国家治理能力现代化实现过程中的能力建设

邹 丹, 王小雨

(沈阳大学 环境学院, 辽宁 沈阳 110041)

中国共产党十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,这是中国共产党历史上第一次以一次党的全会专题研究国家治理体系和治理能力现代化问题。自从党的十八届三中全会提出完善国家治理体系和治理能力现代化这一时代课题之后,这个问题就一直汇聚着学界研究的重点和热潮,形成了诸多丰富的研究成果。可以说:新中国成立以来的发展历史,就是在中国共产党的领导下人民不断探索如何治理国家的历史;不断深化的政治经济体制改革,就是我们不断完善国家治理体系的持续探索;人民生活水平的持续提高,百姓安全感、获得感和幸福感的持续提升,就是我们国家治理能力不断提升的实践证明。国家治理能力是指在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面,运用中国特色社会主义根本制度、基本制度及主要制度等一系列国家制度来管理社会各个方面事务的能力。作为一种全新的政治理念,推进国家治理现代化是我国继农业现代化、工业现代化、国防和科学技术现代化之后要实现的第5个“现代化”[1]。

面对当前复杂多变的国际国内政治经济形势,面对日益复杂多变的国际环境,国家必须加快推进国家治理体系和治理能力的现代化建设;坚持一切为了人民的价值取向,协调多元治理主体,调动社会各阶层共同参与,就社会生活各个方面的事务进行合作治理,实现中华民族的伟大复兴。与国家治理体系的现代化相比,治理能力的现代化更加复杂,因为它不仅涉及观念的变革和制度的完善,还涉及在现代化治理的过程中,多元治理主体的目标设计、过程选择、价值取舍及彼此之间的让步和协作。国家治理能力的现代化,包含着:在公共服务和公共管理之外,重视增进多元主体的公共利益;在分工合作、共商共建共享的基础上调动多元主体在社会生活和经济生活中的活力;在统筹全局的基础上,不仅实现本国的社会和经济的和谐发展,还能在国际治理中贡献中国智慧,承担大国责任。因此,国家治理能力的现代化过程,将集中在制度建设能力、制度执行能力、全局统筹能力和持续发展能力4个方面。

一、 制度建设能力

制度在定国安邦中是起到根本性作用的元素,制度带有稳定性、长期性特征,制度稳定国家就稳定,制度优势强大国家实力就强大。国家治理的现代化,首先需要不断加强和完善制度建设,以完备的制度支撑起治理中国特色社会主义社会的“四梁八柱”。如何建设制度,建设什么样的制度,是国家治理能力的集中体现。国家治理能力的建设体现为:党的领导核心建设,党的各方面法规制度建设,社会主义法治体系的完善和建设,国家行政管理体制、以公有制为主的基本经济制度的建设和完善,以爱国主义和民族精神为核心的先进文化建设,以居民自治为特征的社会治理体系建设,环境保护和生态文明制度建设,建设世界一流人民军队制度,坚持一个中国实施“一国两制”的祖国统一政策,独立自主的和平外交等。

对于一个国家来说,制度体系的建设要求非常高,这种高标准和严要求并不局限于制度的数量和细节,而更多地是蕴含在制度设计是否适合现实及制度之间的兼容性、不同等级或层次的制度是否能够协调运作等领域。改革开放40多年来,我们在不断摸索着中前进,在不断调整中发展。40多年前中国开起了渐进式的改革道路,今天我们的改革已经到了最关键的时刻,推动制度不断的完善与成熟是改革开放全面深化、不断跃进到新阶段的基本特征和重要表现。新时代,我们既需要用成熟定型的中国特色社会主义制度来巩固改革开放所取得的成果与广泛经验,更需要用完备完善的中国特色社会主义制度把全面深化改革继续推向深入,实现强起来的伟大历史性飞跃。与改革开放前相比,中国进入新时代后面临的改革开放呈现出了许多深层次问题,此时建设更加完善、更加适应中国特色社会主义发展的制度显得尤为重要。因此,建章立制构建国家治理体系的任务更加繁重。一切行之有效的制度和做法都来自实践探索,改革开放取得巨大的历史性成就的一条重要经验就是解放思想,大胆探索,被实践证明是正确的就采纳,是错误的就马上纠正。推进国家治理体系现代化必须从我国实际出发,通过解决一个个具体的治理问题,逐步积累经验,不断摸索规律,最终达到现代化建设的目标。

从法律体系的建设和完善来看,国家治理能力的现代化要求必须有依法治国的能力,也就是运用法治体系,通过各种法治途径和形式来管理国家和社会的公共事务,保证国家各项工作都依法进行。这不仅需要完善的法律体系,还需要完善的法律执行体系,以及对法律执行过程的监督体系。但是国家的很多法律法规,在当时制定的时候,面对的社会还是高度集中的计划经济模式及高度同质的社会生活模式;现在却要在多元的市场经济体制、异质的社会生活模式中解决各种实际问题,就不可避免地出现了很多矛盾[2]。2020年5月召开的第十三届全国人大三次会议通过的《民法典》就充分说明了当前我国制度建设能力的提升。新中国成立70多年来,我国政府相关部门一直希望制定一部完善的《民法典》,也一直没有停止过这部法典的编撰工作。现在改革到了关键时期,国家组织力量完成了《民法典》的编撰,并尽快予以实施,从而可以依法保障人民的合法权益。时至今日,法治观念已经深入到国家治理的各个环节,成为我们在多元、多变和复杂的社会现实中推进国家治理现代化的重要依据,也成为把我国建设成为社会主义现代化强国的根本保证。

因此,从根本上说,增强依法治国的能力,需要提高法律制度的建设能力。这种能力一方面意味着永不停息的对于完善制度的追求,另一方面也意味着勇于自我革新的批判态度。制度中蕴含着人的理性设计,只有将思想意识紧紧同当前的实践相结合,从现实的人及其存在出发,既有前瞻性,又有合理性,才能设计出合理的完善的制度。同时,针对已有的制度,必须坚持一种批判的态度,考察其限度和有效性,不断根据实践加以调整和完善,才有可能在动态的现实生活中达到制度与人的需求之间的平衡。

二、 制度执行能力

制度作为一种规定性与规范性,其本身并不会自动地执行与落实。制度优势要想充分地得以发挥,转变成强大的效能,不能仅依靠制度自身去自然实现,还需要依靠人的主观能动作用。好的制度要落实,首先需要我们设计好制度,人们能够充分理解制度、尊重制度,自觉地在制度框架内做事;同时还要因地制宜,根据不同环境、条件、时机,采用不同的执行方式,以达到良好的执行效果。

任何制度设计,如果得不到执行和落实,就只能停留在思想意识的范围内,对现实的人及其生活毫无作用。因此,即便我们发挥最好的制度建设能力,设计出完善的制度体系,如果没有相应的制度执行能力与之配套,国家治理的现代化也将成为一句空话。制度的效果在于严格的执行。每一个部门、每一位干部、每一个人都要切实强化制度意识,维护制度的权威,做执行制度的表率,确保党和国家的路线方针政策的落实,确保国家的一切重大决策都能真正落到实处。以切实的执行力来充分发挥制度在引领社会前进方向、规定社会行为、维护社会安全稳定、提高生产效率及防范化解面临的风险等一系列国家治理中的重要作用。有学者从制度执行的效能和制度执行主体两个方面考察制度执行能力。制度执行的效能虽然能从侧面反映出制度执行的效果,可以作为考察制度执行能力的一个指标;但是从根本上讲,制度执行的效能也是由执行主体能力决定的。要提高制度执行能力,只能从执行主体的角度入手,进而提高制度执行效能,二者在逻辑的序列中是有次序的,执行主体的能力具有优先地位。

制度执行的过程,就是把制度设计中的理念、计划、方案、目标与具体事件相结合,使制度成为具体事件的裁决者、规范者和协调者。因此,我们要努力提高执行主体对制度的理解。以依法治国为例,如果我们不能理解现代社会人与人之间的关系必须以法律为唯一的调节准绳、不能理解现代人的自由必然只能是一种受限制的自由、不能理解我们所享受的权利与我们背负的义务同样重要、不能理解法律的惩罚实际上是对人作为人的尊重,那么法律对于我们来说,就只能是一种外在之物。此时人们遵守法律只是为了逃避惩罚,是一种被动的遵守,而不是主动的选择,也因此会采用各种手段、利用各种机会逃避法律的约束。

虽然在中华民族长久的历史中,依法治国只是新中国成立之后出现的新事物,但是依法治国代表着现代社会处理个体和组织行动的最高理性设计,对于实现国家治理的现代化有着非常重要的意义。经过改革开放40多年的实践探索,十九届四中全会把国家治理能力现代化问题作为议题专门进行研究,就充分说明了这一问题的重要性。因此,我们要在观念上进行革新,要进一步解放思想,努力冲破不合时宜的旧观念束缚,充分结合中国现实的具体国情,不断总结我国治理改革的新经验与创新措施,及时将那些经过实践检验的、充分显示出治理效能的、优秀的治理成果上升为国家制度,提炼成顶层设计。观念是变化的,在社会发展中,先进的观念往往是引领变革的思想前导,而僵化保守的观念则是阻碍社会前进的绊脚石。要充分认识到推进国家治理能力现代化就是要达到一种“治理”的和解状态。这就意味着,在政治国家和公民社会、政府部门和非政府组织、民族国家和国际社会之间,都采用一种合作的方式,通过彼此协调,共同面对和解决各种问题。国家治理体系中的各种制度也如此,制度是协调多元主体在共建共治共享的基础上处理社会各方面事务的依据。如果制度的执行者不能理解制度设计的理念和目的,就不能自觉地在行动中以制度为准绳,制度执行能力就会大打折扣。但是仅仅提高制度执行者的理解还不够,制度执行能力的提升,还需要建设良好的制度执行文化。这就需要从社会生活的各个方面入手,努力将人情社会转变为法治社会,打造良好的制度执行文化。

三、 全局统筹能力

全局,或者叫大局,也含有“全面”的意思,但并非仅仅等同于全面。战略思维中的全局,是与目标相联系、由目标决定的。党政军民学,东西南北中,这是全面。但如果没有一个中心目标,就不能形成一种整合,就无所谓全局,所以全局统筹能力建设至关重要。现代化的国家治理过程涉及多元的治理主体和多种的利益诉求,是一个带有全局性和复杂性的事业,这就需要我们要有相应的全局统筹能力。随着国家的发展进入了新时代,全局统筹的国家治理能力要求我们在充分发扬中国特色社会主义民主的基础上坚持依法治国,在充分调动多元主体活力的基础上加强对权力的制约和监督。要实现这一目标,就必须有一个统筹协调各方面力量的核心。我国这一核心就是中国共产党,这就需要不断地加强党的领导。党的领导是实现国家治理现代化的最大优势和鲜明特点,是中国特色社会主义最本质最核心的特征[3]。新中国成立70多年来,特别是改革开放40多年来,我们坚定地做到了“方向不变、道路不偏、力度不减”,坚决维护党中央权威和集中统一领导,使中国人民在中国特色社会主义道路上行稳致远。

中国是一个有着14亿人口9 000多万中国共产党党员的大国,治理好这样大的一个国家需要一个坚强的政治领导核心。坚持党中央的权威和集中统一领导,是一个事关国家治理体系和治理能力现代化根本大局的关键问题。当今世界正经历着百年未有之大变局,虽然和平与发展的时代主题未变,但是世界政治经济新秩序新格局的曲折发展,使我们面临的风险与挑战极其严峻复杂。要打赢实现中国特色社会主义现代化的攻坚战,就必须坚定地团结在以习近平总书记为核心的党中央周围,坚决维护党中央的权威和集中统一领导;围绕着“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治主题,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局;以更加完善的中国特色社会主义制度优势来应对各种风险挑战和严峻考验,确保国家治理体系和治理能力现代化水平的不断提高,并发挥其效能,为中国社会的稳定发展、繁荣昌盛、统一团结、安定有序提供有力的保障。

国家治理现代化涉及整个国家和整个社会生活的方方面面,需要在统筹全局的基础上建设一整套紧密关联、协调统一的治理制度及建立治理制度的能力,而这种能力只有在中国共产党统一领导下才可能实现。中国共产党是中国工人阶级、中华民族和中国人民的先锋队,中国共产党代表着最广大人民群众的根本利益;在革命、建设和改革的历程中,党一直致力于全心全意为人民服务,在政治上、思想上、组织上、纪律上永葆着先进性。历史已经明鉴,只有中国共产党才能建立新中国,也只有中国共产党才能带领中国人民完成中国特色社会主义的伟大事业,引领国家治理现代化的进程。同时,中国共产党基层党组织已经深入到社会生活的各个方面,在对各种力量进行动员整合及有效引导方面,中国共产党组织具有任何其他力量无法比拟的优势。这些党组织就如同整个机体中的神经系统一样,能够有效反映多元治理主体的利益诉求,在党内形成集中、反馈的渠道,能够有效地实现对全局的掌控和统筹[4]。

四、 持续发展能力

持续发展是指在不损害未来时代发展且满足其发展要求条件下的发展。本质上说,国家治理现代化其实是国家现代化与政治现代化的内在要求。在当前的国内国际环境下,我们要坚定不移地走中国特色社会主义道路,坚定“四个自信”,保证中国特色社会主义事业持续发展前行。要保证这一目标的实现,我们必须坚持党的领导核心地位,弘扬中华民族的先进文化,努力建设一支世界一流的人民军队,坚持“一国两制”和独立自主的和平外交政策,保证国家持续发展的安全基础。在国际社会治理中贡献中国智慧。

中国特色社会主义道路,是中国共产党人在建设社会主义的过程中摸索出来的最适合中国国情的发展道路,这条道路的成功,我们为之付出了巨大的代价,我们必须长期地坚持。我们党始终旗帜鲜明地坚持走中国特色社会主义道路,并充分认识到了这条道路是我国逐步改善人民生活水平、实现社会主义现代化的必由之路,也是实现中华民族伟大复兴的必由之路。这条道路不是从天上掉下来的,是中国共产党带领中国人民进行艰辛曲折探索的结果,是中国共产党人依据历史发展趋势并深刻把握现代化发展规律的充分体现。

国家治理能力现代化过程的关键在于党的领导,党的领导在国家治理中发挥着“定海神针”的核心作用。中国特色社会主义制度的系统,涵盖了“五位一体”及国家治理的各个方面。其中,党的领导制度体系排在了第一位,为了保障中国特色社会主义事业的持续发展,必须保证党领导能力与领导水平的持续提高,把中国共产党建设成为中国特色社会主义事业的领导核心;使我们的党永葆革命的本色,牢记为人民服务的宗旨,成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

国家治理现代化的进程,需要安全稳定的国内国际环境,这一目标必须通过坚持党对人民军队的绝对领导、建设现代化的人民军队来实现。强国必须强军,军强才能国安,人民军队是革命的依托、民族的希望,人民军队取得胜利的根本保证就在于党指挥枪,即党对军队的绝对领导。随着中国社会进入新时代,坚持党对人民军队绝对领导的制度更是具有极其重要的作用,所以我们必须不断加强人民军队中关乎党的建设、政治建设、纪律建设、人才建设、作风建设等方面的制度性规范。这些制度直接关系到国家安全与国家稳定,是事关中华民族伟大复兴、中国梦能否实现的重大事项。

当今的世界局势极其复杂,要求我们要有处理复杂国际关系的能力和水平,有驾驭复杂国际关系的本领。没有和平发展的国际环境,世界经济发展必将面临更大的困难,也必将影响经济社会的发展和稳定。因此,在推进国家治理能力现代化的进程中,我们需要有良好的国际环境、周边关系、大国关系、可持续发展的外部条件[5],等等。

五、 结 语

国家治理现代化的进程,是一个涉及社会生活各个方面的非常重要的理论问题,更是一个国家发展过程中必须解决的重要的现实问题。所以,以习近平总书记为核心的党中央对国家治理现代化这一关系到中国特色社会主义伟大事业能否顺利完成的重大理论与现实问题,从制度设计、统筹规划、整体布局等方面进行了理论上的创新和实践上的探索,已经取得了较为丰硕的成果。实践证明,随着国家的发展进入新时代,国家治理体系的制度优势不断显现,国家治理能力不断提升,人民生活水平持续提高,百姓的安全感、获得感和幸福感也稳步提升。我们前进的道路上还有很多艰难险阻,但是,只要我们高举中国特色社会主义理论伟大旗帜,不断改革与创新,就一定能迎来中华民族的伟大复兴。