广西工矿用地土壤重金属污染防治法律对策研究

摘要：广西工矿用地土壤污染防治工作面临着诸多障碍。究其原因，系“配套地方性法律法规不完善、土壤污染责任主体不明确或灭失形成的责任承担问题、土壤修复资金缺乏法律保障”所致。借鉴美国、德国和日本等国对此类问题形成的完备的法律体系，以及我们的思考和研究，可以采取如下法律对策：（一）完善地方性法律法规;（二）明确企业法律责任，明确土壤污染防治归责原则、建立严格的责任追究机制;（三）健全土壤污染防治基金制度，建立多元化资金筹措机制、明确基金使用范围、完善资金基金监管机制。

关键词：土壤重金属污染;污染防治;生态文明;工矿用地;环境保护

中图分类号：D922.68    文献标识码：A    文章编号：2095-6916（2020）20-0018-03

一、引言

2016年5月28日，国务院出台《土壤污染防治行动计划》，旨在加强土壤污染防治，逐步改善土壤环境质量;2018年8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《土壤污染防治法》，意味着我国土壤污染防治法律体系的初步建立。

广西素有“有色金属之乡”的美誉，矿产资源丰富。改革开放以来，凭借良好的区位优势，有色金属产业发展迅猛，逐步形成相对完整的有色金属工业体系。然而，由于早期缺乏先进的开采冶炼技术，加之环保意识淡薄，企业的生产行为严重损害了矿区及周边生态环境，生产过程中的重金属渗入土壤，造成大面积的土壤重金属污染，陆续出现2012年龙江镉污染、2013年河池环江土壤重金属污染、2014年崇左大新铅锌矿区土壤重金属污染等一系列土壤重金属污染事件。广西在工矿用地土壤污染防治过程中，充分运用法律手段，积极借鉴国内外先进经验，出台了一系列政策法规。然而在实践中，工矿用地土壤污染的防治工作依旧面临着诸多障碍，需要法律的进一步保障。

鉴于此，本文从生态文明建设的角度，深入研究广西工矿用地土壤重金属污染防治，分析防治过程中所面临的困境，并借鉴国外先进法律經验，最后从法律的角度提出广西工矿用地土壤重金属污染防治的解决路径，以期进一步推动土壤污染防治法律体系的构建。

二、广西工矿用地土壤重金属污染防治的困境分析

（一）配套地方性法律法规不完善

广西工矿用地土壤重金属污染防治工作的开展离不开法律的保障。近年来，随着我国土壤污染问题的日益严重，国家积极开展土壤污染防治工作，并出台了相应的法律法规以保障土壤污染防治工作的顺利进行，2016年国务院颁布了《土壤污染防治行动计划》，2018年全国人大颁布了《土壤污染防治法》，初步建立了我国土壤污染防治法律体系。广西壮族自治区也在此基础上陆续颁布了《广西土壤污染防治工作方案》《广西壮族自治区土壤污染防治目标责任书》《广西壮族自治区土壤环境专家管理暂行办法》等一系列地方性法律法规。由于《土壤污染防治法》的相关规定较为笼统，目前广西尚未出台省级土壤污染防治法律法规，相关的法律法规位阶较低，且较为分散，导致广西土壤污染防治法律体系呈“群龙无首”的现象。整体而言，广西配套地方性法律法规还有待进一步完善。

（二）土壤污染修复责任承担问题

《土壤污染防治行动条例》第7条规定，当责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。明确了当土壤污染责任主体不明确或灭失时所在地县级人民政府的法律责任。《土壤污染防治法》第5条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。”进一步明确了政府在本行政区域内的土壤污染防治责任。广西工矿用地土壤重金属污染主要来源于工矿企业的生产行为。改革开放以来，广西大力发展有色金属产业，工矿企业如雨后春笋般出现，随着我国社会主义市场经济的逐步建立，许多企业逐渐被市场所淘汰，然而他们所造成的土壤污染问题却日益严重;一些企业不惜采用非法手段，以逃避责任，最终结果是政府兜底，给地方财政带来极大压力，一定程度上阻碍了广西的经济发展。

（三）土壤修复资金问题缺乏法律保障

土壤污染修复是指使受污染土壤恢复正常功能的技术措施，目的是为了降低土壤污染物的毒性，保护人体健康。但修复成本较为高昂，通常在每立方米几百至几千元之间。截止2018年9月，广西共有116块疑似受污染地块，重金属污染较为严重的矿区主要有崇左大新铅锌矿区、贺州富川可达锡矿区、河池拉么矿区、桂林恭城西岭矿区等。当下，广西土壤污染治理修复的资金来源主要依靠土壤污染防治专项基金。虽然我国《土壤污染防治法》第71条明确规定建立土壤污染防治基金制度，广西也于2018年6月颁布了《广西壮族自治区土壤污染防治专项资金项目实施细则》。但就目前而言，关于土壤污染防治基金的筹措、用途等方面的规定有待细化。广西在开展土壤污染修复工作中频频出现诸如资金缺口大、资金用途不明、资金擅自挪用等问题，修复资金问题缺乏法律的保障。

三、域外相关法律对策的借鉴

（一）美国

20世纪70年代，美国拉夫运河地区爆发了严重的土壤污染事件。1976年起，当地居民陆续反映家里出现异臭味，紧接着，成千上万的居民出现了药物灼伤、产妇流产、婴儿畸形等现象，引起了政府的高度重视，通过调查发现，引起这一系列现象的主要原因是：在1942年—1953年期间，胡克化学公司经当局批准将一段废弃的拉夫运河当作垃圾填埋场，并倾倒了2万吨的有毒有害化学物质，对当地土壤环境造成了严重损害，这一后果最终在20年后全面爆发。美国政府当即下令整顿，并于1980年12月11日颁布了《综合环境反应、赔偿和责任法》（《超级基金法》）。《超级基金法》的立法目的主要包括：一是治理与修复对人类健康和生态环境造成严重威胁的受污染土地;二是通过严格的责任机制震慑肆意污染土壤的行为，进而提高社会对土壤污染问题的重视程度。《超级基金法》主要规定了四项基本法律制度：一是信息收集和分析制度，目的是建立污染场地国家优先名录，确定土壤修复的顺序;二是授予联邦政府修复土壤的权利;三是超级基金制度，为联邦政府的修复工作提供资金支持，同时保障了责任主体无法确认的土壤的及时治理;四是规定了具有溯及既往法律效力的严格、无限连带责任制度。此后，美国在《超级基金法》的基础上陆续颁布了《超级基金修正与再授权法》（1986）、《综合预算调整法案》（1990）、《超级基金回收平衡法》（1999）、《小规模企业责任减轻和综合地块振兴法》（2002）等一系列法律法规，建立了完善的土壤污染防治法律体系，为世界各地土壤污染防治工作提供了良好的借鉴。

（二）德国

德国在工业化发展进程中，不惜以牺牲环境为代价，大力发展工业，造成大面积严重的土壤重金属污染;为有效开展土壤污染修复治理工作，德国建立了一套完善的土壤污染防治法律体系。颁布了《循环经济与废弃物管理法》（1994）、《联邦土壤保护法》（1998）、《联邦土壤保护和污染场地条例》（1999）等法律法规，以保障土壤污染的修复治理工作。建立了土壤污染监测制度、土壤污染信息传递制度、土壤修复责任制度等法律制度。土壤污染监测制度主要表现为在全国各地建立土壤监测点，以掌握污染土壤的风险变化，对土壤进行长期管理。土壤污染信息传递制度主要是通过建立全国土壤状况信息系统，帮助联邦政府对各地污染土壤信息的掌握，以统筹修复。实行“污染者付费”原则，对于无力承担修复责任的责任主体，可申请与政府共同承担修复治理费用，对于历史遗留矿山问题，德国还专门成立了矿山复垦公司，现有政府垫付治理费用，等确认责任主体后再向其追缴。德国“先污染，后治理”的发展模式虽不值得效仿，但其在应对土壤污染时，通过建立完善法律体系和构建先进防治制度的方式，值得我们借鉴。

（三）日本

20世纪中期，日本以牺牲环境为代价，经济得到了快速发展。许多企业将生产过程中所产生的废水废渣直接排入土壤，造成了大面积的土壤重金属污染，严重威胁人们的生命健康，并出现了震惊世界的“四大公害”事件。此后，积极开展污染土壤的治理与修复工作，陆续颁布了《公害对策基本法》（1967）、《农用地土壤污染防止法》（1970）、《农用地土壤污染防止法施行令》（1970）、《土壤污染环境标准》（1991）、《金属土壤污染调查对策方针》（1994）等一系列法律法规。2002年，日本颁布了《土壤污染对策法》，构建了相对完善的土壤污染防治法律体系。确立的法律制度主要包括：一是土壤污染调查制度，要求在治理修复受污染土地之前，必须针对可能受污染的土地进行调查;二是土壤污染清除制度，地方行政长官在防治污染威胁到人体健康的范围内，责令土地所有人采取必要的污染防治措施;三是指定支援法人制度，要求环境大臣依据申请在《日本民法典》第34条规定的法人范围内制定一个法人，为指定区域地方政府土壤污染防治工作提供援助。

四、法律对策思考

（一）完善地方性法律法规

第一，出台《广西壮族自治区土壤污染防治条例》。我国于2018年8月31日颁布了《土壤污染防治法》，目的是为了保护和改善生态环境，防治土壤污染，保障公众健康，推动土壤资源永续利用，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展。此后，各省、自治区、直辖市分别根据本地区土壤环境状况，制定地方性土壤污染防治法律法规。如《湖北省土壤污染防治条例》（2016）、《山东省土壤污染防治条例》（2019）、《山西省土壤污染防治条例》（2019）等。2020年4月9日，广西公布了《广西壮族自治区土壤污染防治条例（草案）》，并向社会公开征集意见，这从侧面反映了迄今为止广西并未出台土壤污染防治的省级法律法规，因此必须加快进度，推动《广西壮族自治区土壤污染防治条例》的出台。

第二，出台工矿用地土壤污染防治地方性法律法规。广西工矿企业众多，土壤重金属污染严重，目前广西并无工矿用地土壤污染防治相关的法律法规，一定程度上阻碍了广西工矿用地土壤污染防治工作的顺利开展，为此，我们需结合广西工矿用地土壤重金属污染的实际情况，在现行法律法规的基础上进一步出台广西工矿用地土壤重金属污染防治地方性法律法规，保障广西工矿用地土壤重金属污染的修复与治理。

（二）明确企业法律责任

第一，明确土壤污染防治归责原则。《土壤污染防治行动计划》明确规定了“污染者治理”原则;《土壤污染防治法》第4条规定：“企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任。”由于广西工矿用地土壤重金属污染大都来源于工矿企业，在确定责任主体时，应严格按照“污染者治理”原则，查明污染源，并依法追究污染企业的法律责任。

第二，建立严格的责任追究机制。责任人确定后，为避免责任人逃避责任，需建立严格的责任追究机制，实行严格的无限连带责任制度。对于无力承担土壤污染修复责任的企业，可将企业的控股或参股组织、企业合伙人、董事等列为责任主体，追究其法律责任，避免政府盲目担责。对于恶意逃避责任的企业，除追究上述主体环境责任外，还应加大行政惩罚力度，惩戒不法行为，引导企业自觉承担环境责任。

（三）健全土壤污染防治基金制度

第一，建立多元化资金筹措机制。土壤污染修复成本高昂，广西土壤污染问题之所以未能得到很好地解决，很大一个原因是资金不足，因此，必须建立多元化资金筹措机制。首先可通过创新融资模式，拓宽土壤治理与修复工作的资金来源;其次是政府与社会资本合作模式，带动社会资本参与土壤污染防治，推动受污染工矿用地的治理与修复。

第二，明确基金使用范围。当下，广西土壤污染防治专项基金主要适用于以下项目：1.土壤污染责任人无法认定的项目;2.土壤污染状况调查和评估项目;3.土壤污染风险管控类项目;4.污染地块治理与修复项目;5.受污染耕地治理与修复项目;6.重金属污染防治类项目;7.土壤环境监测能力建设类项目;8.有利于广西完成《土壤污染防治行动计划》和《广西壮族自治区土壤污染防治目标责任书》重点任务以及改善广西土壤环境质量密切相关的其他类型项目。对于其他类型项目的范围需加以规定，保障基金的专款专用。

第三，完善资金基金监管机制。有效的监管机制是土壤污染防治基金制度运作的保障，当下土壤污染防治基金的监管主要由生态环境部门、财政部门、农业农村部门、自然资源部门负责，部门间应明确监管职责，依法对资金运作过程中出现的不法行为予以处理。此外，发挥社会监督的力量，将土壤污染防治基金的来源、运作等向社会公开，提高公众参与的积极性，在实践中推动土壤污染防治基金制度的完善，为广西工矿用地土壤重金属污染修复治理提供充足的资金支持。

参考文献：

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作者简介：谢咏（1996—），男，汉族，广东龙川县人，单位为广西师范大學法学院，研究方向为经济法、环境资源保护法、国际环境法。

（责任编辑：董惠安）

基金项目：本文系2020年广西研究生教育创新计划项目“广西土壤污染防治的现状及法律对策研究”（编号：XYCSR2020021）研究成果