生态环境损害赔偿诉讼的适用困境及完善途径

王 杰

（江南大学 江苏无锡 214000）

问题的提出

良好的生态环境是最公平的公共产品。为顺应十八大以来大力推进生态文明建设的决策战略，国家出台了一系列政策性文件，以加大生态系统保护力度。2017年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》的出台，标志着该制度正式在全国推广和施行。2019年，最高院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》（以下简称《生态环境损害赔偿解释》），对实践中出现的部分争议予以明确。然而，生态环境损害赔偿制度仍是一项新生事物，存在着诸多适用上的困境。生态环境损害赔偿诉讼作为其重要组成部分，理论基础较薄弱，行政机关何以提起诉讼以及诉讼性质存在争议；十三届全国人民代表大会表决通过的民法典将生态环境损害责任纳入侵权责任编，于公私法划分视野下有待商榷；该诉讼与环境民事公益诉讼之间的顺位关系和衔接规则仍待进一步明确。本文通过对上述问题进行深入分析与阐述，并试图探寻其完善途径，以期推动生态环境损害赔偿诉讼的未来发展，裨益于生态文明制度体系的建设。

适用困境

理论基础不充分

由行政机关作为索赔主体提起的生态环境损害赔偿诉讼一直颇具争议，其本质为何众说纷纭，大致有国益诉讼说、私益诉讼说、混合诉讼说、公益诉讼说和特殊环境民事诉讼说等。林莉红教授根据学说的建立基础不同，认为以上观点可分为三类，即基于自然资源国家所有权建立的学说、基于国家环境保护义务建立的学说以及基于诉讼目的建立的学说。其中，以自然资源国家所有权为基础的理论争议最大，据前环保部有关负责人对试点方案的解读可窥探，其较为倾向此种学说，认为该制度的建立是为解决国家所有的自然资源受到损害后但现有制度缺乏索赔主体的窘境。

首先，自然资源无法将生态环境完全涵盖。有学者主张，当生态环境概念具象化时，则可体现为水、土地等各类自然资源，而物权法有关条款和自然资源相关法律法规是对宪法上的自然资源国家所有权的落实，通过对物的完整性范围扩大解释，从而将生态功能受损归结为物的完整性受损。笔者认为，即使能够通过“扩大解释”将自然资源受损引起的生态功能降低视为化学、生物性质不利改变导致物的毁损灭失，但逻辑上部分不能为法律规定的自然资源所涵盖的如空气、阳光等环境要素难以周延。该学者还提出，基于我国自然资源民事法律制度的设计更侧重完善自然资源用益物权的背景下，从生态经济学理念出发，通过“毒地”直接影响土地使用权流转价格的例子，论证生态功能日益成为所有权的重要组成部分，其价值理应体现在所有权的经济价值之中。笔者同意自然资源的生态价值能够在经济价值中得到一定体现，但不能因此否定生态价值与经济价值的差异性。其次，根据我国宪法相关条文规定，自然资源除国家所有外，还有部分为法律规定的集体所有。因此，自然资源国家所有权理论不能合理解释行政机关何以行使诉权维护集体所有的自然资源。质言之，《改革方案》及司法解释也并未承认集体组织的赔偿权利人地位。另外，学界对于自然资源国家所有权理论自身也莫衷一是，存在“公权力说”“公、私混合说”“三层结构说”“双阶构造说”等。

立法模式混乱

生态环境损害私法救济不能。吕忠梅教授指出，当前大力推进的“生态环境损害赔偿”本质上是把生态环境视为由国家或全民拥有的公共财产，为维护全民利益而追究损害者的修复、赔偿责任，但该制度在民法框架下难以顺利推行。改革方案明确了“生态环境损害”这一概念，同时排除了因环境侵权造成的“财产与人身损害”与海洋生态环境损害。据此，生态环境损害显然不同于环境私益受损。2020年5月，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）表决通过，其中侵权责任编第七章“环境污染和生态破坏责任”将其纳入调整范围，行为人造成生态环境损害情形下应当承担修复与赔偿责任，赋予了国家规定之机关以及法律规定之组织的索赔权。然而，环境污染与生态破坏行为造成的损害后果具有二元性，既包括财产、人身等私益损害，也包括生态系统服务功能等环境公共利益损害。以公私法划分为视角，侵权责任编应主要以维护被侵权人利益为目标，规定人身权、财产权等私人权益受侵害后如何救济。因此，生态环境自身损害不能适用侵权责任法救济。

顺位关系与衔接规则待明确

《生态环境损害赔偿解释》明确了生态环境损害赔偿诉讼优先，环境民事公益诉讼作为补充，具体可分为合并审理情形、优先审理情形及补充情形。然而，二者间的顺位和衔接规则，还需进一步明确。对于环境公益救济诉讼体系内部构建，学界对现有模式持不同看法。比如，汪劲指出，在程序顺位的层面，生态环境损害赔偿诉讼应当优先于环境民事公益诉讼；王小钢认为，二者均为维护公共信托环境权益的重要工具，因此无需设置两诉的起诉顺位；薄晓波提出，应当去除环境民事公益诉讼制度，将“生态环境损害赔偿诉讼”改为“生态环境损害公益诉讼”。即使在司法解释出台的背景下，生态环境损害赔偿诉讼被视为与环境民事公益诉讼不同的独立诉讼，两者间的衔接规则仍需进一步细化。

完善途径

夯实理论支撑

生态环境损害赔偿诉讼是特殊的环境民事公益诉讼。第一，双方诉讼地位平等。行政机关只是作为原告行使一般的民事诉讼权利，以私人主体地位维护环境公共利益。第二，诉讼原因均是由污染环境、破坏生态行为导致的。《民事诉讼法》第五十五条前款只有“污染环境”的字样，但在第二款检察院提起的公益诉讼中则使用了“破坏生态环境和资源保护”，经法律解释，前款的污染环境应当是广义的既包括狭义上的污染环境也包括破坏生态的行为。而《生态环境损害赔偿解释》亦明确了污染环境、破坏生态之原因行为。第三，目的都是维护环境公共利益。两诉的建立目的相同，即维护环境与生态正义，实现损害担责，由全民共享胜诉利益。

生态环境损害赔偿诉讼中原告的请求权基础来源于公众享有的环境公共利益，与环境民事公益诉讼并无二致。根据公共信托理论，政府作为国家的代表，以受托人的身份对环境公益予以保护。其可追溯至古罗马法上公众共用物概念，从一开始就蕴含着社会公共利益的内涵，经过法学家的理论重述和实践发展逐渐成为英美法系国家的一项普通法原则。20世纪70年代，公共信托理论随着环境保护运动的兴起与发展，由保障公众对自然资源的商业利用转变为更强调国家为全体国民利益保护环境的义务。虽然在我国立法和实践上并未确认该理论，但存在与之相通的“代表信托”理论。所谓代表信托，即人民本身对主权所及的任何事项具有管理与监督之权， 但出于实现公意之需求， 主要通过代表的选举， 授权委托国家机关管理事务。该理论基础为人民主权与公有制理论，与环境公共信托理论的相似之处在于公民对“阳光、水、野生动植物等环境要素全体共有”， 且委托政府对之进行管理与保护。据此，由公权力机关（生态环境损害赔偿诉讼中的行政机关）代表公民并接受其监督，在生态环境受损或者有受到损害的重大风险时以国家的名义寻求司法救济，以维护公众享有的环境公共利益。

设置特别民事法律规范

如前所述，作为保护私益的侵权责任法无法解决因追求个体私益而损害社会公共利益的环境问题。罗马法以降，侵权责任法注重的即对私人权益的损害救济，救济公权益并非其职责也不具备优势地位。与私法注重保障私权主体行动自由不同，公法的利益保护重心更偏向于公共利益。环境法律规范主要通过行政管理手段干预私法领域，从而限制国民生产和生活中损害环境公益的行为。并且，目前我国实际上已经建立起一套较为成熟的环境行政管理制度体系，尽管这些制度设计或多或少存在某些缺陷。此外，从域外经验借鉴看，《德国民法典》环境民事责任也能间接维护环境公益，但前提是已对私人权益造成损害，同时十分依赖民事主体的作为，针对生态环境自身的损害则由《环境损害法》等单行法调整。因此，以公私法划分为视角，生态环境损害责任若是纳入民法典进行调整，不仅破坏和动摇民事法律体系的自有逻辑和法律地位，还不利于环境法律规范的体系构建与调适。

结合国情，具体而言可以考虑在环境与资源相关立法中设置特别民事法律规范，为不能纳入民法典的生态环境自身损害建立专门环境公益损害救济制度。将超出民法典射程又需要以民事手段加以调整的生态环境保护要求，规定在环境法律规范中，规定修复生态环境、生态环境损害赔偿等责任承担方式。同时，在民法典侵权责任编中增设与其相衔接的条款，

厘清顺位与衔接

环境民事公益诉讼补充救济生态环境损害。如上文所述，生态环境损害赔偿诉讼是环境民事公益诉讼的特殊类型，在符合《生态环境损害赔偿解释》规定的范围时应当优先适用。当前，《生态环境损害赔偿解释》和《环境民事公益诉讼解释》的条款呈现一定融合性特征，适当整合并完善相关诉讼规则，有利于实现环境诉讼体系内的逻辑自洽。

首先，起诉资格。诉讼和仲裁制度属于法律保留事项，需要通过立法赋予行政机关成为有法律依据的生态环境损害赔偿诉讼之原告资格。在此前提下，还应明确行政机关、社会组织和检察院之间起诉的顺位。具体而言，当发生危害涉及面广、严重影响生态环境的案件，采用行政机关优先、社会组织次之、检察院最后补充的顺序。磋商过程中提起公益诉讼的要待磋商结果明确才能受理；当遇到损害相对轻微、影响不大的案件时，除必要的行政救济外，出于诉讼经济的考虑，应采用社会组织优先、检察院补充提起环境民事公益诉讼的模式即可，无需启动生态环境损害赔偿磋商及诉讼程序。这是因为，一方面我国行政机关职能的不完备和事务的繁杂会间接影响到该诉讼的有效施行；另一方面，无论从司法实践抑或理论深度，环境民事公益诉讼相对于生态环境损害赔偿诉讼都较为成熟。

其次，审判机构。最高人民法院于2014年发布有关意见，为推进生态文明建设提供有力司法保障，要求加强环境资源审判工作，开启了环境司法体制改革序幕。目前，环境司法专门化体系已基本形成，虽然只有《生态环境损害赔偿解释》吸收了环境资源司法体制改革成果，但实践中环境公益诉讼案件也大多由专门环境资源审判庭审理。因此，在进行规范整合时，可以考虑将环境民事公益诉讼案件也规定为专门环境审判机构审理。

再次，证据规则。《生态环境损害赔偿解释》规定的更为细致，而在环境民事公益诉讼中，也有可能存在行政机关执法过程中收集的证据、制作的报告等材料之证据能力问题。为提高诉讼效率，将这类材料规定为“经当事人质证并符合证据标准的”具备证据能力也有助于减轻社会组织的举证负担。

最后，赔偿范围。对于造成的生态环境永久性功能损害、修复效果后评估费用以及合理的应急处置费用等在环境民事公益诉讼中有可能存在但司法解释并未涉及的，应考虑予以纳入。

推进生态文明体制改革，实现经济社会可持续发展，离不开对生态环境的保护。面对生态环境损害赔偿诉讼理论基础薄弱、立法模式混乱、顺位关系与衔接规则待明确的困境，应于既有制度基础上寻求沟通与协调，生态环境损害赔偿诉讼实质上是特殊的环境民事公益诉讼，行政机关基于代表信托理论为维护公众环境权益提起诉讼；生态环境损害责任的立法模式应抛却私法进路，由环境法等公法规范予以调整；需厘清两种司法救济模式的顺位与衔接，环境民事公益诉讼补充救济生态环境损害赔偿诉讼。