渔船进出港签证取消后船员任职资历管理问题分析与对策

文/李汉祥

随着我国渔船管理信息化水平的提高及政府职能转变，渔船进出港由签证逐步改为进出港报告，船员服务资历签注、认定，成为转型期的主要问题。文章分析了渔业船员任职服务资历管理的现状及存在的问题，结合当下渔船管理实际，提出了自己的考量与解决的方法，以期为我国渔船管理工作提供参考。

近年来，党和国家高度重视政府职能转变，着重把“放管服”改革作为全面深化改革的重点来抓。所谓“放管服”，本质上即简政放权、放管结合、优化服务。为努力让企业和群众更多感受到“放管服”改革成效，全面加强和规范海洋渔船进出港管理，依据《国务院关于取消一批行政许可等事项的决定》，2019年1月21日，农业农村部发布《关于施行渔船进出渔港报告制度的通告》，这是渔船管理部门取消前置审批、加强事中事后监管的直接体现。由于取消了进出港签证，渔业船员服务资历签注和认定成为了新的难题，加之渔船进出港报告系统中船员任职解职时间信息的法律地位尚未明确，如何在“放管服”大背景下做好船员服务资历的管理，成为渔政渔港监督部门和渔业船员管理部门应当思考的问题。

一、渔业船员任职资历管理现状

（一）船员任职资历的法律地位

由于海陆工作环境的差异，船员相较于其他职业，劳动报酬相对较高，工作风险相对较大。截至2019年，中国记录船员2301884人，数量位居全球第一，虽然船员数量众多，我国却没有单行的船员法。《海商法》作为我国唯一调整海上运输关系和船舶关系的法律，仅在第三章对船员做了一些船员定义、船员职责等一般性规定，并未对船员服务资历作出具体要求。需要指出的是，《海商法》虽然将船长纳入船员范畴，但在第三章第二节采用较多篇幅语言来体现船长的权利和职能，这一立法用意无论是在交通部门还是农业部门的立法文件中都得到很好地继承，笔者认为这一做法有利于树立船长作为“一船之长”的绝对权威和地位。

我国船员服务资历管理主要依据《中华人民共和国船员条例》（以下简称《船员条例》），《船员条例》明确了申请人获取船员服务簿需满足的条件。船员服务簿作为申请适任证书的前置条件，也是船员的职业身份证件，载明了船员的姓名、住所、联系人、联系方式以及其他有关事项，记载了船员服务资历，以便海事部门对船员服务资历进行实时监管和跟踪管理。目前，农业农村部将渔业职务船员证书按照船舶长度和主机功率重新建立了一套新的职务职级划分标准。现行渔业船员管理部门运行的规章主要依据《中华人民共和国渔业船员管理办法》（以下简称《办法》），《办法》注明了申请人申请渔业职务船员证书需要“具备相应的任职资历条件，且任职表现和安全记录良好”，并明确了渔业职务船员晋升的顺序和申请证书考试资历条件的具体期限。需要指出的是，渔业职务考试资历条件要求应试者实际工作或实际担任所考取资历的职务满24个月，而并非按照职业证书签发的自然期限来计算。无论是《规定》中关于船员海上资历的表述，还是《办法》中关于任职资历条件的表述，都未明确任职资历的认定方法。

（二）船员任职资历的认定

船员申请职务船员证书时，任职资历是申请人申请渔业船员证书的前置条件，所以我们有必要对任职资历的认定进行具体研究。目前渔船进出港签证取消后，施行进出港报告制度，如何认定船员任职资历的有效性成为较棘手的难题。笔者在工作中发现，多数渔港监督部门认为渔船进出港签证取消后，在船员证书“船员服务资历”栏直接签注船员任职信息将导致管理工作难度加大；其次，渔港签证部门在“船员服务资历”栏签注没有法律依据，但实际工作中，不签注又不能很好地完成船员服务资历认定，个别区县渔港监督部门只能在船员证书“船员服务资历”栏进行签注，实属无奈之举。笔者认为，无论是初次申请渔业职务船员证书还是换发渔业普通船员证书，发证机关只注重船员证书签注栏中的任职时间，或在实践中某些考试以船员证书发证日期来计算船员任职资历，都是有待规范的做法。如《江苏省实施办法》对船员申请职务船员证书时有“提交任职资历证明”的具体要求，但依然未明确任职资历证明由谁来出示，这给考试发证部门认定船员服务资历带来很大困难。既然取消了渔船进出港签证，那么职务船员证书服务资历页印有“签证机关签章”栏的必要性值得思考。

表1 南京市及江苏省良种全覆盖所需的三级生产体系面积

（三）实践中海洋渔业职务船员任职资历构成

结合日常工作中遇到的实际情况，笔者走访了江苏省盐城市部分区县渔港监督部门，针对其考试发证时要求申请人提供的任职资历条件证明来源进行了汇总，发现各地区在考试发证时认定船员服务资历的形式五花八门，具体见表1。

盐城各区县渔业船员考试发证机关均要求申请人在申请船员证书时提交任职资历证明，这一做法符合《办法》规定，但部分区县渔业船员考试发证机关在船员任职资历中做出诸如没有发生渔业安全事故等任职表现评价，并不能完全反应该船员实际任职表现。渔业协会、村委会、渔业组织或渔港监督部门因未直接参与渔业生产活动，无从知晓船员在船实际任职表现，且法律法规也没有规定其有权出具类似证明。作为渔业船舶实际领导者，渔船船长却在船员服务资历和任职表现证明中缺位，《办法》虽然明确规定了船长具有“在渔业船员证书内如实记载渔业船员的服务资历和任职表现”职责，然而在实际上，法律法规中体现船长权威的这一立法精神在船员任职资历及表现认可评价中并未得到很好落实。

二、渔业船员任职资历管理存在的问题分析

（一）船员任职资历的法定来源不明

目前的渔业船员管理主要包含了渔业船员任职和发证、渔业船员配员和职责、渔业船员培训和服务、渔业船员职业管理与保障及培训服务机构监督管理等内容。为加强渔业船员管理，维护渔业船员合法权益，充分遵从上位法并结合江苏省实际，江苏省渔业船员管理部门制定了《〈渔业船员管理办法〉江苏省实施办法》，并延续了其“具备相应任职资历条件，且任职表现和安全记录良好”等表述，在申请渔业船员证书部分要求船员提交任职资历证明，并在申请换发证书时要求船员具备“证书有效期内实际任职满24个月，且任职表现和安全记录良好”等要件。为核实其任职资历签注情况，江苏省还规定申请人须“交验普通船员证书或者原渔业船舶职务船员证书”，这在实行进出港签证时期一定程度上解决了任职资历证明的来源问题，但《办法》未对船员任职表现及安全记录作要求，这主要由于缺少船员违规记分管理办法，无法对其安全记录作出全面评估。其他省份如浙江省和山东省出台的《浙江省渔业船员管理办法》及《山东省渔业船员管理办法》，均规定了“渔业船员任职资历认定以渔业船员基本信息档案和渔业船员证书记载为依据。”然而目前渔业船员考试发证机关建立的船员基本信息档案对船员服务资历缺乏实时动态管理，船员资历记载在进出港报告实施后变得尤为困难。

（二）船员任职资历管理法律依据不够明确

当前，渔业船舶监管充分利用信息化手段，逐步实现了信息化管理。尤其是渔船进出港报告制度实施以来，船长或者经营人可以通过渔港通APP终端申报进出港，渔船进出港由事前审批签证改为事中事后监管报告。但该系统仅从进出港时间、渔船目的地、渔业船员配备、渔获物数量等方面作出管理，对于船员的任职和解职缺少有效的跟踪管理，船员登船任职与离船解职报告的及时性和准确性完全取决于船长或经营人等申报主体的自觉，导致系统申报的船员资历真实性有待商榷。实践中，依托现行的船员管理手段，考试发证机关在认定船员任职资历时不得不采纳进出港报告系统中的船员在船任职时间作为船员服务资历，但国家在立法层面上未对进出港报告系统中采集船员任职信息作出具体规定，能否将其作为任职资历参考尚未明确，致使考试发证机关无据可依、无法可循，船员服务资历管理立法明显滞后于渔船信息化管理。

（三）船员任职资历签注存在困难

渔船进出港签证取消后，船长或船舶经营人申报进出港不再需要携带船员证书前往港口执法站点进行签证。目前渔业船员管理手段中能够实现实时跟踪船员任职的仅有进出港报告系统，致使认证船员服务资历主要依赖渔港通APP。而用于考试发证的中国渔业船员管理系统虽然保留了船员服务资历管理、劳动合同报备、船员处罚与信誉管理等功能，但笔者注意到船员服务资历管理系统中部分省份签注的船员服务资历不能和渔港通APP实现数据共享，无法真实完整记载船员在船任职资历，如船员服务资历显示船员连续在船任职，即便是休渔期也未曾出现解职离船签注。此外由于部分申报主体文化水平不高、船长责任心不强等原因，往往出现船东、船长、船舶经营人甚至是其他船员都可以通过渔港通APP进行申报，船长无法对报告内容的真实性负责。同时，部分船舶申报进出港存在申报不及时、重复申报、错误申报等现象，致使船员在船任职资历出现空白、重复或错误，导致船员服务资历的真实性、准确性有待考量。加之取消进出港签证后港口执法站点不再签注渔业船员服务资历，进一步造成船员证书不能如实记载船员服务资历。

（四）船员任职资历现场检查缺少必要技术手段

《办法》规定渔政渔港监督管理机构应当依法对渔业船员任职资格和资历、履职情况、安全记录进行监督检查，执法检查中如对在船船员的实际任职情况有疑问，必要时可对船员进行现场考核。针对船员服务资历进行现场执法检查的直接目的在于实时跟踪管理，促进船东或船员真实准确记载服务资历。2015年实施的《办法》重新对渔业船员职级和职务名称做了调整，但各职级渔业职务船员及普通船员工作职责仍然存在不明确的现象，法规或行业规范缺少具体工作内容的界定，这也导致执法检查只重视船员持证情况，对船员工作内容及服务资历的真实性考量工作重视程度过低。加之在目前的渔业船员管理体系中，现场检查缺少有效的手持执法检查终端和服务资历记载手段，执法检查现场不能核实船员证书及服务资历的真伪，这也是船员服务资历记载多年未受重视的一个重要原因。

三、渔业船员任职资历管理问题解决对策

（一）明确船员任职资历记载法律地位

在深化“放管服”改革的背景下，相关部门应当及时调整渔港签证机制，将进出渔港签证制及时修改为报告制，停止核发《航行签证簿》，细化违法行为的处罚细则，明确渔船综合管理系统中船员在船任职资历的法律地位。目前渔港综合管理系统自动记录了申报渔船船员的任职和解职时间，基本上成为目前船员服务资历的全部来源，但是渔港综合管理信息系统开发时间晚于《办法》出台，在立法层面尚未明确渔船综合管理系统中记载船员任职资历信息的法律地位，国家应当及时出台渔业船员服务资历管理实施细则，明确船员服务资历的法定来源，体现渔船综合管理系统中船员在船任职资历信息的法律地位。

（二）拓展渔业船员管理系统服务功能，实现渔船、船员协同管理

当前渔业船员管理系统设置了船员动态管理功能，细致划分了船员服务资历管理和劳动合同、协议报备。建议应当以渔政指挥系统渔船数据库、渔业船员数据库、省渔船信息数据库为基础，充分考虑渔船作业周期，以渔船实际动态为主线，借助信息化、数据化手段实现渔业船舶及渔业船员信息共享、渔船最低配员标准自动核查、渔业船员任职解职自动核验、渔业船员服务资历自动采信，有效解决渔船用工难、人证不符、服务资历造假、考试发证服务资历采信困难等问题，维护渔业水上作业秩序，保障渔业生产安全。

（三）明确渔船管理组织作为申报船员任职资历的主体

由于渔船个体经营组织结构相对松散、从业人员法制观念薄弱，各基层政府鼓励渔船经营主体实行公司化、组织化管理，在一定程度上承担了渔船安全管理的具体职能。各省、市出台了组织化管理工作指导意见，并未明确管理组织究竟应当做什么、怎样做。法规中明确了船舶经营人或所有人应当为在渔业船舶上工作的渔业船员建立包含基本资料、服务资历、培训记录、任职表现及安全记录等内容的基本信息档案，考虑到行业特点，依靠渔船经营人或所有人自觉实现自身规范管理难度较大，渔业主管部门应当进一步细化渔船组织化管理的内容。各省可参照地方实际出台相应的管理办法、组织化管理考核办法，以地方性规章形式明确管理组织的组成、内容及工作权限，同时明确管理组织作为海洋渔船日常管理主体，负责对纳入管理的渔船任职船员出具书面任职表现意见，渔业船员考试发证机关在审核船员考试申请材料时将其出具的服务资历与系统内信息进行比对，作为渔业船员服务资历的最主要佐证材料。

（四）实现多部门信息共享，进一步重视船员任职表现

执法监管部门应当全面共享渔船各项数据，开发统一的渔政、港航执法系统，并依托岸基网络与卫星通信系统，在要求船东船长如实申报进出港的基础上，采取多种手段核实并跟踪在船人员信息和渔船进出港动态，对已经出港作业未如实申报的渔船进行重点核查、跟踪。渔船回港后，现场检查应注重核实申报人员及在船人员信息是否一致，尤其是应加强对渔船进出港报告内容的现场抽查。渔港管理单位要与海事、海警等单位建立船舶进出港信息共享和疑似违规船舶联合检查机制，加大渔业船舶海洋资源执法检查与渔港安全监管频次和力度，提高未如实申报进出港违法行为成本，最大限度保证船员服务资历申报的真实性。

此外还建议渔业船员考试发证机关严格考试发证条件审核，切实按照《办法》管理要求，将渔船管理组织出具的任职表现及船员任职服务资历签注信息作为考试发证的必要条件，对于任职期限不足或者管理组织出具任职表现不良的人员坚决不予发证。作为渔业船员考试发证机关也要注重改变工作思路、方式，在采用信息化新技术改进工作的同时，更要注重依法行政，善于运用法治思维指导具体工作。