、政策层面以及管理层面对地方政府债务风险所带来的影响。

(二)条件组态分析

当单个条件变量并不能满足结果变量的必要条件标准时，可探究不同条件组态对结果变量的影响。在进行分析之前，先用软件构建真值表(Truth Table)。本文运用标准分析得到了地方政府债务高风险的三种构型方案，即复杂解、简约解和中间解。复杂解构型较繁复，简约解又可能精简掉重要的必要条件，介于两者之间的中间解一般最具代表性。本文参照Ragin(2008)[43]和Fiss(2011)[44]所提出的QCA结果呈现方式，将结果绘制如下(见表4)。

表4 地方政府债务高风险条件组态分析

在表4中，每一纵列代表了一种可能的条件组态。初步发现，所有条件组态的一致性均大于0.8，表示所有案例都满足一致性条件，即5类条件组态都是导致地方政府债务高风险的充分条件。另外总体一致性为 0.92，总体覆盖度为 0.69，均高于临界值，表明实证分析有效，具有较高的必要性解释力度。各条件组态如图1所示。

图1 影响地方政府债务风险的条件组态

在条件组态1中，每个条件变量都是核心条件，较弱的财政分权、较弱的官员晋升激励、较强的预算软约束、较低的城镇化和较低的土地财政会导致地方政府债务高风险。这表明在其他条件较弱的情况下，地方政府如果具有较强的预算软约束，也会导致地方政府债务高风险的出现。即管理层面相较于体制层面和政策层面，对地方政府债务高风险影响更大。

在条件组态2中，较弱的官员晋升激励、较弱的预算软约束和较强的土地财政为核心条件，较弱的财政分权和较低的城镇化为边缘条件。这表明对于地方政府而言，当体制层面和管理层面对地方政府债务风险影响较小时，即使城镇化发展的水平不高，较高的土地财政也会引发地方政府债务高风险。

在条件组态3中，核心条件包含了较强的官员晋升激励、较强的预算软约束、较高的土地财政。表示地方政府债务风险受到这3个条件的驱动。同时，较弱的财政分权和较低的城镇化作为边缘条件参与到构型中，说明也影响地方政府债务高风险。此构型受体制层面、政策层面和管理层面的共同影响。

在所有构型中，条件组态4的原始覆盖度和唯一覆盖度最高，分别为 0.203和 0.172，是地方政府债务风险覆盖面最广的条件组态。研究表明，当地方政府土地财政收入较低时，仍然会有地方政府债务高风险的可能。这是因为还有其他作用因子，它们共同影响地方政府债务的高低。即当财政分权较强、官员晋升激励较强、预算软约束较强以及城镇化程度较高时，地方政府债务仍会存在风险。

条件组态5包含了所有条件变量，可以表述为：在较强的财政分权、较强的官员晋升激励、较高的预算软约束、较高的城镇化水平和较高的土地财政收入的综合作用下，地方政府债务风险呈现较高水平(Consistency>0.8)。表明体制层面、政策层面和管理层面势必会对地方政府债务风险产生影响。该路径能够解释约18.13%的地方债务高风险案例，其中约13.13%仅能被这条路径所解释。

此外，本文还发现，较强的财政分权和较高的城镇化水平在大部分情况下没有对地方政府债务高风险产生显著作用，较强的财政分权仅在条件组态5中成为核心条件，较高的城镇化水平仅在条件组态4中成为核心条件，说明在地方政府债务的条件组合影响模式下，较强的财政分权和较高的城镇化水平所起的作用较小。与此同时，除条件组态2外，较高的预算软约束在其他的条件组态中都是引起地方政府债务高风险的核心条件。这是因为在中国的现行财政体制下，上级政府向下级政府下达招商引资的任务指标，但同时也会进行债务化解。在软预算约束下，下级政府容易做出超过自身资源条件的支出决策，进而加大举债。如果投资经营失败，上级地方政府财力有限，最终的损失也会由中央来承担。另外，在所有条件组态中，地方政府债务高风险都是受体制层面、政策层面和管理层面共同作用。

图2至图6展示了5类条件组态相对应的解释案例。满足条件组态1的案例为怀化市。怀化市相较于湖南省其他市在经济发展、债务水平上都没有明显的优势，相较于其他影响因素，预算软约束更易导致怀化的地方政府债务风险的出现。条件组态2相对应的案例为张家界市。张家界市经济基础相对薄弱，经济总量居全省末位。城市经济主要依靠旅游业，所以对土地财政的依赖度较高。条件组态3所解释的案例包括永州和邵阳，永州市经济实力在全省居中下游，邵阳次于永州，对于这两个中下游的城市而言，地方政府债务高风险主要是因为官员晋升激励较强、预算软约束较强、土地财政较高。符合条件组态4的案例为郴州和衡阳。衡阳市和郴州市的经济实力在全省居中游，对于这两个城市而言，地方政府债务风险较高主要受较强的财政分权、较强的官员晋升激励、较强的预算软约束和较高的城镇化的综合影响。满足条件组态5的案例为株洲。株洲市受益于长株潭城市群一体化的区位优势和政策支持，同时依托良好的工业基础，整体经济发展水平相对较高，在环保政策趋严、部分工业产品去产能以及缺少重大项目投资支撑等综合影响下，2018 年地区生产总值同比均增长 7.8%，增速处于全省中下游，且债务负担偏重。综上可知，这五个影响因素对湖南省经济处于中等及中下游城市的地方债风险解释力度更大。但总体而言，考量地方政府债务风险的时候得综合考量这5个影响因素的作用。

图2 条件组态1的解释案例 图3 条件组态2的解释案例

图4 条件组态3的解释案例 图5 条件组态4的解释案例

图6 条件组态5的解释案例

最后，我们对地方政府债务高风险的“否集”展开分析，探究影响机制的“因果不对称性”，结果见表5。

表5 地方政府债务低风险条件组态分析

在地方政府债务低风险的条件组态中，总体一致性和总体覆盖度分别达到0.931和0.481，均高于临界值。在这三类条件组态中，没有边缘条件，每个条件变量都是核心条件。条件组态6包括较弱的财政分权、较强的官员晋升激励、较弱的预算软约束、较低的城镇化水平和较高的土地财政。条件组态7由较强的财政分权、较强的官员晋升激励、较强的预算软约束、较高的城镇化水平以及较低的土地财政构成。条件组态8的原始覆盖度和唯一覆盖度最高，分别为 0.221和 0.173，是地方政府债务低风险覆盖面最广的条件组态。包括较强的财政分权、较强的官员晋升激励、较强的预算软约束、较高的城镇化水平和较低的土地财政。从结果可以看出，地方政府债务低风险同样受到体制层面、政策层面和管理层面的共同作用，财政分权、官员晋升激励、预算软约束、城镇化与土地财政的不同组合不仅不会导致地方政府高风险，还能解释地方政府低风险，所以考虑地方政府债务风险的时候得综合考虑各个影响因素的组合效应。同时，结果也印证了在“因果不对称性”的逻辑前提下，导致地方政府债务高风险出现的条件与导致地方政府债务低风险出现的条件并不相同，存在不对称性。

五、结论与建议

使用定性比较分析方法(QCA)，对湖南省14个州市进行分析，最终获得影响地方政府债务高风险的5种条件组态以及影响地方政府债务低风险的3种条件组态。研究发现：第一，财政分权、官员晋升激励、预算软约束、城镇化以及土地财政这5个条件变量均无法单独构成地方政府债务风险的必要条件与充分条件。只有组合模式才能影响湖南省地方政府债务风险。第二，预算软约束是探究地方政府债务高风险时的首要考虑因素，但是较强的预算软约束不一定会导致较高的地方政府债务风险，因为还受到其他条件的影响。第三，在组合式的模式影响中，较强的财政分权和较高的城镇化水平对地方政府债务高风险的影响较小。第四，无论是地方政府债务高风险还是地方政府债务低风险，往往都受体制层面、政策层面和管理层面的共同作用。第五，影响地方政府债务高风险与低风险的机制不具有因果对称性。

基于上述研究结果，提出相应建议：在应对地方政府债务风险的问题时，应注意预算软约束的影响，逐步推进预算软约束向预算硬约束的改革。但需要明确的是，地方政府债务风险是由多个因素导致的，包括体制层面的财政分权、官员晋升激励，政策层面的土地财政和城镇化水平以及管理层面的预算软约束，要想降低地方政府债务风险，还需综合考虑这几个因素。具体建议如下：

(一)推进预算软约束向预算硬约束改革

消除不断出现的地方政府债务风险漏洞的现象需要对预算软约束的问题进行弱化，优化政府间的财政关系，逐渐合理规范。预算硬约束是强化地方财政自律性必不可少的基础，这也顺应了中国财税体制改革目标的要求。近期，国务院出台指导文件，指导政府预算由软约束向硬约束转变。地方政府预算约束硬化需要优化财政转移支付结构，弱化对地方政府债务的兜底预期，减少转移支付机制对地方政府举债的助推作用。一个财政具有独立性与自主性的地方政府对于当地经济的发展与需求、财政收入与公共支出会有清晰的认识与考量，在财政问题上也会更加审慎地做出决策。但现行的转移支付制度不仅没有产生明显的效果，反而加深了地方政府的依赖性。因此，要想发挥转移支付制度的财力调节作用，需要中央政府对各地区间的财力差距进行考量，保证政府转移支付的落实。

(二)厘清政府间事权与财权的划分

由中央与地方之间的财政关系决定的事权、财权分配结构造成了财政分权现象，从根源上来说，这也是地方政府债务不断扩大的原因。地方政府债务风险的防范与管理不仅需要当地政府的治理，而且要统筹中央与地方的财政关系，合理划分事权和财权，避免中央与地方政府职能交叉。当前我国各级政府间事权与财权划分并不明确，因此要想降低湖南省地方政府债务风险，应进一步明确地方政府职能范围，清晰界定财政收入与支出责任之间的关系，深化改革事权与财权的划分体制。

(三)完善政府官员考核机制

当前的官员考核体系是地方政府债务问题频发、债务风险较高的原因之一。地方官员受考核体系影响，会把完成考核指标放在首位，然而地方政府债务未纳入考核体系中，所以未受到官员的重视。因而，要想防范地方政府债务风险，还需要完善干部考核晋升体系，降低经济增长指标的权重，加入债务风险评价指标，将地方政府债务的考核纳入体系。同时建立长期追责制度，使得每项债务能够追根溯源，找到责任人，从而减少地方政府的投资冲动与举债冲动。

(四)建立债务风险预警防控机制

建立地方债务风险预警防控机制是从事前和事中的角度对债务风险的发生进行防范与监测。在地方债发行前严格管控，在地方债发行中实时监测，系统地掌控地方政府债务结构分布与风险水平。基于所获得的信息的基础上，主动改变债务偿还进度、融资方式与手段，进而实现减少风险的意图。相比较危机发生后再处理，风险的波及范围也相对较小。