碧江国家湿地公园立法现状与对策建议

钟思瑶 李高

（1.碧江区委党校，贵州 铜仁 554300；2.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550000）

一、碧江国家湿地公园立法现状

作为铜仁市第二批6 个国家级湿地公园——碧江国家湿地公园，这对于铜仁主城区的经济社会发展意义重大。铜仁市将以湿地良好生态环境和多样化湿地景观资源为基础，以湿地的科普宣教、湿地功能利用、弘扬湿地文化等为主题发展我市的旅游业。在湿地公园，春季踏青赏花，夏季观荷采莲，秋季采摘百果，随着季节的更迭不断变幻，将成为铜仁旅游业的“好牌”。

但是，跟全国其他地方城市湿地公园建设一样，铜仁城市湿地公园的建设也是尚处于起步探索阶段，不论是立法立规，还是总体规划或是管理等方面，都有诸多不完善之处。以碧江国家湿地公园为例，目前仅有《贵州碧江国家湿地公园总体规划（2013－2020）》和《贵州碧江国家湿地公园管理办法（试行）》（碧府办发﹝2016﹞63号）两个县级层面的文件，而这两个文件只是属于部门性质的规章制度，法的效力比较低。因此，如何有效保护碧江国家湿地公园，使其湿地功能和效益最大化发挥，便成为了迫切需要解决的问题。从目前东部发达地区对于城市湿地公园的立法经验来看，制定《碧江国家湿地公园保护条例》等法规性文件则势在必行。而其中关键问题在于在于铜仁市、碧江区决策机关与其同级的立法机关应当发挥主导作用。

二、制定《条例》的必要性分析

根据最通行的解释：条例是国家权力机关或行政机关依照政策和法令而制定并发布的，针对政治、经济、文化等各个领域内的某些具体事项而作出的，比较全面系统、具有长期执行效力的法规性公文。条例是法的表现形式之一。一般只是对特定社会关系作出的规定。条例是由国家制定或批准的规定某些事项或某一机关组织、职权等规范性的法律文件，也是指团体制定的章程。它具有法的效力，是根据宪法和法律制定的，是从属于法律的规范性文件，人人必须遵守，违反它就要带来一定的法律后果。因此，通过立法，使湿地公园行政管理部门以及其他相关部门之权与责，明确其权责之内涵与外延，使之边界清晰;明确湿地公园行政管理工作的统一与协调，以及协调其与其它相关部门在湿地管理工作中的权责关系，最大限度地纠正目前湿地管理过程中各部门职能方面的冲突以及因冲突而对湿地管理带来的阻滞。

而其中的核心问题则是湿地权利问题，这是在湿地公园管理开发与保护或利用过程中必然广泛涉及的权利。湿地权利就是指公民在开发和利用湿地资源时享有的一系列权益的总称。湿地权利作为公民在湿地保护中的权利集束，包括湿地的环境权、用益物权以及知情权等三项权利。而从立法的角度来看，规定约束公民对城市湿地公园行为也是最直接、最有效的方式。因此，制定《碧江国家湿地公园保护条例》势在必行，意义重大。

三、制定《条例》的原则与具体内容设想

（一）制定《条例》的基本原则

首先是要坚持立法的法治原则。立法权是国家的最重要权力之一,国家生活的民主和人民共同意志的表达都需要通过立法活动予以展示。社会生活的法律规范多由立法机关向社会输入。可以说,立法权究竟能在多大程度上控制、支配人们的行为,是衡量一个社会或者国家法治化程度的标志之一。当然，立法活动不是随机任意的活动，也需要法治原则予以约束。具体而言，一是要合宪，二是下位法当遵循宪法与上位法，三是不同类、同类以及同一法律文件中，规范性法律文件不应当相互龃龉，四是各个法律部门之间的规范性法律文件也不应扞格，而是当相互补充、协调。

其次是要坚持湿地公园生态系统的整体性原则。因为生态文明的整体性特征，要求我们在进行湿地公园立法时，必须考虑湿地公园法律体系的完整性、系统性，法律制度之间功能发挥的整体性，全社会在发展湿地公园方面的整体推进作用。

第三是要坚持“保护为主、利用为辅”的基本原则。概括说，就是要体现全面保护、突出重点、科学利用、持续发展、优先保护、科学恢复、合理利用、严格管理等方面的原则。湿地保护与湿地利用是一个统一体，二者不应分而治之，必须统筹规划。也只有这样才能体现湿地生态系统功能的完整性，才能凸显出湿地公园的生态效益、经济效益与社会效益。

（二）具体内容设想

碧江国家湿地公园立法的基本原则不仅要遵循环境法的一般原则而且要要遵循适应其特性所必需的特有原则，具体内容如下：

首先是要坚持生态价值、经济价值和社会价值相协调的原则。目前铜仁正在实施“四化同步、一业振兴”的大战略，所谓“一业振兴”指的就是旅游业的振兴，旅游业是铜仁的长板，是朝阳产业。通过建设碧江国家湿地公园，发展旅游业，从而带动地方经济社会的发展，同时亦可以进行科普知识教育，以旅游业为龙头带动地方经济社会发展，同时又能促进科普教育，实现生态效益、经济效益、社会效益三者协调。

其次是要坚持环境保护为主，开发利用为辅的原则。最新修订的《环境保护法》提出“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这就重新定位了环境与发展的关系，强调要使经济社会发展与环境保护相协调，强化了环境监管的法律手段和制度设计。因为如若过度开发湿地公园，势必引发公害，后果不堪设想。因此，在碧江国家湿地公园的立法过程中，制定的《条例》应当坚持上述原则。

第三是要坚持公众参与的原则。依照《环境保护公众参与办法》，该法即是“为保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，促进环境保护公众参与依法有序发展。”因此，坚持公众参与的原则，一来扩大了群众参与范围，健强了底层动员能力；二来也强化了群众监督的基础。进一步而言，也使湿地公园的保护更具有科学性、公共性和民主性。第四、要明确碧江国家湿地公园生态效益补偿资金的来源。湿地公园的建设是一个系统工程，其跨学科、跨部门，所需建设资金量极大，并非单一哪个部门即可担当完成。因此必须明确其生态补偿资金的来源渠道，包括政府渠道、社会渠道、个人渠道以及国际渠道，而以政府渠道为主，其他三种渠道为辅。久久为功，长远为计。