我国财政支持政策对养老服务的影响 ——以山东省为例

宫锡强

(山东财经大学 实验教学中心，山东 济南 250014)

一、引 言

人口老龄化是21世纪世界各国都要面临的重大问题，我国人口老龄化问题具有增长速度快、基数大、未富先老等特点，养老保障负担沉重给我国经济社会发展带来了巨大的挑战。例如，进入21世纪以来，山东省65岁及以上人口占总人口的比重不断攀升，大大超过了7%的国际警戒线。截至2019年末，山东省65岁及以上人口占总人口的比重为15.77%，超过全国12.6%的老龄化水平3.17个百分点。(1)数据来源于山东省2019年国民经济和社会发展统计公报。老年人口抚养比高达23.83%，超过全国17.8%的老年人口抚养比6.03个百分点。(2)根据山东省统计局2019年山东统计年鉴和国家统计局2019年中国统计年鉴计算得到。这意味着山东省每100位劳动人口要承担赡养近24位老人的负担。由此可见，人口老龄化形势严峻导致了沉重的社会养老负担，但现代化小型家庭难以满足日益增长的养老服务需求，因此迫切需要探索适合的养老服务发展路径。

在深化供给侧结构性改革的背景下，财政政策支持养老服务发展是我国积极应对人口老龄化而采取的重要战略举措，对优化产业结构、培育经济发展新动力都具有重要意义。党的十九大报告提出要“构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境”。发展养老服务离不开财政政策的支持：一方面，政府本身承担着提供公共服务、保障民生的社会职责，政府参与养老服务建设必然需要财政资金、优惠政策和相关制度保障；另一方面，财政支持可以带动更多的社会资本投入养老服务市场，培育养老服务产业，促进养老服务市场化，缓解社会养老负担。因此，无论是从政府保障民生、提高公共服务的职责出发，还是从优化产业结构、促进经济可持续发展的角度出发，财政政策都应该支持养老服务的发展。基于此，本文聚焦于养老服务的财政支持政策，验证财政支持政策对于促进养老服务发展的关键作用。

二、文献综述与研究假设

(一)文献综述

对于人口老龄化问题的研究，最早可追溯到瑞典人口学家Gustav Sandbar于1900年发表的《人口年龄分类和死亡率研究》，他首次将0～14岁、15～59岁和60岁及以上作为人口年龄结构的划分要素。1956年，联合国总结了以往的研究成果，出版了著作《人口老龄化及社会经济后果》，其被视为关于人口老龄化问题研究的里程碑。此后，各国的人口老龄化程度日益提高，促使与人口老龄化相关的研究工作不断深入，研究文献不断丰富。

1.政府职能定位与养老服务

随着人口老龄化问题的不断加重，家庭提供的非正式老年人照料已经无法满足高龄老人的养老需求，并且这种供需差距将会持续拉大。Pickard(2015)认为，政府作为社会治理主体，拥有大量的税收收入，应该向纳税人提供相应的社会服务，满足社会养老需求。[1]Zeynab(2012)认为，OECD国家政府应加强养老机构管理，确保老年人在养老机构享受专业、高效、舒适的养老服务，特别是在养老服务价格管理、行业竞争和非营利部门等方面。[2]廖楚晖(2014)调查了北京、广州、上海以及深圳的社区居家养老服务后发现，政府对于我国一线城市的养老服务机构资助力度不断加大，但考虑到机构的复杂性问题，地方政府应进一步帮助机构完善服务设施，提升服务水平。[3]于凌云、廖楚晖(2015)对比分析了西北与华中地区地方政府对于养老服务的引导力度后发现，不同的地方政府对于养老服务的引导力度存在差异性。[4]

2.财政支持方式与养老服务

Siciliani(2014)认为，政府应该以法律的形式建立长期照护保险制度，由长期照料保险基金、国家医疗保险和医疗补助，以及个人养老账户、个人储蓄等多渠道筹措资金，为老年人获取养老服务提供制度保障。为提供高质量的养老供给服务，在养老服务体系建设中要重视对养老服务人员的素质培养。此外，养老服务区域协同发展已成为构建养老服务体系的趋势，养老服务的财政支持手段也已成为养老服务区域协同、融合发展中的必要条件。[5]特木钦(2019)通过分析江浙沪皖四地的养老服务财政支持政策后发现，这些地方政府大力引导社会力量参与举办养老机构的效果显著。政府不断完善托底服务，养老机构的软硬设施在政府托底的条件下进一步完善，对老年人中的弱势群体，始终坚持政府主导、强调“保基本、兜底线”。[6]李素利、白延涛(2017)认为，财政支持方式可以借助于养老保障所具有的政策价值来缩小养老水平的差距，改善养老服务水平，保障养老生活权益。[7]但目前我国的养老服务产品仍然存在一些不足，养老服务水平地区间不均衡等问题依然突出，顶层设计欠缺与政府推动不足制约了异地养老在制度和政策等方面的完善。

3.财政政策异质与养老服务

现阶段我国养老服务财政支持力度出现了地域不均衡的特点。陈迪红、孙福伟(2019)运用基尼系数和FGLS模型研究全国养老保障水平后发现，我国城镇居民养老保障水平整体偏低并存在区域差异，东部地区无论是养老服务财政支持力度，还是财政支持手段的丰富程度都明显高于中、西部地区，而提高政府对社保和就业的财政支出力度有助于养老保障水平的提高。[8，9]高晓路(2013)认为，地方政府在施行财政政策时，应该高度关注养老服务中公立养老机构的结构比例。[10]因此，应提高统筹层级并通过财政政策调节区域发展差异。

综上可见，国内外众多学者从不同角度出发，对养老服务财政支持政策相关问题进行了多层次、多维度的探索和分析。但随着人口老龄化程度的加深，国内外针对养老服务财政支持政策的研究也存在一定的不足，主要表现在：一是，局部性研究较多，整体性研究较少。目前对于养老服务财政支持政策的研究，大多是分散性地研究总结某一项财政政策对外界的影响；二是，对策性研究较多，理论基础性研究较少。目前对于养老服务财政支持政策的研究，以政策供给背景下养老服务提供模式为着眼点，并在此基础上提出财政政策建议的研究偏多，而以养老服务财政政策本身为研究对象的则较少；另外，多数的实证研究以调研数据作为支撑，通过因子分析等方法进行估计推断，具有一定的主观性。基于此，本文构建动态面板计量模型，从宏观政策角度分析山东省财政支出政策对养老服务水平的影响。由于养老服务水平统计数据的缺失，以及地方管理所呈现的区域异质性。因此，文中借鉴已有研究，重新选取了养老服务水平的描述性指标。同时，在养老服务水平的研究中，以往所采用的因子分析法存在较强的主观性，本文采用客观数据构建回归模型，通过因果推断来验证财政支持政策的边际效用。另外，受时效惯性影响，以及为避免模型设定的内生性问题，本文拟构建动态面板GMM方法消除部分偏差，以期稳定进行参数估计。

(二)研究假设

财政政策支持对于地方养老服务水平的提升具有重要影响，并且地方政府通过税收收入调节能够直接作用于地方养老服务的投入规模。[1]另外，除财政直接进行投资以外，政府还可以利用补贴、贷款贴息、 购买服务等财政手段支持社会力量参与养老机构建设和养老服务提供，进而增加养老服务规模。[11]因此，本文提出假设1：

H1：财政支持政策能够提升地方的养老服务水平，且能够影响养老服务规模。

地方政府能够改变养老服务的受益归宿以及区域结构。[6,8，9]一个地区的养老服务能否实现专业化，与其结构配置息息相关，该影响因素众多，包含硬件(养老服务设施)建设、软件(养老服务人才)建设，以及能否吸引人才留驻等。[12]李长远(2018)的研究也佐证了这一观点，他认为养老服务结构优化面临认识误区、工作机制缺乏、专业人才不足、服务瞄准对象狭窄、服务内容单一等制约因素。[13]因此，本文提出假设2：

H2:地方财政对于养老服务的投入能够改变养老服务的结构配置，能否实现专业化建设，特别是人才建设对养老服务结构优化具有重要影响。

养老服务发展是一个长期过程[14]，而地方财政政策具有时效性[15]，能否在有效的范围内实现养老服务与政策效应的契合对于两者的相互促进具有重要影响。养老服务被认为是一项长期且艰巨的社会化工程，是一项服务于老年弱势群体的社会福利事业，需要征得各方面的协调，因此必须获得政府财政的大力扶持。[14]由于外溢性时滞的存在，财政的支出决策易受以往决策的影响，财政支出对需求、供给的调节会产生一定的滞后性。[16]因此，本文提出假设3：

H3：地方财政政策对于养老服务水平的影响存在持续性。

三、模型构建与变量说明

为考察养老服务水平的核心影响因素，特别是财政支持政策，本文拟构建财政收支对养老服务水平影响的面板计量模型。此外，现有文献使用简单的面板方法来进行参数估计容易产生惯性，因此，本文采用动态面板GMM估计法，使用滞后项工具变量来克服模型的内生性问题。财政政策对于养老服务的影响具有多样性，其效应的覆盖面与时间跨度表现出复杂性与异质性，面板数据较好地综合了时间序列数据和截面数据的特点，能够获得更多信息，并且增加了自由度，可以有效解决多重共线性问题，具有较为突出的优势。基于此，本文采用面板双固定效应模型进行实证分析，具体回归方程为：

Yit=β0Yit-1+β1Xit+β2CONit+μi+φt+εit

(1)

其中，Yit与Yit-1分别是被解释变量与其滞后项，鉴于山东省养老服务刻画指标残缺、数据结构松散，与传统选用床位数等指标不同，本文采用城镇职工人数(Ur)、居民参保人数(Jv)进行表征。同时，基于研究内容的需要，本文另引入两者的一阶滞后项(lUr、lJv)与二阶滞后项(l2Ur、l2Jv)。社会养老保险往往与养老服务协同发展，各省份在努力完善养老保险制度的基础上，也大力发展养老服务业，都在试图构建“养老保险+养老服务”的老年保障体系[7]，因而有必要考量两者的发展趋势。Xit为核心解释变量，文中选用一般公共预算收支差额(Fi)来描绘财政支持政策；CONit为控制变量，涵盖人口特征、社会保障因素、经济变量与政治特性。其中，人口规模对于养老服务的投入与产出均具有重要的影响[17]，本文选用年末总人口数(zongrk)来表示；社会保障水平与养老服务水平存在相辅相成的关系，对养老服务具有重要的体系支撑[18]，本文选取社会保障和就业支出(expsec)、低保支出总额(diexp)、住房保障支出(exph)变量进行阐释;同时，一个地区的社会经济状况反映了老年人对社会养老服务的购买力[19]，本文采用人均GDP(aGDP)、第三产业占比(erin)来对经济发展状况进行描绘；社会养老服务的发展需要建立与政治体制关联的基础性作用[20]，本文选取收入分权度(infin)、城镇化率(urate)进行表示；μi代表个体异质的截距项；φt表示控制时间效应；εit表示随机扰动项。数据均来源于历年山东省的各类统计年鉴，样本涵盖2012～2017年17个地市的数据。各变量描述性统计如表1所示。

表1 各变量描述性统计

四、实证结果分析

(一)效用测算

本文选用系统GMM估计，具体回归结果如表2所示。其中，采用逐步回归剔除较强共线性变量，第(1)～(4)列的被解释变量为城镇职工养老保险保障人数，第(5)列的被解释变量替换为城镇居民养老保险保障人数的对数值(lcz)，以对比前4列的结果。此外，式(2)加入控制变量，式(3)加入滞后被解释变量，式(4)为系统GMM估计，同时，时间固定效应以年份+year形式表示。

由表2的估计结果可以看出，财政支持政策对养老服务产生了正向影响，这验证了假设1的部分论断。同时，收入分权、支出分权以及城镇化率对于某地区养老服务影响较为显著，这表明政府行为是主导一个区域养老服务水平的重要影响因素，也再次证明了政府财政支持政策的必要性。其中，财政投入越大，地方养老服务水平提升越大，该种现象不仅存在于当期，其对于养老服务水平的影响存在持续性。经测算，持续期为一年(滞后二期及多期不明显)，该结论验证了假设3，即地方财政对养老服务的影响具有持续性。

(二)规模与结构偏向测算

由于受数据可得性的限制，为验证结构性偏向，本文收集了2018年山东省某市养老投入额、床位数、养老机构项目总投入、养老机构大中专毕业生连续工作年限，以及大中专毕业生入职养老服务补助金额，经与投入数测算相关影响系数后发现，该市养老床位数和养老机构项目总投入系数为0.52，而大中专毕业生连续工作年限与其入职养老服务补助金额系数仅为0.29。这说明地方政府致力于兴建养老产业园区和大型养老机构，但存在片面追求投资规模和床位数量的倾向，对于专业化的养老服务投入明显偏少，特别是对于培养专业养老人才的投入相对匮乏，这验证了假设1与假设2，即地方财政政策能够影响养老服务的规模与结构。

(三)稳健性检验

在上述回归估计的基础上，受系统GMM估计实现条件的约束，本文对滞后项工具变量进行估计，其中，p值均大于0.05，表征不存在自相关，回归结果可信。对于工具变量有效性的检验，文中使用sargan检验，P值小于0.05，通过了工具变量的有效性检验。同时，wald检验的χ2值均小于0.05，拒绝原假设，因此本文选择固定效应模型。此外，表2中第(5)列采用城镇居民养老保险保障人数作为被解释变量，估计结果相似，说明回归结果具有可靠性。

表2 面板回归估计结果

综上可见，财政支持政策确实提升了地方的养老服务水平，而政治因素，即地方政府行为是地方养老服务水平的主要影响因素。其中，对于财政支持政策，体现为财政投入越大，地方养老服务水平提升趋势越明显，且财政支持政策对于养老服务水平的影响呈现作用时效存在持续性的特征。同时，存在地方政府片面关注投入规模和床位数量而忽视对于专业化养老服务人才培养的投入问题。上述问题也反映出地方政府对养老服务的财政投入在规模、结构与效应上尚存改善空间，单纯追求规模投入势必会导致养老服务产出边际效应的下降，而长期忽视影响的持续性又将对财政投入效应的发挥产生一定的阻碍。此外，专业化人才的匮乏又进一步抑制了地方财政对养老服务水平的提升作用。

五、政策建议

本文通过梳理现行的养老服务财政支持政策，利用山东省各地市财政支持政策的实际数据，采用动态面板GMM方法，考察养老服务水平的财政支持政策的关键作用。在此基础上，从规模、结构和效用方式等方面，考察分析了地方政府对于养老服务支持实践中所存在的问题。研究发现：在规模上，地方政府仍存在一味追求投资规模的现象；在结构上，对于专业化的养老服务投入明显偏少，特别是对于专业养老人才培养的投入相对匮乏；在效应上，地方财政支持对于养老服务水平的影响存在持续性，时效期为一年。基于上述结论，本文提出以下几点政策建议：

首先，政府应进一步加大对养老服务的投入力度，为社会养老服务的发展提供有力支撑。一是，要求投入规模适应经济发展水平与人口老龄化速度，做好财政持续支持养老服务的中长期投入规划，合理估算不同养老服务项目所需的财政投入，从多渠道筹集资金。二是，各级政府应明确养老服务的不同职责范围，主动补充市场在养老服务上的薄弱环节，发挥多元主体的引导优势，与家庭、企业以及社会组织分工合作，共同承担养老责任。

其次，政府应调整财政支持养老服务的投入结构，特别是要注重实现由盲目扩大规模向专业化人才队伍建设的转变。一是，要有效整合各级政府的财政资金，形成支持养老服务发展的专项资金储备，以避免由于扩大养老服务的覆盖范围而导致资金不足，进而引发投入结构严重偏斜的现象。二是，政府应更为关注农村地区的养老服务建设，特别是经济落后区域的财政投入结构。合理有效地分配资金，停止盲目建设高级养老院等形象工程。三是，应加强对于养老服务人才培养的投入。养老服务更需要专业化人才，需要建立专业化队伍，政府应加大对于养老服务人才培养的投入，提升青年群体对于养老服务行业的好感度，吸引其积极进入该行业。

最后，对于财政支持政策，不应仅看到当期的政策效应，更应关注政策的长效机制。无论是财政的政策效应还是养老服务的发展，都具有长期性，这也就要求政策制定者应立足长远，决不能单纯为凸显政绩而追求短期的政策效应。财政支持政策应充分考量养老服务的长远发展，以避免政策变换频繁阻碍其应有效应的发挥。