城市生活垃圾分类多元共治及其机制建构

蒋云飞

（1.重庆行政学院 法学教研部，重庆 400041；2.重庆市九龙坡区司法局，重庆 400050）

一、问题提出

自2000年原建设部（现为住建部）确定北京等八大城市试点生活垃圾分类之日起，到2010年八大城市试点的升级，再到2017年《生活垃圾分类制度实施方案》出台，各地方政府在立法、财政、宣传、教育等方面大力推进城市生活垃圾分类治理，虽然取得了一定成效，但效果并不明显，总体上呈裹足不前态势。这不免让人联想：国家对城市生活垃圾分类治理投入巨大，结果为何收效不彰呢？在学术领域，学者们给出了不同答案。范文宇认为，“政策试点碎片化、分类标准粗放化、参与主体被动化、管理系统分割化和政策工具单一化是制约生活垃圾分类制度走向现代化的关键因素”[1]。陈绍军认为，城市生活垃圾分类治理困境在于“居民分类意愿与行为的悖离”[2]。鲁先锋认为，居民参与性不足是城市生活垃圾分类治理的症结所在，应当完善“垃圾分类管理中的外压机制与诱导机制”[3]。此外，还有学者将城市生活垃圾分类治理困境归因于“市场和社会主体并未有效参与”[4]“政府管理的触角无法延及数量庞大的居民家庭”[5]“政府与居民的义务边界模糊”[6]等等，观点不一而足。

纵观现有研究，绝大部分学者注重对城市生活垃圾分类中的个体行为以及生活垃圾分类相关政策的分析，少有学者基于生活垃圾分类治理的特殊性，从政府、市场、社会、居民等多元主体共治的视角探讨城市生活垃圾分类治理困境。城市生活垃圾分类治理具有自身特殊性。首先，治理主体多元。生活垃圾分类治理包含分类投放、分类收集、分类运输、分类处理四大环节，涉及政府、企业、居民、社区、学校、媒体、社会组织等诸多主体，这决定城市生活垃圾分类治理需要多元主体在共同合作和相互协商中平衡各自利益，形成多方认可的治理方案。其次，治理方式多样。法治是生活垃圾分类治理的基石，但要想提升治理效果，需要充分发挥法治、德治、自治“三治”相互融合的作用。最后，治理目标多重。生活垃圾分类治理既要实现垃圾减量化目标，也要实现资源化和无害化目标；既要实现环境效益目标，也要兼顾经济效益和社会效益目标。可见，城市生活垃圾分类治理较为复杂，若依靠政府或市场“单兵作战”，将社会力量排除在治理大门之外，势必无法取得预期效果。申言之，城市生活垃圾分类治理在治理主体、治理方式、治理目标方面具备复合性特征，决定其需要采取多元主体共治模式。毕竟，“生态环境治理不仅仅是政府环境部门的职责，应该是一种多元主体共同参与的协同治理，是一项全民参与的重要事务”[7]。

基于此，本研究立足于多元共治视角，结合国家大力推进共建共治共享社会治理格局的时代背景，探究城市生活垃圾分类多元共治的基本意涵，深入分析我国生活垃圾分类治理的现实困境、制度根源，并尝试从多元共治机制构建层面提出和完善建议。

二、城市生活垃圾分类的多元共治及其具体意涵

多元共治是社会治理中的概念，亦称多中心治理，旨在克服政府单维治理所导致的“无效率、反应滞后、缺乏激励、不能反映民众价值偏好的危机”[8]。从学理上看，多元共治的本质是多元主体之间成本共担、利益共享、权责明晰和相互监督。基于以上判断，城市生活垃圾分类多元共治是指政府、企业、社区、居民、社会组织、学校等相关主体，依循多元共治规范和原则对生活垃圾分类行为展开的规制活动。

（一）城市生活垃圾分类多元共治的治理对象是“生活垃圾分类行为”

从概念上看，生活垃圾分类治理可解读为“生活垃圾”的分类治理与“生活垃圾分类”的治理，二者“是生活垃圾分类治理连续体中，既有关联也有差异的治理对象和治理阶段”[9]。就治理对象的差异而言，“生活垃圾”的分类治理是指向“生活垃圾”的技术性治理，主要涉及“生活垃圾是什么”“生活垃圾分为几类”“生活垃圾分类标准是什么”等内容；“生活垃圾分类”的治理指向“生活垃圾分类行为”的宏观治理，即通过何种方式或手段调整、引导、规范各主体的生活垃圾分类行为，是治理方式、治理规则、治理程序、治理机制等制度规范的总称。基于以上分析可知，城市生活垃圾分类多元共治是指“生活垃圾分类”的多元共治，其治理对象为“城市生活垃圾分类行为”而非“城市生活垃圾”。城市生活垃圾分类多元共治旨在通过科学、合理的制度设计以明晰政府、企业、社区、居民、社会组织等主体的权责边界和协作事项，有效规范各主体在生活垃圾分类治理中的分类行为，以确保各司其职并协同推进生活垃圾分类。

（二）城市生活垃圾分类多元共治的基本要素是法治、参与和协同

城市生活垃圾分类治理是一个集分类投放、分类收集、分类运输、分类处置为一体的系统工程，应当将多元共治融入到以上各环节之中。城市生活垃圾分类多元共治的关键节点主要包括：一是治理主体的广泛参与，政府、企业、社区、居民、媒体、学校、专家、社会组织等主体均应积极参与其中，发挥各自的治理能力和治理专长；二是治理过程的协同，生活垃圾分类治理中的分类投放、分类收集、分类运输、分类处置行为应当保持步调一致，避免出现“先分后混”现象，进而影响居民分类投放的积极性；三是治理制度的有效供给，国家应当完善相关法律、法规、标准和政策，为城市生活垃圾分类治理提供程序和制度保障；四是治理信息的有效共享，应当健全生活垃圾分类治理信息的收集、制作和公开机制，确保各治理主体科学决策。

基于以上分析，参与、协同、法治是城市生活垃圾分类多元共治的基本要素。其中，参与是多元共治的前提。生活垃圾分类多元共治通过多元主体自由进入、平等交流、协商对话形成共治场域，无参与则无对话、无合作、无共治。协同是多元共治的精髓。城市生活垃圾分类多元共治不是多重力量的简单叠加，而是多元主体力量的协同增效，旨在发挥多元主体互动合作的协同效应。法治是多元共治的保障。城市生活垃圾分类多元共治中多元主体的权利、义务和责任都必须在法治的框架内设定，以构建多元共治长效机制。也正因此，2019年4月住建部等九部门联合出台《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》提出，要“加快推进以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的生活垃圾分类制度”。

（三）城市生活垃圾分类多元共治的价值旨归是实现治理裁量权和收益权共享

生活垃圾分类多元共治表面上看似是多元主体共同参与生活垃圾分类，实质上是多元主体共享治理裁量权。申言之，城市生活垃圾分类多元共治要解决的问题不在于如何吸引多元主体参与，不在于如何提升治理技法，而在于如何通过“权利—义务—责任”的合理配置以及程序设计确保各主体共同决策、协商和监督，以有效推进生活垃圾分类治理。在政府主导模式下，生活垃圾分类治理“意味着政府（精英）起支配作用”[10]，治理方案的制定和执行均由政府单方决定，公众参与的方式、渠道和效果也由政府控制。在此情形之下，市场和社会力量难免因公权力的“挤压”而导致参与形式化、符号化和被动化，以至于无法实质性参与治理。在多元共治模式下，生活垃圾分类治理方案由参与主体共同协商和反复讨论决定，有助于“将政府的恣意与专断压缩在尽可能小的范围内，使治理方案基于多方主体共识而便于自我遵循，提高治理效能”[11]。由此足见，城市生活垃圾分类多元共治的“核心要义在于共享裁量权”[12]。

在追求治理裁量权共享的同时，城市生活垃圾分类多元共治还为追求治理收益权共享。政府将裁量权部分共享给合作方（社会力量）后，要持续享受共治所带来的治理实效提升，就必须接受合作方经由收益分配方案，在一定程度上享有环境共治带来的经济收益增量，使合作方基于更高收益预期的激励尽责决策，积极参与治理[13]。城市生活垃圾分类多元共治模式的有效推进，势必“释放”大量的经济效益和环境效益，政府应当确保生活垃圾分类的各参与者都能共享收益。对于广大居民而言，应当透过相应的经济激励引导居民参与垃圾分类，譬如建立健全积分兑换机制，“积分可用于兑换酒店优惠券、火锅等餐饮代金券、手机流量、水电费抵扣、出行折扣等与居民日常的衣食住行密切相关的优惠”[14]；对于企业而言，应当允许企业共享生活垃圾分类多元共治“红利”，鼓励社会资本进入垃圾分类治理行业，引导形成垃圾分类第三方治理机制，推进生活垃圾行业的投资多元化与运营市场化；对于其他参与者而言，国家应当建章立制确保其充分共享生活垃圾分类治理带来的环境效益和经济效益。

三、我国城市生活垃圾分类治理的现实困境

由于受管制型环境治理模式的影响，当前我国政府主导的城市生活垃圾分类治理在实践中面临诸多困境，使得多元共治所追求的治理裁量权和收益权共享目标难以实现，至今仍未形成生活垃圾分类治理长效机制。

（一）主体权责模糊

城市生活垃圾分类多元共治意味着政府、企业、社区、居民、社会组织等主体在各司其职、各尽其责的基础上协同推进生活垃圾分类治理，因此清晰明了的权责体系是实现多元共治的前提条件。城市生活垃圾分类治理权责体系应当包含政府各部门之间的权责内容以及政府与企业、社区、居民等主体之间的权责内容。生活垃圾分类具有“典型公益性、集体性等特征，决定了国家应当是首要的职权和责任主体的必然”[15]。但纵观生活垃圾分类立法，各政府部门之间普遍存在职权定位不清、职权交叉等问题。以城市生活垃圾分类主管部门为例，2016年出台的《广东省城乡生活垃圾处理条例》第五条第二款将环卫部门作为市、县一级生活垃圾分类的主管部门，但2018年出台的《广州市生活垃圾分类管理条例》第六条却将城管部门作为主管部门。由于城市生活垃圾分类主管部门的职能边界不清且存在一定程度交叉和重叠，现实中难免导致“‘谁都管’‘谁都管不了’‘谁都不负责’的权力共享担责任泛化问题”[16]。

应当注意，政府与企业、社区、居民等主体之间亦存在不同程度的权责模糊现象。生活垃圾分类是一个分工合作的责任体系，分类投放、分类收集、分类运输、分类处置是一个环环相扣的完整链条，各主体在不同链条或环节中扮演不同的角色。从应然层面看，政府作为生活垃圾分类的监管者、激励者、引导者和制度供给者，居民作为生活垃圾初始分类者，企业作为市场化运行的垃圾分类运输者和处置者，其他利益相关者亦承担相应责任。但在现实层面，政府往往全盘主导生活垃圾分类，导致政府与市场、社区、居民之间的责任边界模糊化，市场和社会的治理潜能难以得到激发。事实上，“若政府对治理活动总揽一切，市场将难以发挥其自我调节的机能与活力，社会力量也可能因公权力的‘挤压’而缺乏参与的意识、机会与能力”[17]。基于此，明晰政府、市场和社会的权责边界应成为城市生活垃圾分类多元共治制度建设的重要内容。

（二）治理规则单一

城市生活垃圾分类治理囊括了政府、企业、社区、学校、居民、社会组织等多元治理主体，包含了政府行政、政社合作、多元共治等多种治理模式，涵括了行政管制、市场激励、社会参与等多种治理机制。生活垃圾分类治理的复杂性，必然要求治理规则的多元化和灵便化。详言之，生活垃圾分类多元共治既需要公法规则（硬法）为其提供强制力保障，也需要私法规则（软法）体现协商和合意。目前而论，我国城市生活垃圾分类治理规则显得较为单一和僵化，难以为多元共治提供制度保障。首先体现在，现有生活垃圾分类治理规则明显“重法治，轻德治和自治”。自2017年《生活垃圾分类制度实施方案》出台至今，国内不少省市相继制定或修订生活垃圾分类地方性法规，地方立法工作可谓如火如荼，但与之形成鲜明对比的是，有关生活垃圾分类德治或自治方案却较为鲜见，也未真正融入地方立法之中。其次，现有生活垃圾分类治理规则“重行政管制，轻市场激励和社会参与”。毋庸讳言，行政管制、市场激励和社会参与是生活垃圾分类治理的基本方式，但目前相关规则设置明显注重行政管制方式，忽略公民参与规则建设，结果势必难以引导广大民众参与生活垃圾分类。有学者分析指出：“公民环境义务的虚置，预示着生活垃圾分类义务难以突破既存的格局扎根于法律体系的一般结构中，也难以出现在文化秩序、日常生活行为秩序中”[18]。作为生活垃圾的产生者，居民应当承担起初始分类责任，若现行立法虚置公民生活垃圾分类责任，那么《生活垃圾分类制度实施方案》中的全民参与原则亦难以落地，生活垃圾分类将无法成为“全民时尚”。

（三）治理信息公开和反馈不足

科学技术的飞速发展使生活垃圾的种类、成分、危害性、回收处置等信息远远超出广大居民的认知。以有害生活垃圾为例，目前绝大多数地方立法将“废电池、废灯管、废药品、废油漆及其容器”归为有害生活垃圾，根据2016年颁行的《国家危险废物名录》，危险废物（即有害垃圾）多达46大类479种，其中与居民家庭生活密切相关的超过10余种。现实中，绝大部分城市居民既不清楚有害生活垃圾的种类范围，也不了解其对环境的污染以及处置方式[19]。除此之外，城市居民对生活垃圾分类标准也不甚了解。目前，各地制定的地方性法规无一例外都是将生活垃圾“大类粗分”，譬如有“三分法”“四分法”“五分法”等，有些地方如上海将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾，而有些地方如广东将生活垃圾分为可回收物、有机易腐垃圾、有害垃圾、其他垃圾。全国范围内生活垃圾分类标准的粗放化和不统一，不可避免地造成居民在生活垃圾分类上的疑惑和无所适从，导致居民难以养成正确的分类习惯。

之所以出现上述认知偏差，除了生活垃圾分类标准粗放化之外，还在于政府对垃圾分类信息公开、交流的不充分。政府作为生活垃圾分类治理信息公开的主导者，应当建立健全相关信息公开和交互机制，让广大居民掌握生活垃圾分类的基本信息。正如美国学者孙斯坦所言：“治理的第一步是政府要提供足够的信息，使人们能够作出明智的判断”[20]。事实上，政府对生活垃圾分类治理信息的公开面临诸多因素的掣肘：一是信息收集、制作与公开的单向性。城市生活垃圾分类治理信息的收集、制作和发布均由政府主导，政府将自己收集的信息单线条传递给居民，其他主体如企业、社区、社会组织、媒体很难实质性参与生活垃圾分类治理信息的制作与收集。二是信息公开与反馈不足。由于城市生活垃圾分类治理信息平台不够完善，信息交互与反馈渠道不通畅，政府在信息公开之后往往变身“甩手掌柜”，不主动回应广大民众的信息认知需求，居民也无法通过其他有效渠道获取有用信息。

四、我国城市生活垃圾分类多元共治机制的建构

城市生活垃圾分类多元共治是一种“规则之治”和“制度之治”[21]。以法治为中心的城市生活垃圾分类治理制度有助于克服传统管制型治理模式导致的短期性、不稳定性，能够以明确、具体、可操作的制度规范约束各主体的垃圾分类行为，形成城市生活垃圾分类多元共治长效机制。

（一）明确主体权责边界

权责清晰是实现多元共治的先决条件，通过“法律的形式赋予政府、市场和社会组织的权责，发挥其在环境治理中的协同共治效应”[22]。明确城市生活垃圾分类多元共治中各主体的权责边界，应当从以下两方面着手：

第一，在各级政府及部门之间，明确权责边界，疏通合作渠道。在城市生活垃圾分类治理倚重地方的情况下，应当透过立法明确央地职权界限以及合作事项，尤其是要明确城市生活垃圾分类主管和监管部门，避免主管部门和监督部门的不统一。具体思路上，可在即将修订的《固体废物污染环境防治法》中将环卫部门或城管部门作为城市生活垃圾分类的主管部门，将其职责限定于引导、鼓励、监督和制裁等内容。在政府部门之间，应当在信息互联互通的基础上加强协作。生活垃圾分类治理是一个涉及投放、收集、运输、无害化处置、资源化利用等多环节的复杂工程，各分管部门惟有做到各司其职和无缝配合，才能在纷繁复杂的生活垃圾分类治理中增强合力。

第二，在政府与市场、社会力量之间，明确职责定位，搭建共治平台。如前所述，城市生活垃圾分类治理是一个复杂精密的治理系统，任何一个单一主体都不可能拥有解决该问题的所有知识、工具和资源，而必须依靠各个主体“群策群力”与协同配合。其中，政府应当主动承担监督、引导和激励职责，居民承担初始分类责任，企业则发挥市场优化配置的作用，藉由多元主体的合力来推进生活垃圾分类治理。事实上，参与合作的行动者各尽其能，运用自己的权力及行动能力，动用不同的资源，将各种能够动用的资源和能力整合在一起，以达成共同的利益目标[23]。总之，应当在明晰权责的基础上，科学有效整合政府、市场和社会的资源和能力，发挥城市生活垃圾分类治理的协同效应。

（二）拓展共治规则和共识性规则

城市生活垃圾分类治理的复合性必然要求有对应的复合性、共识性治理规则，而不应局限于法治规则或支配性规则。拓展共治规则和共识性规则，具体可从以下两个方面展开：

一方面，拓展共治规则，发挥法治、德治、自治“三治结合”的力量。法治是治国理政的基本方式，也是生活垃圾分类治理的基本支撑与保障。但是，法治并不都依靠国家强制力保障，还需要人们的普遍遵守与内心认可[24]。因此，推进城市生活垃圾分类，养成垃圾分类习惯，需要依靠德治。目前而论，广大城市居民对生活垃圾分类缺乏正确认知，尚未形成自觉分类、主动分类、正确分类的习惯。有鉴于此，国家应当通过长期有效地宣传、教育和引导，充分运用网络媒体、报刊、电视、宣传栏等载体，宣传生活垃圾分类知识，营造全社会主动参与生活垃圾分类氛围，使城市生活垃圾分类真正成为“全民时尚”。除了法治和德治外，还应发挥自治的力量。在生活垃圾分类多元共治结构中，具有公共行政职能的社会组织对于属于自治范畴的事项，可通过制定自治规约、自治章程等规范进行自我管理、自我服务，建立法治、德治、自治“三治结合”的混合治理模式，积极回应城市生活垃圾分类多元共治的需要。

另一方面，挖掘共识性规则，实现支配性规则与共识性规则并重。由于长期受管制型环境治理模式的影响，目前我国城市生活垃圾分类治理多为支配性规则，这些规则以行政权力的强制性、单方性、规制性为基本特征，以追求行政效率为治理目标。由于支配性规则缺乏合意、协商、互动与博弈，现实中很难得到生活垃圾分类治理中居民、社区、企业、社会组织等主体的普遍认可。故此，有必要积极改造支配性规则，在生活垃圾分类治理决策中强化公民、社区、社会组织等主体的参与，将其意见、建议有效整合到相关行政立法和行政决策中，形成让政府、居民、社区、社会组织等各个主体普遍遵从的共识性规则。应当注意的是，共识性规则的有效运行需要以支配性规则作为基本保障，若虚置支配性规则，即便共识性规则再科学完备，也无法得到城市生活垃圾分类多元治理主体的根本遵循。

（三）构建交互式参与机制

程序是一套可以反复工作的机制，其本质特征应当是过程性和交涉性，具有限制恣意、理性选择、“作茧自缚”效应和“反思性整合”等显著优点[25]。在行政管制模式下，政府推进城市生活垃圾分类治理往往以完成行政任务为导向，对生活垃圾分类决策、执行与监督享有主导权，这决定了治理程序运行是单向度的，甚至是封闭的，政府在城市生活垃圾分类治理中往往单方表达意志、作出决定，其他参与主体只能被动接受和服从，这与生活垃圾分类多元共治所要求的参与、协商与合作理念背道而驰。城市生活垃圾分类多元共治模式的贯彻落实，必然要求构建交互式参与机制。详言之，一是要在城市生活垃圾分类治理的前端投放和收集、中端运输、末端处理等环节构建环形的交互式参与机制，为多元主体参与治理提供制度化的通道；二是加强生活垃圾分类治理中多元主体的协调、沟通等相互博弈，确保多元主体在交涉、对话、妥协中达成治理共识，稀释政府治理的单方性和强制性，将居民、企业、社会组织等主体从单纯的管理对象变为生活垃圾分类治理中不可或缺的参与性力量。

（四）完善治理信息公开和反馈机制

从信息传播学角度看，信息沟通越强，信息就越精确和越具有对称性，治理主体间的信任度就越强，其合作可能性就越大；反之，信息公开透明度较低，信息偏差严重，信任感不足，不仅引发各种机会主义行为，而且可能造成治理主体的互动成本增加，容易导致协同治理效果大打折扣[26]。社会公众获得信息的充足程度直接影响政府服务功能的发挥以及行政目标的实现。事实上，城市生活垃圾分类治理中的各个主体均可能掌握相应信息，但相对而言，政府部门由于在信息统筹、资源整合、财力物力等方面具有优势，故往往比其他主体掌握更多有关生活垃圾分类治理的信息。建立生活垃圾分类治理信息公开与反馈机制，有助于缓解甚至消除各主体因信息不对称而导致机会主义现象，有助于各治理主体作出准确判断与增强合作意愿，从而提升多元共治效果。

完善信息公开与反馈机制，主要从两方面展开：第一，健全信息发布和公开方式，鼓励政府之外的主体收集、制作和发布信息。究其缘由在于，政府作为行政管理机构，信息收集和发布并非其核心职责，也非其业务专长，引导其他主体制作与发布有关生活垃圾分类治理的信息，一来可缓解政府信息制作与发布的负担，二来可“发挥物业公司、社区、企业等多个主体在各自领域的信息优势和资源优势”[27]。第二，完善政府与民众、企业等主体的信息交互机制。信息交互是避免信息失真、避免信息不对称的有效手段。生活垃圾分类主管部门应当搭建完善的信息公开与反馈平台，创新交流方式，藉由信息平台来加大信息增量、加速信息流动，使广大居民、企业、社区等方便获取有关生活垃圾分类治理的有用信息，并“确保私人行动者有机会表达多元化的利益和愿望，在客观上会产生‘以权利制约权力’的效果”[28]。

五、结语

2017年《生活垃圾分类制度实施方案》提出：“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式”。从现行生活垃圾分类立法和实践情况看，目前我国仍以传统政府管制型治理模式为主，在全国范围内仍未形成可复制、可推广的城市生活垃圾分类模式。尽管国内部分省市已开展生活垃圾分类多元共治模式的试点，但相关配套立法和政策与多元共治需要相去甚远。当前，治理主体权责模糊、治理规则单一、治理程序封闭、治理信息公开和反馈不足仍制约着生活垃圾分类多元共治模式的贯彻落实，应当通过明晰治理主体权责边界、拓展共治规则和运用共识性规则、构建交互式参与机制、完善治理信息公开和反馈机制等方式，为生活垃圾分类多元共治模式的推进扫除障碍。然而，生活垃圾分类多元共治模式的效果究竟如何，仍有待实践的检验。立足于多主体协同推进生活垃圾治理之需要，未来在顶层设计时应当着力提升城市生活垃圾分类多元共治机制的可操作性，尤其是明确多元主体的义务边界，通过义务的合理界分来实现生活垃圾分类成本的公平分担，同时还需要构建多向监督机制，以及“便民式”分类回收系统[29]，确保生活垃圾分类治理中的多元主体各司其职、各尽其责和协同配合，充分发挥城市生活垃圾分类治理的协同效应。