制度融合创新应成为中外合作办学的追求

张晓军

2020年6月，《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》（以下简称《意见》）印发，提出要加大中外合作办学改革力度。作为我国扩大教育开放的重要举措，中外合作办学应该改什么、怎么改？

这和国家批准中外合作办学的根本目的相关——引进国外优质教育资源，以其溢出效应促进中国高等教育改革。那么，过去十几年，中外合作办学是否真正发挥了促进中国高等教育改革的作用？如何通过改革进一步扩大中外合作办学的辐射和溢出效应？

中外合作办学的“优质资源引进”定位及其问题

中外合作办学以“优质资源引进”为基本目标。

“优质资源引进”一直是中外合作办学的核心定位。《中华人民共和国中外合作办学条例》明确提出：国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学。教育部国际合作与交流司委托中国教育国际交流协会主编的《中外合作办学100问》，把教育资源解读为“办学理念、辦学内容与活动、办学投入与条件三者的统一体”，基本上是理念和实践的结合。但在具体的办学审批标准里，以量化的办学投入和条件为主。教育部“教外综〔2006〕5号”文件中对于优质教育资源的解读聚焦于师资和课程，要求：引进的外方课程和专业核心课程应当占中外合作办学项目全部课程和核心课程的三分之一以上，外国教育机构教师担负的专业核心课程的门数和教学时数应当占中外合作办学项目全部课程和全部教学时数的三分之一以上。各中外合作办学项目申报、项目执行与评估、项目延期与更换合作外方，都以满足此标准为基本遵循。

引进优质资源的挑战与问题。

第一，优质资源能否跨国引进？把课程和师资从一国的一个机构移到另一国的一个机构，其还能发挥在原产国里的功能吗？举例来说，国外师资在合作办学项目中承担的课程，大多采用飞行教学的形式、集中在几周时间内完成，这种模式并不能很好地体现外方师资对学生学习的支持。另外，实践中还出现了中外办学主体专业课程设置不完全兼容的问题，存在简单拼凑、与学生认知发展需要不相适应的情况。因此，不能简单认为引进的课程就是优质资源。

第二，优质资源还需要引进吗？在互联网时代，全球优质教育资源几乎可以“一网打尽”，我们还有必要通过合作办学引进合作伙伴的课程吗？受新冠肺炎疫情影响，全球大学开始了新一轮的课程变革，课程线上化成为大势所趋。在线上线下结合的趋势下，我们需要思考：什么是未来的优质教育资源，还是课程和师资吗？尽管优秀的课程和师资仍会集中在少数教育机构，但是，几乎所有的学习者都可以在线学习这些教师创造的优质课程，如此一来，还需要通过合作办学的方式引进吗？当课程和师资不再稀缺，合作办学应该专注于引进什么？

第三，优质资源引进中很容易出现两极分化。不少中外合作办学项目得到所在中方高校的大力支持，甚至在政策和制度方面一路“绿灯”，成为实际上的政策特区。这种通过政策特区来建设“世外桃源”的做法，能否真正促进中方学校的教育制度改革？实际上，“特区”的实践很难复制到其他院系。另外，不难看到，有些合作办学项目引进的元素并不多，基本上还是本土的团队设计一套本土化的教育模式。这种模式能否对中方学校的教育改革产生促进作用，也值得怀疑。

第四，即使引进了优质资源，也难以确保合作办学能够影响教育改革。目前，中外合作办学注重课程和师资引进的逻辑，很难有效支撑促进中国高等教育改革发展这一根本目的。因为课程和师资资源不具有延展性和拓展空间，是在使用中严格受限且无法传播的东西，很难在更大范围内发挥作用。例如，合作办学项目邀请的优秀外方教师，基本上不会对中方学校非合作办学项目的学生提供任何支持。如此一来，合作办学如何实现溢出效应，促进中方学校的办学改革呢？

第五，引进资源更多是从外方到中方的单向传输，不能体现合作。尽管在实践中要想把外方的资源成功引入中国，需要处理大量的融合和学习问题，但由于合作办学的审批和质量衡量主要基于资源引进的水平，这就把所有合作办学实践者的目光锁定在资源引进上，而对融合缺少重视。

中外合作大学真正的独特之处是制度融合

与国立大学相比，中外合作大学具有一系列特色，如国际化的师资队伍、独特的治理结构、普通招生和综合评价录取相结合的招生模式等。这实际上已经远远超越“资源”的范畴，而触及办学的理念、制度、文化等更深层的要素。也就是说，中外合作大学最重要的特色并不简单体现在“引进”要素上，而表现为中外合作伙伴理念和制度层面要素的结合。

这些理念和制度层面的要素，从制度理论的视角看，其实是影响组织发展，甚至更大范围场域的制度要素。制度理论中的“制度”与通俗的理解有所不同，主要是指为人们的社会生活提供各种资源及稳定性和意义，从而使人们得以展开各种活动的要素（斯科特，2020）。它包括三个维度：一是规制性制度，主要通过规则设定、监督和奖惩活动来影响人们的行为，如制定法律、政策等，具有强制性;二是规范性制度，主要指向社会生活的规定性、价值评价性和义务责任性问题，如价值观、规范和标准等，是对特定角色的一种约束性期待;三是文化—认知性制度，是人们关于一切事物的共同理解，以及帮助人们对世界形成意义的认知框架。从这个三维体系分析，可以看出当前中外合作办学的一些典型特征——

规制性层面，以遵守中国本地规则为主，基本没有引进外方规则。

首先，中外合作大学需要与国立大学一样遵守国家在教育方面的规章制度，如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等。另外，《中华人民共和国中外合作办学条例》对于中外合作办学公益性的定位，以及学校设立标准等，也都和国立大学相同。这种法律框架的一致性，充分体现了中外合作大学真正扎根中国的特征。同时，中外合作大学在相对中观和微观层面的规章制度革新，如招生的规则、治理机制等，也体现了国家以中外合作大学为试点，改进整体教育规章体系的尝试，这种探索为中外合作大学发挥其溢出效应提供了基础。当然，由于这种试点还处在初期，而且中外合作大学数量较少，很多合作大学办学需要的法律规章还没能建立或者完善，这也在一定程度上导致了当前合作大学办学的困难，如合作大学组织性质的定位、税务制度的规范等。

规范性层面，以外方要素简单引进为主，缺乏整合和创新。

例如，教育质量的认证标准主要以外方的规范为主，很多中外合作大学都获得了大量的国际认证，并以此作为其教育质量国际水准的证据;党员规范则理所当然地全面遵守中国共产党的通用规范。在科学研究伦理、教师的职业道德与专业发展上，则要遵循中外双方的规范体系——这在一定程度上给中外合作大学的教师造成困扰。例如，关于教师的职业道德要求，西方大学多遵循一种相对职业化的规范体系，教师作为一种普通职业与其他职业没有多大区别;但在中国，社会对教师的职业道德期待很高，《新时代高校教师职业行为十项準则》中“坚定政治方向”“践行社会主义核心价值观”等要求，对于有大量外籍教职工的中外合作大学来说，难免尴尬。在实践中，对于规范层面的要素，很少有融合两种体系的做法，更多时候是同时满足两种体系的要求。由于规范层面的要求多由行业性机构和协会制定，而中外合作大学尚属新鲜事物，没有建立起相应的行业组织，也就没有制定出行业规范。这种主导者和协调者角色的缺失，一定程度上阻碍了中外合作大学的发展。

认知和文化层面，以引进外方为主，外加部分独特创新。

例如，以学生为中心的人才培养理念、全员育人的支持和服务体系及科学研究的框架，基本以引进外方合作伙伴的模式为主;学生工作及社会服务的模式，则多以自主创新为主。认知和文化层面的创新，是中外合作大学创新的核心领域，更多体现了合作办学“引进”及创新的理念。在以外方引进为主导的部分，尽管几乎所有的中外合作大学都宣称自身的实践并非简单的引进，而是引进基础上的创新，但是不同的大学体现出不同的创新水平：有些大学把“原汁原味的西方教育”作为基本办学理念，更多体现了引进的逻辑;也有些大学以融合创新为核心理念，但在专业课程设置、教学方式、支持体系等实践层面，基本上还是以简单引进为主，只有极少数合作大学在理念、实践及支持体系等层面做到了融合创新。学生工作的创新，一定程度上是为了满足国际化人才培养体系的需要，很多时候是被动创新，但亦有不少主动瞄准学生成长的创新实践。社会服务是合作大学必须要考虑的一个重要因素，因为几乎所有的合作大学都是在地方政府的大力支持下发展起来的，所以必须考虑如何回报地方。

简言之，中外合作大学的创新性和独特性，体现在两个方面：一是人才培养理念的创新，这主要通过中西方教育理念的融合实现;二是支持特定的人才培养理念的规范和规制体系的创新，这主要通过制度要素中认知文化维度与规范、规制要素的融合实现。

在规制性体系不完善且没有专门针对独特的认知文化要素的规制体系，以及规范性体系相对复杂、缺乏融合的背景下，文化和认知维度要素如何扎根本土，真正探索出一套创新的人才培养体系，是当前中外合作大学进一步发挥其独特作用面临的重要挑战。

通过政策创新进一步支持中外合作办学的制度融合创新

创新性完善中外合作大学的规制性制度环境。

政府要加大创新中外合作大学的规制性要素的力度，特别是与办学性质、税收政策等相关的规章制度，让合作大学的独特性根植于坚实的制度土壤中。更重要的是，要让创新的规制性要素成为我国高等教育制度改革的一个试点，也成为促进教育改革的重要抓手。同时，重新梳理针对中外合作大学的规制性要素，注重这些要素和引进的文化认知要素的融合，尽可能避免内部冲突或者弱化独特性。

打造基于中外合作大学的独特评估体系。

要把认知文化维度是否有足够的创新作为评价合作大学水平的核心指标，引导合作大学良性发展，而不是简单衡量资源的引进（如课程、教材和师资）——资源的引进并不能形成独特性，只有制度层面的创新才能保障学校可持续发展。

政府应形成明确的针对合作大学的制度逻辑。

对哪些情况下坚持中外合作大学的独特性、哪些情况下与国内其他大学一视同仁等问题，设立更明确的标准，这样既可以指导各级政策制定者制定出能真正落地的政策，也可以帮助合作大学避免因不适用于自身的政策而纠结。

（作者单位：西交利物浦大学）

责任编辑：刘洁