杨增新对流民问题的认识与措施*

何永明，李玉莲，赵姗姗

（1.新疆大学西北少数民族研究中心，新疆乌鲁木齐830046；2.新疆大学马克思主义学院，新疆乌鲁木齐830046）

流民是指：丧失土地而无所依归的农民；因饥荒年岁或兵灾而流亡他乡的农民；四出求乞的农民；因自然经济解体的推力和城市近代化的吸引而（盲目）流入城市谋生的农民，尽管他们有的还保有小块土地。①参见池子华《中国近代流民》，杭州：浙江人民出版社，1996年，第6页。这一概念适用于中国内地，但就地处中国西北边陲的新疆的实际情况而言，似并不完整。杨增新主政新疆时期，流民从地域流向来讲，不仅有中国内地流向新疆的流民，也有国外流入新疆的流民，从流民原有的身份来看，既有农民，也包括牧民，甚至还有沦落为流民的“游官”、难民及发送的遣犯等。本文拟就杨增新时期流民的来源、杨增新对待流民问题的态度、策略、措施等进行探讨。

一、流民的来源

杨增新主政新疆的十七年（1912—1928）中，从初掌政权的民国元年（1912）到二十年代，他一直都在为消除流民对新疆造成的负面影响而努力。流民问题既有其历史原因，又受清末民初的清政府和北洋政府的政策以及国际环境等因素的影响。杨增新主政新疆时期，流民来源主要有以下几个方面：

（一）遣散的官兵及候补官员

杨增新主政新疆时期流民不少为被遣散的官兵。遣散军队非惟杨增新时期有之，从晚清到民国，新疆主要有三次裁军。左宗棠收复新疆，其招募的军队为“民勇”，非清朝的常备军即绿营和八旗，在收复新疆、特别是建省后，对其裁撤和整编，即“减防营以复制兵，减额兵以节协饷”[1]，相当一部分人留在了新疆，其中不少“有籍隶陕、甘，去新疆较近，风土相似者；有虽籍隶东南各省，幼被贼掠，辗转投营，里居氏族不能自知者；有原籍遭兵，田庐已空，亲属已尽，不可复归者；有寇乱之日，树怨于乡，以异地为乐土，故里为畏途者”[2]卷三一五，21。光绪二十九年（1903），新疆巡抚潘效苏提出“将内地客勇遣散，改练土著之兵”，欲“把家在内地的士兵裁撤，从新疆本地的汉、回、维吾尔等各族农民群众中招兵”[3]，至光绪三十年（1904），潘效苏裁散勇营约17 000 余人，其中不少人后因失去生活依靠而流落。新疆巡抚袁大化自宣统三年（1911）任新疆巡抚，着手将新疆原有军队整改，他“知陆军气习浮嚣，非更换军官不能整顿，自协统、标统、队官、排长之类，皆用其由关内带来亲信之人，到任两三月，即将陆军官长更换殆尽”[4]甲集上，57。1912年伊犁辛亥革命爆发，同一年杨增新继袁大化后成为新疆都督，新疆内外交困。民国三年（1914）俄国支持下的外蒙对新疆的威胁解除，新疆内部政局趋于稳定，杨增新迭次裁减新疆陆军、新军和城防营。结果陆军“实已裁无可裁矣”[4]甲集上，59，新军与巡防营也遭到大量裁减。

清末，捐纳、保举两途的新疆官吏太滥，致使流落新疆的前清候补官吏较多，新疆既无差缺委任，个人又无川资回籍，“既累个人，又伤公帑”。①参见杨增新《新疆省长咨请停止道尹人员分发新省》，中国国家第二历史档案馆档案，全宗号1001，案卷号：566。至民国成立，知事县佐必须经考验合格方能任用，佐班亦均裁撤，另外，新疆省各机关实行改组，除科长科员而外，再无“位置闲员之余地”，而“由部分发以及本省考验之员纷至沓来，较前清尤为拥挤”，“新旧候补人员欲留而补署难期，欲归而资斧难措，竟有饥饿不能出门户者，皆因财政困难，差委寥寥，谋生不易，故至如此”[4]甲集上，68。

因遣散而流落的官兵与因无空缺而流落的原候补官员由于生活无着落而终成为流民来源中的一部分。

（二）内地难民和发送新疆的遣犯

地处中国的西北边陲，新疆一直是中国内地人口流入地和垦殖地区，也是中国内地发遣罪犯的地区。内地各省将遣犯押解到新疆，新疆再将接到的犯人押解到所属各个地区。犯人有刑满释放者，也有潜逃者，其中不少人留在了新疆，混迹社会。杨增新在《补过斋文牍》中提及哥老会戕官时称“访查其故，多系前清遣流人犯，为之渠魁”[4]甲集上，63。

民国四年（1915）五月，有大量流民经过平阳，“日以数十百计”，多来自山东、直隶、河南。平阳镇守使电呈内务部，认为“晋系腹省，无处可容，查蒙古暨新、甘各省地广人稀，若能将此实边，一举两善”，由内务部会商蒙、新、甘各省巡按使，查明难民确数，妥筹安插。袁世凯饬内务部查照办理，称“流民转徙，不筹安插，微特失所可悯，抑于地方治安极有关系”，欲使新疆等省安插流民，并电饬杨增新“妥筹办法”[4]甲集上，48。此次中央政府计划资遣的流民数量无法确知，但以杨增新所称“每人川资车价至少需费百金，以资遣五千人计，便需银五十万两”来推断，人数颇多。民国十一年（1922）十月，又有东北、山东、河北等地的难民经过俄国境内逃至新疆一带。

（三）逃避“虐政”的牧民

清末、民初新疆的封建剥削严重，杨增新指出，清末，伊犁、塔城、阿尔泰各机关均对哈萨克牧民进行盘剥，而阿尔泰、塔城更甚，故阿、塔哈萨克人因避差徭之繁重逃往新疆，甚至逃往西藏。②新疆建省之后保留了伊犁将军，形成了新（疆）、伊（犁）分治的局面，事权不相隶属。民国时期，自杨增新主政新疆后，于1914年2月6日将伊犁镇边使改为伊犁镇守使，由新疆节制；1916年将塔城参赞改为塔城道尹，归新疆辖制；1919年6月1日北洋政府撤销阿尔泰办事长官，改为阿山道，归入新疆管辖。至此新疆省实现对整个新疆地区的管辖。在新疆，“则年年驱逐哈萨”；在伊、塔，“则年年收回哈萨”，“究之驱者自驱，收者自收，而哈萨之逃者，则仍自逃，其黠者则求外人保护，为外人佣工”[4]甲集上,40。至民国时期，在北疆牧区，牧民不仅饱受官府的“虐民之政”，还被多数头目之宰割，其中最主要的是差徭、摊派、贿金和债务剥削。由于牧民不堪忍受，上控官吏和封建头目的案件时常发生。塔城牧区繁重的徭役和牧税，使牧民无法“各安其居”，不得不“东逃西散，自蹈流离”，官府遇有差事，则派至哈萨克各部头目，这些“头目往往假公济私，供于上者十之一二，派于下者十之八九，哈民不堪剥削，相率逃避”，当这些牧民逃离他乡时，即便难以维持生活，也不敢轻易地返回原地放牧，他们害怕原牧地头目“愤其逃避，加倍苛派”③参见杨增新《补过斋文牍续编》第十四卷，木刻本.民国十五年（1926），第24页。，不得已而致流落。

（四）种烟流民

流民不仅在新疆境内种植罂粟烟苗，还途经新疆越境进入俄国边界种烟。第一次世界大战期间，因欧战吃紧，俄国政府曾于七河省设立种烟总、分局，奖励俄人广植罂粟，并招致中国人前往种植，大量中国人越境至俄国边界租地种烟。据李寰的《新疆研究》记载，“民国六年（1917），即有二万余人前往”[5]。十月革命爆发后，俄旧党企图利用鸦片牟利以解决军费问题，亦招募和诱骗中国人赴俄种烟。俄国旧党失败后，赴俄国种烟者仍然不绝。杨增新在给中央的电文中称：“近来俄国旧党失败，新党对于种烟一事未肯查禁，我国人民生计日艰，赴俄种烟之人，以甘肃出关游民为最多。”④参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本.民国十五年（1926），第9页。新疆地旷民稀，种烟流民多在荒僻之地偷种毒卉，种烟者“多系游民，谓之花客”，“游勇会匪亦多混迹其中”，他们“播种始来，割浆而去”，“姓氏里居，无从查考，难于拿办”①参见曾问吾《中国经营西域史》，乌鲁木齐：新疆维吾尔自治区地方志总编室，重排版.1986年，第664页。。

（五）俄国的难民

杨增新主政新疆后，发生了数次俄国难民逃亡中俄边境甚至进入新疆的事件，对新疆的安全稳定带来了威胁。在杨增新主政初期，俄国哈萨克人因反抗俄国的统治而被镇压，逃入新疆伊犁等地。他们中的一些人在伊犁抢劫新疆边民的牲畜，引起混乱。当时俄国政府不准这些难民回到俄国境内，并要剥夺他们的国籍。民国五、六年（1916、1917），俄国哈萨克、吉尔吉斯等民族人民因反抗俄国征兵而暴动，遭到俄国军队的镇压，1917 年有大约20 万人逃往中国新疆的伊犁、塔城、阿克苏等地。另外，据曾问吾称，俄国十月革命后，逃入新疆的白俄败军难民先后不下三、四万人，②参见曾问吾《中国经营西域史》，上海：商务印书馆，1936年，第539页。如民国九年（1920）二月开始，俄旧党军官巴奇赤率领残部一万一千余人，从巴克图卡窜入塔城，随同入境的有六千多名难民。

二、杨增新对流民问题的影响之认识

流民对新疆社会的影响是多元的，既为新疆提供了劳动力，可以起到“实边”之效，若地方政府措施不当，又会对新疆社会带来负面影响。杨增新对流民问题比较慎重，他认为流民容易引起社会混乱、“土客之争”、影响社会风气等问题，也给新疆的安置工作带来压力。其认识如下：

（一）流民问题易引起社会混乱

从某种意义上说，“流民是近代中国社会动荡不安的基本原因”，是“人类生活中最不安定者”[6]。杨增新认为新疆深受流民问题影响，其中就包括民国初年的哥老会起事、侵扰中国西北边境的俄国流民等。

民国元年（1912）伊犁辛亥革命爆发后，革命党人曾联络哥老会以牵制省政府，但后来对其失控。哥老会在焉耆、库车、轮台、阿克苏、若羌、喀什、巴楚、于阗、镇西等地戕杀了张銑、马鸿宾、毛英畏、李华嵩、陈正源、王乃裘、胡奠华、袁鸿祐、汤殿恒、张秉铎、张舒锷、张开运、张荣昌、张在仁等官吏及一位不知名的团勇和罗姓、闵姓二人。③参见张大军《新疆风暴七十年》，台北：兰溪出版社，民国六十九年（1980），第174页。杨增新称：“民国元年，南疆一带处处戕官，大抵皆游官、游勇、游民之自为纷扰。”[4]甲集上，12他还称新疆客籍游民有生命而无财产，开山立堂，诱人入会，“将来为新疆之患者，必在于穷极无赖之游兵游民”[4]甲集上，16。哥老会的影响一直持续到民国八年。

民国十一年（1922）十月，东北、山东、河北等地的难民经过俄国境内至新疆后，杨增新因对流民深为戒备，认为“东南各省之会匪以及东北各省之胡匪，均不利于新疆”④参见杨增新《补过斋文牍续编》第十四卷，木刻本.民国十五年（1926），第29-30页。，不允许他们“领地开垦”，让其自谋生计，企图迫使他们离开新疆。由于这些流民的生活没有着落，他们被迫在伊犁、奇台等地举行暴动，也给杨增新政权带来了严重的后果。⑤参见陈慧生、陈超《民国新疆史》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，2007年，第211页。

杨增新认识到，俄国难民的涌入会给新疆社会带来混乱。在他主政初期，俄国哈萨克人逃入伊犁等地，他指出该俄国哈萨克人在新疆伊犁“抢劫牲畜，（当地哈萨克人）不堪其扰”[4]庚集一，33，造成新疆边境混乱，致使中国哈萨克人民“控告甚急”[4]庚集一，33。民国三年（1914）又有俄属哈萨克人逃往伊犁，杨增新得知“来者愈多，肆行劫掠，并将中哈冬窝烧毁”，担心“（俄）哈性剽悍，抢劫成风”，“边患愈不可测”[4]庚集一，33。对于民国五、六年逃往伊犁、塔城、阿克苏等地的俄国难民，杨增新恐其“以中国为遁逃渊薮，惹起日后交涉，更恐扰乱中民秩序，为害地方”[4]己集上，5。

（二）流民问题导致社会风气堕落

民国初年，以流民为一定基础的新疆哥老会举事，杨增新看到哥老会戕官事件导致南疆官吏人人自危，也滋生了新疆官吏的腐败。杨增新指出：“南疆官吏程度甚低，不知联络百姓抵制会匪，而反纵容会匪扰害百姓，甚至收粮收税，诸事皆为会匪把持，此等风气，流毒最深，而于于阗为尤甚。”[4]乙集三,30杨增新在这里只是指出了官员腐败的一个原因，实际上，无恒业、流动无常等特点使地方官吏无法有效地实施对哥老会的控制，在哥老会面前，有些官吏为了保全性命也不得不听从于哥老会的摆布。

对于一些人来说，种烟（罂粟）是有利可图之事，甘肃、新疆流民纷纷在新疆或越境至俄国境内种烟。杨增新认为“（新疆）边地情形特别，且种烟之人半多游民匪徒”[4]甲集上,36，“新疆地广人稀，关内游民纷纷出关以种烟为恒业”[4]甲集上,34，他指出“土著人民将私有地亩违禁种烟者尚不多见，唯游民会匪于荒僻无人之区偷种烟苗，该种烟之人于下种之后并不在地内居止，往往分部四出，俟烟苗开花结实乃来收割烟浆，割尽又复转而他适，来去飘忽，莫可穷诘”[4]甲集上,34。可以看出，杨增新对于种烟流民最担心的还是他们在新疆行踪飘忽，不可控制，恐其成为新疆潜在的致乱因素。

流民种烟还直接滋生了腐败的社会风气。曾问吾在《中国经营西域史》中指出，新疆“沿边文武官员，腐败至极，对于赴俄种烟之人，不第不力加查阻，且有暗中派员赴俄种烟贩烟，希图厚利者”。另外，“守卡官兵收贿而放烟民出卡者有之；烟民带烟入境，需索若干者有之；明定将烟土按成数均分者有之”[7]665-667。新疆沿边官、兵腐败可见一斑。因流民在新疆或越境赴俄及在中俄（苏）边境种烟，在新疆不仅有英印输入的鸦片，俄国也有大量鸦片输入新疆。曾问吾还称，“甘肃、俄边之烟，源源而来，其害犹未巳也”，“俄国收获大宗烟浆，深深运入中国，其祸害之烈不下于印度鸦片也”[7]665-667。鸦片的输入，使新疆的社会风气进一步堕落。在新疆各地都开有烟馆，尤其在省城迪化，吸烟人数众多，甚至在军队中官兵也多沾上抽吸鸦片的恶习，“杨氏听任这些带兵官抽大烟吃空额”，“杨氏的卫队亦不例外，大半为瘾君子”[8]。新疆官员中也有人吸食鸦片，时任新疆民政厅厅长的金树仁本人就吸食鸦片。①参见新疆社会科学院民族研究所《新疆简史》第二册，乌鲁木齐：新疆人民出版社，1980年，第81页。由于杨增新在禁烟方面重禁止种烟，而对于设烟馆、抽吸毒烟没有力禁，这足以说明杨增新在对待禁烟问题上的局限性，不利于新疆社会风气的改善。

（三）流民容易流入盗匪及引起“土客之争”

“土匪是流民的一种职业流向”[9]，在新疆也不例外。杨增新称：“流民万里远来，举目无依，饥寒窘迫，其中桀黠者必因穷困无聊，流而为匪。”[4]甲集上,68他还称：“查新疆地方游兵游民流落穷荒欲归不得者不可胜计，若辈穷极无聊，小则成为盗贼，甚则流为会匪。”[4]甲集上，68

“土客之争”的情况历史上在中国内地的广东、广西、云南等省份较多，指先住民与后移住该地的人群之间的纷争和矛盾，主要表现为争地及其他资源。杨增新指出，“近年内地各省人满为患，群欲寻取边省未经种植之地开垦为业，以图致富”，“诚恐土地被人开辟日多一日，则游牧之区日少一日，（蒙古部民）生计必致困难”[4]辛集三,47。他不准将来自东北各省的安分流民安插在阿尔泰，“以致愈来愈多，喧宾夺主”②参见杨增新《补过斋文牍续编》第十四卷，木刻本，民国十五年（1926），第29-30页。。杨增新已经预料到流民入新可能会成为“土客之争”的潜在因素。由于杨增新采取了限制流民入境和较为合理的开田垦荒、安置流民等政策，土客之间的矛盾并没有显现出来。

（四）流民来新增加新疆安置工作的压力

据哈密关卡报告，“内省人民相率来新者日计百数十人”，杨增新认为流民入新给新疆的安置工作带来了很大的压力。杨增新指出：“新疆开省三十余年，南北两路生聚日繁，垦熟地亩均承种有人，流民来新，只得另开荒地，而新省地多水缺，须筑坝修渠引水入地方能播种，但另开荒地不易，耗资巨大，”[4]甲集上,50他计算过，除修渠费用外，就安民与垦地而言，应修房屋以及需用农具、耕牛、籽种、口粮等，每人约需银一百五十两。杨增新认为“流民多数未亲耒耜，罔知种植之宜，遽驱之陇亩责以为农，未必能获效果”，还担心“若犷悍游惰之徒领得公家耕具牛籽银粮并不从事耕作，概予私售挥霍于嫖赌之场，适至资金告罄，遂乃弃业潜逃，欲归不得，欲留不能”[4]甲集上,50。他深悉“前清历任各巡抚举办屯垦务为安置流民者屡矣，卒多不良之结果”[4]甲集上,50，如清末罗布淖尔创设婼羌县治，曾费银数十万两，安插河湟回族移民，但不到两年，无一户存留。因此，杨增新对安置流民感到颇有压力。

三、杨增新对待流民问题的措施

杨增新主政新疆时期，出于对新疆的社会稳定考虑，一方面以堵的方式防止流民进入新疆，甚至对北洋政府欲将难民移至新疆和遣送犯人来新亦持抵制态度。他对至新疆及途径新疆进入俄境的甘肃种烟游民采取阻拦、递解回籍等措施。另一方面又用疏导的方式对已经在新疆境内的流民进行资遣和安置，防止流民问题给新疆带来不利局面。

（一）抵制移民来新与请停遣犯来新

民国四年（1915），中央计划将山东、直隶、河南流民迁至蒙古、新疆、甘肃各省时，杨增新就明确表示反对。他称：“移民实边，洵为善筹，惟事体重大，诚如部电所云，必须通盘筹划，始可见诸施行，增新体察现时情状，多有窒碍难行者。”[4]甲集上,48杨增新提出了不宜移民来新的四个理由：路途遥远，遣资浩重；流民流而为匪，对新疆社会的稳定不利；新疆屯垦困难，另开荒地不易，安置流民耗资巨大；勉强移民来新，亦难自谋生计，未必收到移民实边之效。①参见杨增新《呈复内地流民资送新疆不无窒碍文》，载《补过斋文牍》甲集上，收录于李毓澍《中国边疆丛刊》第一辑.第十四种影印本，台北：文海出版社，民国五十四年（1965），第48页。

杨增新主政新疆时期，对由中国内地遣送犯人来新持抵制态度，理由有：其一，新疆军警防范实力有限。内地遣送新疆的罪犯所犯原案往往多系命盗重案，新省军队迭经裁撤，警察亦未遍设，如果将各省人犯源源发遣新疆，“以多数惯于为恶之人，萃于塞外孤悬一隅之地，……日引月长，络绎不绝，不出数年，遣犯踪迹即遍全疆，恐非少数之军警所能防范”[4]甲集上,62-63。其二，遣犯与新疆会党、游民串通，为乱一方。杨增新认为，如果能将遣犯“约束在民风醇厚之区，虽有外来凶暴之徒，尚无大碍”，但因“新省现时会匪游民穷极无聊，时思一逞，已含有军流性质，若更以各省身犯重罪、幸免极刑之人附而益之，互相勾结，适滋隐患，在今日增一遣犯，即为异日增一乱民”[4]甲集上,63。其三，新疆哥老会戕官的教训。伊犁革命之后，哥老会戕官之案遍及天山南北。杨增新认为哥老会戕官多以清朝遣送新疆的流犯为首领，“转相招致，遂群起而与官为仇，几于不可收拾”[4]甲集上,63。杨增新还认为，向新疆遣送罪犯并不能真正起到教化本人、维护社会秩序的效果，便向中央呈请暂停向新疆遣送人犯。他指出，各省解犯来新，新疆接犯解送各属，皆需花费不少，“虚糜国帑，养此凶顽，未睹其利，先见其害，于流刑改遣之本旨，似亦不尽符合”[4]甲集上，64。民国三年（1914）吉林巡按使请将徒刑改遣展缓办法，获大总统袁世凯批准。既有成案遵照，民国四年（1915）七月，杨增新便拟请将内地各省改遣发新人犯，暂缓两年，待新省地方安宁，再行照章办理。除已发遣在途各犯，转行各属查照遵办、妥为安置外，杨增新则又呈请中央暂行停发遣犯来新。

（二）阻拦、遣返和安置种烟（罂粟）流民

为了整饬社会不良恶弊，配合国际及我国国内禁烟，杨增新在新疆也实行禁烟，但不同的是，杨增新在新疆禁烟的重点不是放在禁止吸食鸦片上，而是放在禁止种烟上，他严令禁止和阻拦流民入疆和越境种烟。

杨增新下令新疆各地严防流民赴俄种烟，从迪化至塔城沿途，经过昌吉、呼图壁、绥来、乌苏、额敏、塔城都设有驻兵，遇有取道塔城赴俄境的单客，则一律阻止前行。杨增新指出，禁止甘肃人赴俄种烟的正本清源的办法为：“惟有由甘肃督军饬令甘、凉、肃一带文武，遇有单人孤客一律阻止，勿令出关；新疆则于东路哈密之星星峡切实稽查，除真正商人、携有货物或携带眷属者准予入境外，其余专为种烟而来之游民，严行阻止，不准出关。”②参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本，民国十五年（1926），第9页。

新疆接收俄国遣送的种烟者，将甘肃烟犯递解回籍，受到甘肃酒泉县知事程宗伊及甘肃禁烟总公所的质疑，谓新疆递解甘肃烟犯需经调查确凿，查明证据。对此，杨增新咨覆甘肃省长，告知新疆接收的烟犯有“千数百人”之多，而解送甘肃省的则“择其最不安分、历年赴俄种烟者，分起解令进关，不过百余人”③参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本，民国十五年（1926），第19页。。他称“新疆禁止游民赴俄种烟，其种烟证据系在俄国，既经俄官拿交中国边卡接收，即为赴俄种烟之确据”④参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本，民国十五年（1926），第20页。，“若必俟中国派员赴俄搜查证据方能递解，是赴俄种烟之人永远不能阻止，于禁烟前途实多窒碍”⑤参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本，民国十五年（1926），第19页。。他对递解甘肃种烟流民回籍作了解释：“赴俄种烟之人，其犯事系在俄国，虽经俄人拿获，解交新疆，而新疆办理不便操切，又不能置之不问，除递解回籍，再无别法。”⑥参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本，民国十五年（1926），第19页。杨增新恐甘肃各县递解为难，还将递解烟犯车价由新疆发至肃州，或由新疆酌派弁兵将该犯径解肃州，并多次声明，解犯到肃，听其自行回籍。与甘肃省的协调，使新疆递解烟犯得以顺利进行。

为了从根源上解决流民赴新疆及越境种烟问题，民国八年（1919）杨增新与塔城俄国领事商订《中俄会禁种烟办法》，规定俄人凡租给中国人种烟的土地，一律退还租金，以后不准再行租地给中国人种烟；俄国方面会同新疆官员至俄境，劝导种烟中国人回国，不听劝说的强行驱逐，送交中国官员接解入卡，令其改图生计，如解往阿尔泰挖金或筑城造路等。

杨增新还严厉制裁种烟者及禁烟失职的官员。杨增新称：“种烟之人半多游民匪徒，非严加惩创不足以昭警戒，而免效尤。”[4]甲集上，35民国四年（1915）春，阜康县查获种烟人犯李荣章等五名，乌苏县查获种烟人犯二十三名，实拿获李正福等六名；迪化县查获种烟人犯张世严等四名。杨增新当即批示，将李荣章、李正福、张世严三名种烟首犯枪毙。乌苏县属之甘家湖即蒙人所称之吉尔噶朗，在旧土尔扈特部署盟长福晋鄂罗拉玛辖境内，民国四、五、六年，常有游民在该处种烟，虽迭经拿获，严予惩办，然而又有烟苗发现。杨增新乃电令乌苏营县会带军警前往查办，查得“大小十余段，合计不下三四百亩之多”，皆经翻犁，人犯杨得生、王兴、姜生玉皆依律惩办。杨增新以“若不将纵容种烟之蒙部头目量予惩罚，断难收廓清之效”①参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本，民国十五年（1926），第13页。为由，将该盟长应领民国九年分薪俸“罚停半俸，充作禁烟经费，以警将来”；另外，鉴于“该县文武印委各员查禁蒙境烟苗未能十分得力，业已先行记过”②参见杨增新《补过斋文牍续编》第二卷，木刻本，民国十五年（1926），第15页。，勒令他们严缉逃犯，务必抓获，追究惩办。

递解种烟流民回籍和安置种烟流民从业，不仅可以收禁烟之实效，也可使种烟流民不致在新疆滋事而带来混乱。

（三）限制官吏对人民的盘剥

民国时期新疆的封建剥削沉重，人民不忍重负，被逼出逃，在新疆屡见不鲜，引起杨增新的重视。旧土尔扈特东部副盟长在位时期，所属蒙民负担沉重，当时部下蒙民每年向副盟长交纳“银一千二百两、食麦三千六百斛、大米三石六斗、大茶四十八块、食羊六十只、料豆三十石、草六千捆、柴一百五十车，并派应差戈什二名”[4]辛集一，31。在该副盟长因涉案被罢黜后，由该贝勒之妻倭罗拉格尔札布署旧土尔扈特东部副盟长之职。倭罗拉格尔札布接印视事，竭力整顿，将以上各项照依向章一律减半，受到杨增新的大力嘉奖。杨增新更以“该部蒙民生计艰难，差徭繁重”为由，饬令“将以前苛派一律核减”[4]辛集一，31。

哈萨克牧民不仅向政府缴纳赋税，地方王公也向哈萨克人民征税，是为陋规。民国成立以来，阿尔泰长官帕勒塔亲王任内亦有摊派哈萨克人民之事，杨增新在《呈报阿尔泰哈萨差徭繁重业经切实裁禁文》中说：“据由阿尔泰逃来新疆之哈萨头目不拉克五库大及扎楞结木恳并藏根八音八等面称，长官帕勒塔向哈民派收骆驼三千只，马三千匹，犍牛五百条，母牛一千条，羊一万只等语，增新查以上牲畜照依二年分时价，驼三千只每只以六十两计算，值银六万两，犍牛五百条，每条以五十两计算，值银六万两，通计所派驼马牛羊共值银三十五万五千两，帕长官当能据实造报此项，所派牲畜名为报效，实则勒捐。”[4]甲集上,41哈萨克王公亦“向视哈民为鱼肉，无所顾恤”，他们往往自定赋税，盘剥所属哈萨克人民血汗，如阿尔泰的哈萨克公、千户长、百户长及为王公办事的扎楞都享受哈萨克人民缴纳的税收，如阿尔泰的哈萨克人民每年供给王公、千户长、百户长、扎楞的羊只分别为1 000头、100头、20头、10头。另外，征税员也要向哈民勒索马匹物品。为了减轻哈萨克人民的负担，杨增新革除陋规，规定哈萨克人民税收标准。民国二年（1913）十一月，杨增新派新疆司法筹备处处长刘长炳赴阿尔泰查办，规定哈萨克人民缴纳税收的标准：每马一匹，税银一钱五分，牛一头，税银一钱二分，骆驼一只税银二钱，羊一只税银二分，均按财政厅规则新章办理。为了防止舞弊，杨增新由各县知事遴派妥人，携册赴场，照章收税，不准分厘浮收。因哈萨克人民不识汉文，易被人愚弄，杨增新要求地方出回文（哈萨克语）告示，将应收各项税银数目明白开列，使哈民一体周知，如有地方官及头目人等章外浮收以及藉端需索者，准其赴巡按使衙门指名控告。③参见杨增新《通告哈萨克在内地游牧应照章纳税文》，《补过斋文牍》辛集上，北京：新疆驻京公寓版，辛酉（1921）三月，第26-27页。

杨增新还减免哈萨克人牧税，他称“新疆地瘠民贫，回、缠、蒙、哈困苦已极，而哈萨各部为尤甚”④参见杨增新《补过斋文牍三编》第一卷，蒙自杨氏刻本，民国二十三年（1934），第34页。。民国十六年（1927）前后，游牧区域连年霜雪成灾，继以疫病流行，牲畜倒毙过多，杨增新向中央呈请立案，减免哈萨克牧税：“自十六年（1927）起，岁征此项牧税酌减三分之一。”①参见杨增新《补过斋文牍三编》第一卷，蒙自杨氏刻本，民国二十三年（1934），第36页。为了确保减免牧税的有效进行，杨增新饬令调查原有牲畜的数目，使其不得稍有隐匿，同时保证地方“不得稍有浮收，致累贫民”。他还豁免哈萨克族牧民所欠债务。哈萨克族民众向官钱局借用或到皮毛公司挪借货物，伊犁克宰、阿勒班两部落积欠伊犁官钱局172，400 余两，值羊25 200 只。杨增新便将哈萨克族“所欠官钱局羊二万五千二百只全数豁免，以示体恤而苏民困”②参见杨增新《补过斋文牍续编》第一卷，木刻本，民国十五年（1926），第6页。。他在民国三年（1914）七月十日电告伊犁镇守使杨飞霞：“我辈为民请命，亦属分所当为，该使既守是邦，想亦知该哈民之苦累，当尽其煦育之仁，而不使之穷无所苦。”[4]辛集一,24令杨飞霞将哈萨克族牧民所积欠的羊只豁免。

杨增新为了禁止地方官吏盘剥百姓，常以官吏在民间的口碑及百姓对官吏的评价作为其奖、惩官吏的标准。在新疆各县知事年终考绩中，杨增新曾为地方官中百姓口碑极好的阿克苏县知事徐谦等人请予奖励，他称：“现署阿克苏县知事徐谦等数员，皆循声卓著，理合出具切实考语，密呈鉴核，应请传谕嘉奖，以资鼓励。”[4]乙集三，25杨增新称：“若官能实心爱民，民亦必实心爱官，即一旦有事，亦必能官民一气，互相维持。”[4]乙集三，25

（四）禁止霸占熟地、私自安插流民和民间驱逐流民

民国六年（1917），维吾尔人阿布登拉等二十四户，控告哈萨克族叶尔坚霸占他们在乌宗阿哈什地方所开垦的熟地，对此，杨增新强调必须禁绝此种举动，从国防、垦荒安民、重农贵栗、国家法律四个方面论述维吾尔人所垦熟地不能由哈萨克人霸占的理由。因俄人曾经强行迁往新疆本地人开垦好的土地，“使中民无容身之地”，杨增新认为如果不禁绝此种现象，“该种地之缠民亦不免流离失所”[4]辛集二,52，他令县知事“务将已垦成熟之地全数断归缠民阿布登拉等二十四户照旧管业，并将缠民与哈萨地界妥为划分”[4]辛集二,53。

经由俄国逃来新疆之人，多系东三省、山东、直隶之人，曾在伊犁、古城等处暴动。杨增新为了防止这些流民“潜行入境，以种地为名，暗为煽乱，贻害地方”，密令“刻速详细调查，凡在阿山领土开垦者，应以陕、甘、新三省汉回及新疆土著蒙、哈、回、缠人民为限，不得将东三省、山东、直隶之人、由俄国逃来之胡匪擅行安插，以致勾结外人，一旦祸发，为患边局”。他告诫地方政府“如有朦混将阿山地亩拨给以上所指各省之人者，一经查明，定将各该地方官分别惩戒”。至于东北各省安分之人，杨增新则允许他们来新疆领地开垦，“准在沙湾、绥来、昌吉各县种地营业”，但他规定这些人“不得在阿尔泰安置”③参见杨增新《补过斋文牍续编》第十四卷，木刻本，民国十五年（1926），第29-30页。，以免导致喧宾夺主。

对于流民，新疆地方官吏往往任由地方百姓自行驱逐，引起了杨增新的重视，他明确告诫地方官员“地方流民由百姓自行驱逐办法甚为不妥”，他称：“官能治民，民不能治民，若听百姓自行驱逐，必起冲突，且流民只要安分，亦无驱逐之必要，若处处驱逐，该流民必无容身之地，操之太急，易滋流弊，惟实在查有劣迹者或行迹确可疑者，由百姓禀官，依律惩办，或以治罪，或递解回籍，方为正办。”[4]辛集一，38

（五）消除流民会党的潜在威胁

民国元年（1912），南疆各地流民会党到处戕官，因当时南疆军官不少为哥老会首领，他们将流民会党编成军队，称为巡防队，归其管带，这种情况在没有发生戕官事件的地方也有发生。对于南疆各属所报由官处遣散流民之事，杨增新批示：“夫所谓遣散流民者，必遣之出境，遣之回籍，乃能实收其效果，若将此县游民遣之彼县，彼县游民又遣之此县，今日此县遣之，明日彼县遣之，仍不离乎新疆之一省。”[4]乙集二,47他明白，遣散的流民如果在新疆境内流落仍然会成为新疆稳定的隐患，即“若云流民在喀什滋事，遣之伽师，遣之巴楚，即不滋事，此必无之理也”[4]乙集二，47。

哥老会是流民依附的靠山，消除哥老会势力的影响是杨增新防止流民聚集成团的重要措施。杨增新告诫地方官，“会匪为害地方，务要尽力早治，倘稍存姑息，今日官不办匪，异日匪必害官”，要求重办哥老会首领，即“如有哥老会匪在该属开山立堂，以及散放票布，设立码头，或借会匪势力煽惑勾结者，不论其为南人为北人，只要实为会中首要人物，如龙头大爷，当家管事之类，一经拿获，即行重办，能除一会匪，即多一功德”[4]乙集三，30-31。

杨增新称，民国初年，新疆“人民仅二百一十余万，其中汉民不及百分之一，且犹流寓多，而土著少”[4]甲集下,11。当哥老会如火如荼之时，杨增新的省政府还面临着其它的压力，即伊犁、迪化抗衡和俄国支持下的外蒙喀尔喀人西犯科布多、阿尔泰。杨增新在对待哥老会问题上比较慎重：首先，以回队对付哥老会。其次，根据哥老会实力强弱不同，采用不同的策略，灵活办案，恢复地方安宁。对于实力较弱的哥老会，杨增新直接利用回队办理案件，捕杀涉案哥老会主犯；对于拥有较强实力的哥老会，杨增新则先稳住对方，以期维护一方安宁，待时机到时再予以清除其势力。再次，清除哥老会党。民国三年（1914），新疆局势趋于稳定，俄国支持外蒙的威胁解除，伊犁军、政大权尽操杨增新之手，清除哥老会影响的时机成熟。从民国二、三年间至民国八年，杨增新利用回队及地方官员及军队，先后清除了南疆的若羌、和阗、于阗以及北疆的迪化、绥来、精河、塔城等地的哥老会影响，困扰杨增新多年的哥老会的影响就此被平息。据张大军的《新疆风暴七十年》记载，先后被杨增新清除的哥老会头目计有1 780人。①参见张大军《新疆风暴七十年》，台北：兰溪出版社，1970年，第174-183页。

（六）防堵、驱逐、遣返、安置俄国难民

对于杨增新在主政初期的俄国哈萨克人难民逃入新疆问题，新疆对其进行防堵，将他们赶至俄境，在俄国拒绝接受后，通过外交谈判，得到新疆自行安插保证后，将俄国哈萨克难民收入中籍，在伊犁境内设法安置。②参见何永明《稳定与发展——杨增新治理新疆研究（1912—1928）》，西安：中国出版集团世界图书出版公司，2013年，第172-175页。对于民国五、六年逃入新疆的俄国哈萨克、吉尔吉斯等人，杨增新则采取了防堵及和平驱逐的措施，但仍有大量难民进入新疆。杨增新通过与俄国交涉，民国六年五月伊犁已经将约十六万人驱出国境，至九月还有数千人未返回，因天寒地冻，新疆准其在中国境内过冬，待来年春天再返回俄国。乌什、阿克苏多为俄国布鲁特（吉尔吉斯人）逃民，于民国七年秋冬开始大部返国。至于仍然留在新疆的俄国布鲁特人，杨增新派人调查，分别发给入籍护照。③参见何永明《稳定与发展——杨增新治理新疆研究（1912—1928）》，西安：中国出版集团世界图书出版公司，2013年，第188-189页。对于俄国十月革命胜利后逃来新疆的难民，杨增新通过与苏俄红军联合，最终消灭了白俄军队，难民中除被送返回国者外，也有一些留在了新疆，最终在新疆安居。

（七）开渠垦荒，安置流民

对于“不可胜计”的流民，杨增新称，“若不设法安置，听其流离失所，今日多一流民，即异日多一乱民”，“今欲求补救之法，惟有注重垦务，查明各属荒地，招人承垦，安插一户可养十人，安插千户，可养万人，所以生财者在此，所以弭乱者在此”[4]甲集上,69。民国四年（1915）二月二十九日，杨增新又称：“近年以来人民日益加多，粮食日益加贵，自非开辟土地不足以安流氓而裕民食。”[4]丁集上，2杨增新把垦田开荒上升到民计、民生与新疆社会稳定的高度。

杨增新于民国四年（1915）初在新疆巡按使署内设立水利委员会，确定了“先北后南”的方针，首先在沙湾等县开始，历时七年左右时间，在迪化、昌吉、呼图壁、绥来、沙湾、乌苏、阜康、孚远、镇西、塔城、七角井、鄯善、吐鲁番、焉耆、尉犁、若羌、且末、轮台、库车、沙雅、阿克苏、英阿巴特、巴楚、莎车、洛浦等地修筑渠道，能够灌溉土地达百万余亩。杨增新“意在安插无业游民，使边地渐臻富庶”[4]丁集下，8，在镇西县乔家沟渠道开成后，他赞同该县知事将该处荒地两千亩作为官地，招民租垦，三年内归还开渠费款，并强调“将此项开渠有水之荒，作为官地，招人佃种，从轻收租，则荒地可以速开，穷民可以安插”，他要求地方官“实事实心，认真进行，方能做到有利无弊”[4]丁集下，35。

杨增新在新疆实行官垦和民垦两种形式，也称兵屯和民屯。兵屯即派军队屯垦荒地，主要针对地亩大、民力不足的地区，有时也依当地的实际情况而定。民垦或民屯之田，主要指民力可以胜任开垦的地亩。杨增新开渠垦荒的目的之一为安置流民，而“非欲使有地可耕之人多领地亩，随意兼并”[4]丁集下，8，更“不得由一二殷实之户，独力承领多数地亩，致使穷民向隅”[4]丁集下，35，所以民垦为新疆开田垦荒的主要形式。杨增新主政新疆时期，民垦荒地的方式主要有三种，即招户开垦、移民开垦和户民承垦。杨增新从官库收入和安置民户两方面进行考虑，认为“将来只能承粮升科，不如收租之得利为厚，……惟垦荒乃殖民要政，多安一户，即与地方多与一分利益”，他说：“协饷之饷源已绝，食众生寡，来日大难，无业游民，所在多有于此，而欲鞠人谋人之保居，苟不从开渠垦荒、安插穷民为入手办法，庸有当乎？夫盗贼者，穷民之变计也，叛乱者，盗贼之归结也。”[4]丁集下，53由此可见，杨增新在全疆范围内开渠垦荒，防止流民流入盗匪及防止因流民问题引起变乱是其重要原因。事实上，杨增新垦田开荒安置流民取得了实效，1916年至1917 年，仅莎车一县就增灌荒地10.61 万亩，安置了4 220余户流民。①参见杨增新《呈请将县知事刘人倓等六员名分别奖给存记勋章文》，载《补过斋文牍》丁集下，收录于李毓澍《中国边疆丛刊》第一辑，第十四种影印本，台北：文海出版社，1965年，第62页。

杨增新是进士出身，熟读四书五经，有着中国传统文化中的民本思想，也有中国传统的爱国思想。杨增新对流民问题的认识和措施有其合理的因素，他以新疆的社会稳定为出发点，实行积极的垦田开荒、安置流民、减轻封建剥削等措施，以灵活的策略解决俄国难民问题，维护我国西北边疆的安定，避免了新疆当时因流民问题而出现混乱，客观上有利于新疆的社会稳定和社会生产，有着积极的意义。当然杨增新对流民问题的认识也有一定的局限性，他看到了流民对新疆不利的一面，对于北洋政府要求新疆接收并安置内地流民进行抵制，也不愿接受向新疆遣送罪犯，但对安置流民对发展新疆经济的作用，则估计不足。