组织理论流派的关注点及其对公共组织管理的意义

苏亮

摘要：组织理论产生和发展是以管理科学的发展为基础，是科学研究内部分工细化的结果。然而，不同的组织理论有不同的基本关注点，不同的关注点决定了在不同的组织管理情况下不同的组织理论应用的适用性和实效性。因此，公共管理世界的实践者有必要掌握组织理论的发展，继而通过掌握不同发展阶段的组织理论流派的关注点，从而得以正确判断在不同的组织管理情况下应该应用何种组织理论。

关键词：组织理论;组织设计;公共管理;公共组织

组织理论的应用范畴广泛，从顶层设计，到公共治理制度建设，再到危机与应急管理，都需要组织理论的指导。“任何规则的执行都需要由特定组织负责，特定组织的机构设置会影响规则执行的成效。”然而，在管理领域拼搏的实践者，面对组织理论的浩瀚文献，难以掌握在何种情况下应该应用何种组织理论论据，以便高效指导实践。基于文献分析，作者发现，不同的组织理论有不同的基本关注点，而不同的关注点决定了在不同的组织管理情况下不同的组织理论应用的适用性和实效性。因此，公共管理世界的实践者有必要掌握组织理论的发展，继而通过掌握不同发展阶段的组织理论流派的关注点，从而得以正确判断在不同的组织管理情况下应该应用何种具体组织理论。

一、古典管理学派和行为科学组织理论的关注点

组织是指个体或群体为实现特定目标，以某种形式确定各自职权，形成结构牢固且区别于其他目标系统的实体。组织是社会的细胞和基本单元，也可以说是社会的基础。组织理论的产生和发展是以管理科学的发展为基础的，同时是科学研究内部分工细化的结果。在20世纪初期，具有工程师背景的人在企业管理和理论创新上崭露头角，推动了科学管理运动的发展，形成了古典管理学派。科技在第二次世界大战发挥重大作用，也在战后重建有着不可忽略的价值，使科学管理运动得以延续。与此同时，对科学的尊崇也扩散到社会发展领域，促进了社会科学的蓬勃发展。在战后重建时期，社会科学的发展包括了从单一学科到跨学科视角的研究，行为科学学派就是当时的产物。早期行为科学学派是人际关系学派，在二、三十年代就肯定了古典管理学派提出的某些组织原理，但人际关系学派强调人类行为因素的重要性，同时对某些组织原理进行了修正。比如，肯定劳动分工能提高效率的作用，但又明确指出分工过细的不良后果。

古典组织理论主要是考虑工作与权责要素的安排原则，而行为科学组织理论则着重强调工作者的需要和特点。比如，在组织结构设计过程中，主要考虑管理层次、管理幅度、专业分工等管理的需要。对行为科学学派而言，这是不够的，还必须考虑组织结构的承担者和运行者这些主要因素，因此有必要对原有结构设计作出定期修改与完善。例如，分配工作时要考虑人的爱好与兴趣。为此，在进行组织设计时，要充分考虑到工作扩大化、工作轮换、工作丰富化需要，使工作富有挑战性，而且要根据具体人选的素质条件，因人而异。如果某人有多方面的才能，精力充沛，组织能力强，为充分发挥其才能，不妨把该单位主管的工作范围放宽;而在相反条件下，就应该将该单位的主管工作范围相应缩小。又如组织层次的设计也要考虑人的因素。古典组织理论强调管理的有效性，管理幅度不宜过大，因而管理层次就较多，即强调高层结构比扁平结构更好。而行为科学学派的组织理论则为了上下级的沟通及缩小上下级人員问心理距离，提倡建立扁平型结构。

显然，行为科学组织理论的基本假设是人们及组织行为的现象是客观存在的，其现象反映的规律是可以采用社会科学方法加以研究并掌握。行为学派与管理科学运动在研究焦点与论据上，有几项值得注意的区别：前者更为关注人的行为作为自变量及因变量，而后者只是关注结构要素作为自变量;前者更多从动态角度分析，而后者采用静态角度：前者关注组织要素的互动，而后者采用线性单向因果关系分析。同时，两者有根本上的相同点，即对人类组织设计的理性化和科学理论构建的执着。两者发展一先一后，但却是一脉相承，最终形成组织科学。

二、基于政治学的公共组织理论的关注点

科学地掌握、解释、及预测人们及组织行为的现象是行为科学组织理论的要求。这促使公共管理学界更多的关注在组织管理中作为自变量及因变量的行为因素。然而，这项要求在公共管理学界的组织研究领域带来的影响却很有限。公共组织作为公共管理学主要研究对象，也是公共管理学的主要内容之一。但是，实际上公共组织管理一直是公共管理学研究者关注的薄弱环节——主流的研究只是简单照搬传统社会学组织理论或是管理学领域研究组织的相关发现。

从公共管理学角度研究组织理论和组织实践，既有优点，也有局限陛。合理的安排是根据研究基于政治学的公共组织管理的特殊需要，结合行为学派与管理科学流派两个途径的优点，克服局限，才能形成较为符合科学要求且有实用价值的公共组织理论。公共组织实质上是一种公共权力系统①。公共权力关系就决定了公共组织上下级及各部门间的内在关系，以及公共组织与外部组织、系统的关系。权力性是公共组织和公共组织管理极为重要的本质规定性。“这一点在公共政策组织里表现得最强烈最鲜明，公共权力是一种凌驾于社会之上的政治权力，它是强制力、威慑力、支配力和影响力的统一体，表现为掌权者和受权者、有权者和服从者的关系。”为此，忽略权力这个关键元素，公共组织理论就是不完整的、残缺的，没有实用价值的。

三、新制度理论对公共组织管理的指导意义

自上世纪70年代石油危机以来，组织理论的研究范式就发生了较大变化，“组织理论范式繁荣的同时，也是组织理论无范式的开始”。对制度的分析、批判和运用成为组织理论的研究特点。在这一阶段，研究者的出发点不同，所得结论也所区别，但不同的学派都有一个共识：制度决定了组织成员的考虑、决策与行动。

（一）新制度经济学组织理论

R·科斯（1934）在其所著的《企业的性质》中指出，市场交易中存在交易费用，即搜寻、协商、监督、测量、保障产权的费用，这些费用的多寡取决于有权威和命令的等级组织。市场是配置资源的一种手段，企业也是配置资源的一种手段，当市场的交易成本过高时，企业就可以作为对市场价格机制的替代性生产协作机制，这可以看成是新制度经济学中组织理论研究的开端。经济学在组织理论研究上的跨越式发展始于上世纪70年代新制度经济学的崛起。新制度经济学与古典经济学一样，把效率作为基本分析框架，以效率界定市场协作或组织协作的优劣。由于新制度经济学承认了市场的不完全性，因而其一开始就是组织的经济学，研究核心是企业，基本分析单位是交易，重要的交易成本理论和委托代理理论在组织理论中得到了最广泛应用。

交易成本理论研究的核心问题是组织边界的治理，即如何在“制造”与“购买”、指令与谈判、等级与市场间进行选择的问题：研究的基本假设是人的有限理性与机会主义，在此基础上发展出组织内外面向效率的合作机制。在客观世界不确定、交易者数目较小，及其两者产生的信息阻滞时，企业组织的存在是合理的，组织目标在于根据这些外部因素而调整。理论上讲，生产成本与交易成本总量的比较，可以得出企业组织的效率，但交易成本包括了信息搜寻与谈判等诸多不可量化成本，体现的是交易双方之间的力量对比和风险观念。尽管如此，交易成本理论仍然为企业和政府在组织的纵向一体化和横向一体化方面提供了有力的理论解释。

委托代理理论（又叫机构理论）产生于上世纪30年代，倡导企业的所有权与经营权的分离，企业所有者将经营权让渡于职業经理人，仅保留剩余索取权。该理论已经成为现代公司治理的逻辑起点，被广泛应用于信息经济学，研究市场主体在信息不对称或利益冲突时的纠正机制，以及在产权制度中所发挥的基础性作用，其重点在于解决组织内部的冲突，协调委托人和代理人之间的风险偏好差异、激励机制、自利行为等，进而避免逆向选择和道德风险。委托代理理论广泛应用于公共组织管理领域，如塔洛克（Tullock，1965）所著的《官僚政治》，通过对上下级关系分析，提出行政组织层级扩大将导致行政意图贯彻的累进偏离和行政机构的累进膨胀。当然，源于组织内外部的创新可以避免类似的膨胀与偏离，因为组织与制度密切互动，任何边际行为的发生都有可能促进创新。

（二）新制度社会学组织理论

新制度社会学与旧制度社会学一样，均研究组织与制度环境的交互作用，反对理性行为模型。然而，新制度社会学更加强调行动在认知与心理上的合法性，以及制度的一致性，这一点与旧制度社会学侧重于冲突和利益的研究不同。在新制度社会学中，制度的作用是中心，制度组织行为的内生变量，不再是基本行为限制条件。

新制度社会学在组织理论方面的研究，从本质看，是纯解释性的，它赞同人的有限理性假设，却更为宽泛和模糊，个体与组织对于适应外部环境的制度理性更为期望。新制度社会学组织理论包括合适性、层次性、系统性等三个特性：合适性（appropriateness）或合法性（1egitimacy）在于解释组织的生存机制和行为动机;层次性是指组织现象的层次性，因为组织、政治等现象不是简单的社会或个人的投影：系统性强调制度的系统性与连贯性，避免内在冲突，包括各项制度的信念、规范、规则、常规、意义等的连贯，以及制度间的共存与交互的系统性，从而得以保证学习过程导向生态的协调。

（三）新制度政治学组织理论

就政治学领域而言，新制度社会学主义和新历史制度主义的基本观点在诸多方面都有重合，研究层面集中于历史形成的宏观组织层面。在政治学新制度理论阵营中，如塞尔兹尼克（Selznick，1957）在其所著的《行政管理中的领导行为》（Leadership in Administration）一书中，以联邦政府组织制度所形成的独特的、连贯的、系统的组织价值观对组织成员的影响，提出了“独特能力”的观点;March&Olsen（1983）研究表明，在现实主义政治和行政理论和两种截然不同的行政改革语言的推动下，行政组织被重组到行政文化中，使其具有文化符号价值，行政重组成为无须进行改组，但能获得合法性的政治仪式。

以政治学实证理论为研究对象的政治学新制度理论阵营，则侧重微观行为理陛选择研究，这些学者把新制度经济学中的一些方法，如交易费用理论和委托代理理论应用于治理结构、政府治理、公共权威等具体政治行为的分析中，研究指出，这些制度选择是组织或个人为增进或促进各自利益而作出的理性选择。相对政治学的经典理论，公共管理学新制度理论更为关注制度与公共管理行为互动过程中的规律，有学者把这种研究途径称为制度过程主义（institutional processual-ism）。学者Ellen认为公共管理行为并非政治分析的基础要素，也不能完全解释所有的政府现象，因此，在公共管理理论研究和公共组织管理实践进程中，必须要考虑制度因素，行为总是发生在制度环境中。

四、社会学开放系统理论对公共组织管理的意义

在组织理论构建方面，社会学家做出了重大贡献，韦伯就是一个代表人物。社会学的基本视角是所有具体社会现象的存在与转变必然是在人类共处的大情景中发生的，而人类共处的关系是千丝万缕地相联的，因此在社会学领域进行的组织理论研究并没有简单的把组织作为理陛工具看待，而是特殊人类共处关系的一种，同时具备社会功能及工具性功能。社会学家更多关注的是组织作为社会系统运作的规律及其含义，尤其是科层制结构要素（如权力）对组织成员及社会的影响。70年代以后，许多社会学家受聘于美国大学的商学院，其研究焦点开始有所转移——更多的从社会活动的关注转移到组织管理效能与行政作用。与管理学者一样，这些社会学家把人类组织当作理性系统看待，即组织是一种为了完成特定目标而设计的工具，为此，把研究重点放在人类共处大情景中的目标具体化和结构形式化等的问题上。因此，在研究组织的领域，形成了以美国为代表的工具理性主导的学派与欧洲大陆的传统人类组织研究的学派。社会学界有一个优良传统——愿意向其它学科学习，从中得到理论支撑或研究思路的启发，并加以发扬光大。其中包括在50年代从自然科学的研究成果中学习，初步形成基于自然系统与一般系统论据整合的社会系统理论。按照自然系统理论（the natural system theory），人类的组织在本质上如自然世界存在的生物系统并力图在特定环境中适应与生存下来的社会团体（如天主教会），而不是为了实现什么既定目标的工具。在某一个历史时段已经客观上“自然而然”存在，人类组织有其目标复杂性、非正式结构运行的隐蔽性和莫名的功能及反功能特性，这都是从自然系统理论视角研究人类组织必然要关注的重点。

按照一般系统理论（the general system theory）的看法，组织是一个犹如机器统一的系统：组织是一个相互关联的整体，结构化过程中衍生的机构、科室都是处于一个统一关系中。因此，公共管理者在公共组织管理过程中，应该把组织作为一个整体来看待，不可以只见树不见林地对待组织内的各个机构部分。这两种论据的结合，促使社会学家应用整体观分析组织的内部系统的联系以及组织内部运作与外部环境的联系，这个内部系统整体观及组织与外部因素互动的整体观奠定了开放系统理论构建的基础。如Daniel Katz和RobertKahn（1966）撰写的《机构社会心理学》ffhe Social Psychologyof Organizationsl，提倡开放系统论。在此影响下，学者在研究组织、管理问题时更倾向采用开放系统模式，否定封闭模式的组织理论，简言之，开放系统论有四个主要观点，一是所有机构和组织都是一个系统：二是每个系统都接受外界的输入（如资源、讯息等），加以处理，然后再产生输出;三是每个系统都是由一群子系统所组成，而系統本身亦是一个更大的系统的子系统;四是每一个系统、子系统均是紧密地联系在一起②。

由此，进一步推演出两个主要论点。第一，系统中有子系统，子系统又有其子系统，并且这些系统、子系统均是紧密联系在一起，所以系统间关系甚为复杂。第二，由于紧密联系的系统（包括子系统）都有输入与处理输出的运作，为此，甲系统的输出便为乙系统的输入，乙系统的输出又成为丙系统的输入。基于此推论，一个系统的输出会引起连锁反应，每一个系统都在不断转变。因此，公共管理实践者在分析公共组织问题时候，必须要应用开放系统理论，以保证分析富有动态性、整体陛、和全面性。

五、小结

组织是现代社会的重要表现形式，组织理论的产生和发展对经济社会管理有着重要的指导作用。“组织理论发展历史经历了理论研究重点从组织内部规则制度到结构，再到了组织中的人和环境：组织系统从封闭性研究到开放性研究、组织环境分析从线性分析到非线性分析的演进过程。”H在组织理论的影响下，公共组织管理愈来愈规范化、科学化、系统化、现代化，这也是公共管理学者和实践者始终追求的目标。古典管理学派的组织原理关注结构、分工、静态管理，而行为学派的组织理论基础主要是社会学、心理学、人类学，侧重研究管理现象中人的行为，倡导建立扁平型结构。从政治学的视角看，现代公共组织必然是在公权力的发展框架下运行，因此赋权和放权必要性和重要性愈加凸显，是公共管理实践者必须要掌握的。同样，从新制度理论视角来分析，所有由人所制定的规则决定了组织机构及其成员运作的规律，由于环境演变会导致规则的不合时宜，管理者有必要时刻关注制度的适合性，而不是墨守成规。同理，从开放系统理论的视角来看，公共组织的运作富有动态性、整体性、和全面性，如果管理者以偏概全、以静替动，其决策和行动必然存在大量问题以及产出诸多负面影响。总而言之，在现代公共组织管理实践中，要多注重不同的组织理论的关注点，以便有效指导组织管理的实践。

对我国的公共组织管理者而言，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，必须明确国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，不能忽视制度设计的重要作用和持续制度完善的必要性。新制度理论的研究重点在于对制度的分析、运用和批判，社会学系统理论注重组织管理的整体性、开放性和系统性，在坚持和完善中国特色社会主义制度，尤其是公共组织管理制度方面，要注重发挥新制度理论和社会学系统理论对顶层设计的指导作用。