高县村民委员会运行情况研究

胡 利

（高县庆岭镇人民政府 四川省宜宾市 645150）

《村民委员会组织法》中规定村民委员会的性质是：村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其作用为办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。其运行主要通过自治、法治、德治相结合。

高县村民委员会运行取得的成效

高县村民委员会在上级政府监督和指导下从自治、德治、法治三个方面开展治理工作，其运行经费基本由上级财政承担，我分别从自治、德治、法治三个方面调查高县村民委员会运行情况和取得的成效。

自治

《宪法》第一百一十一条规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议[1]。结合《中华人民共和国组织法》我们可以看出，村民委员会按照《宪法》和有关法律自治是运行的重要组成部分。高县有195个村民委员会，农村自治程序较为规范、自治成果较为显著。

健全自治组织。从自治组织抓起，完善了村党支部委员会、村民委员会、村监委会、村纪检委员、村民代表等自治组织，明确人员待遇和职责，结构上注重吸纳乡贤人才、高学历人才、青年人才、妇女代表等加入自治组织，切实解决好自治组织内人员能履职、履好职、想履职的问题。

制定村（居）规民约。2017年8月以来，高县纪委结合乡镇村两委换届选举后的实际情况，与民政、司法等部门联合制发《关于进一步清理规范村规民约、加强村民自治的通知》，在全县范围内开展了规范村规民约工作，195个村基层组织广泛发挥群众的主动性，积极探讨制定含公共卫生、村风民俗、家风家训、文明新风、红白喜事等内容的村规民约，群众办事遵循原则上有了保障。

壮大村集体经济。按照“四议两公开一监督”程序讨论成立村集体资产经营管理有限责任公司，全面清产核资，明确集体资产使用权，讨论制定资格认定方案和股权量化方案，合理组建公司架构，让全体村民成为享受量化配股人员，使村民成为村集体经济收入的受益人，提高村民参与管理的积极性。各集体公司在党支部的带领下，创新管理模式，用活集体资产，村集体收入得到了有效增加，群众对村“两委”的认可度得到了不断提高。如来复镇大屋村集体公司以零月租的方式流转村民土地400亩用于种植水果，获得收益再分红；来复镇陈垇村集体公司帮助村民销售鲜果桑5.53吨，村集体收入增加1.1万元。

全面落实村务公开。做好村务公开工作，事关村民的根本利益，事关村民的知情权和参与权，事关村干部的廉洁自律和威信，事关干群矛盾的缓解和干群信任的加强，对培养村民民主法制观念，加强基层监督机制，促进农村社会稳定，推进农村社会经济建设都有十分重要的意义。2018年，高县印发了《中共高县县委办公室 高县人民政府办公室关于完善村（居）务公开工作加强基层民主建设的意见》，制定了统一的村（居）务公示栏，并由目标办、纪委、组织部、民政局、农业局等部门组成了联合督查组，按季度对全县村（居）务公开工作进行督查，全县村（居）务公开工作取得了一定成效，村“两委”按时公开的自觉性增强，群众参与基层治理的积极性增强，村“两委”干部廉洁自律意识进一步增强，干群关系得到好转。

德治

德治能有效破解法律手段太硬、说服教育太软、行政措施太难等难题。民风民俗、家风家训、伦理道德、先进典型等，可以起到法律“硬治理”起不到的效果。[2]

弘扬家风文化。近年来，高县高度重视“家风文化”建设，修家谱、诵家训、亮家风，将培育孝子传家风与乡村振兴工作有机融合，拓展活动载体，引领社会文明风尚，培育发展壮大产业，努力提高群众的物质生活和精神生活质量，助推了经济社会持续健康发展。致力于打造“一馆一长廊”，大力开展家风家训“五进”活动，其中“一馆”即是高县家风家训馆， “一长廊”是指滨江西路家风家训长廊。将社会主义核心价值观融入家谱修编全过程，继承和弘扬有益于当代的家风家训文化，涵育文明乡风。目前，全县修谱家族有102家，涉及8万余人。如高县四烈乡闫村干群共同努力，致力于弘扬乡贤文化，通过修家谱、诵家训、评家风，把践行社会主义核心价值观落到家庭这个社会最小的“细胞”，最大程度地改善了人居环境，展现了“业兴、家富、村美、人和”的闫村新形象。开展“传承好家风、引领好作风”主题活动向幸福出发——寻找高县2018年“最美家庭”系列活动，开展“最美家庭”评选活动和“家风家教大宣讲”活动，推动了社会主义核心价值观在家庭落细落小落实，发挥了家庭在传承中华民族传统美德、弘扬优良家风方面的重要作用。

道德模范树榜样。近年来，高县广泛开展道德模范、忠孝楷模、最美人物、身边好人、“星级文明户”“六美之星户”选树活动，培育各类先进典型1221人，实现学有榜样、行有标杆。用媒体推送、网络传播、巡回宣讲等方式大力宣传身边人身边事，营造崇德向善的社会风气。通过榜样，弘扬主旋律，传播正能量，不断强化群众的社会责任意识，提升群众的社会文明素养。

法治

2018年，高县创新设置了一村一名专职“法治委员”，全覆盖配备法治辅导员和文明新风督导员，建立《家庭诚信守法记录簿》，健全群众诚信守法体系，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法。持续开展普法教育，举办农村法律大讲堂，定期开展法律法规巡回讲座和“送法下乡”活动，开展“法治示范乡镇、示范村”创建活动。[3]

通过上述自治、德治、法治相结合的治理活动的开展，高县的基层治理取得了一定的成效，群众参与治理的积极性、德育水平、法治意识得到了提高，基层政权的作用发挥得到了增强，农村形成了向好向善发展的趋势，实现了蚕、茶、水果、乡村旅游等一批优势产业发展，坝坝舞、农村春晚、惠民书吧、志愿服务活动、道德评议等一批乡土文化在农村越演越烈。

高县村民委员会运行存在的问题及原因分析

尽管近几年高县村民委员会运行工作虽然取得了一定的成效，但是也不可忽视的存在一些问题，主要有以下几方面。

运行管理人才匮乏

村民委员会运行主体是农民，但由于年轻人多数外出务工，农村常驻人口以老人和小孩居多，部分村存在无人可用的现象，出现了在换届选举时无人参选或者无人符合条件的情况，其他村组干部、村民代表、乡贤队伍等基层治理群体也存在这种问题，部分村只有少数几个人能做到政策、法律、道德明白人，基层治理人才非常匮乏。个别村还存在“领头羊”在开展工作中不能做到公平公正，反而起了负面的作用，尤其是涉及到群众切身利益的工作，如救灾救济款的申请、贫困户识别等工作，个别村干部认为这是国家惠民政策，想方设法的申报，造成审核把关不严，把不符合条件的群众纳入我们的特殊群众群体，个别群众认为这是财政资金，不享受白不享受，如因不符合条件未能申请，就无理取闹甚至以上访威胁基层干部，最终浪费了大量的人力物力，有的甚至违法违纪受到了法律等规章制度的处罚。

村民委员会运行主体权责不对等

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。基层治理主体的权责不对等主要体现在两方面，一方面是虽说基层治理群体多，但是真正发挥作用的仅仅是我们的4-5名常职干部，他们在镇乡人民政府的指导下，从事本村的公共事务和公益事业方面的工作，虽说可以兼职，但是近几年上级政府的工作任务越来越重，基本上都作为全职干部，待遇主要来源于上级政府补助，每月两千余元，且未购买五险。另一方面是权力小责任大，虽说行政审批权限在县级部门，然而多数出错的源头是基础数据错误，我们的基础数据全部来源于农村，基本上就落在了我们的几名常职干部的头上，这就需要我们的农村常职干部弄懂方方面面的知识，有建筑的、有服务的、有基础信息核实的、有环保知识的、也有电脑知识、会计知识、食品安全知识等，要做到门门懂，样样精，显然是不可能的，也是不可取的。

群众参与性普遍不高

尽管村务监督委员会、村民代表、党员代表等参与到了运行工作中，如低保评议、贫困户退出、村“两委”干部工作评议等，但是多数是应声性、同意性代表，如在某村开展低保评议中，驻村干部在会前明确介绍了某群众收入情况与低保条件不相符，但本人强势要求拿到村民代表会上评议，但是评议票上多数代表怀着不得罪人的思想，沟了同意票，使得村“两委”工作非常被动，被群众牵着鼻子走。如某组召开户长会，征求群众对某人提出问题的解决意见，但有半数群众不发言，甚至直接走人。这些案例在村民委员会运行工作中普遍存在，大多数群众还是认为治理是村“两委”干部、组长的事情，未认识到涉及到自身利益，也不对村“两委”干部、组长的工作实施监督，造成了治理工作的被动性。

产生这些问题的原因是多方面的，主要有以下几个方面，一是宣传教育方法存在不当，多数群众接受新鲜知识的能力有限，每个群众接受的宣传方法不一，而我们的宣传教育力量有限，懂宣传教育的人员多数农村情况不熟悉，农村情况熟悉的人员多数又不懂宣传教育，双向都懂的人员力量还不足，导致宣传教育效果不好。二是农村遗留社会问题面广、量大、解决难度大，而现阶段能够纳入基层运行的人力、物力、财力还不够足以解决这些难题。三是人才难找，涉及群众工作方方面面，能运转好村民委员会的能力要求高，待遇中下，很难找到这种人才。

对策及建议

建立健全党组织领导、社会协调、公众参与、法治保障的现代乡村治理体制，才能确保乡村社会充满活力、和谐有序，为乡村社会走向“乡风文明”，实现“治理有效”，开辟了新境界，也为农村“产业兴旺”“生态宜居”“生活富裕”提供坚实支撑。建立自治、法治、德治相结合的完善的村民委员会运行体系，需要政治、人才、经济和文化的共同作用、相互配合。

培育新型村民委员会运行主体

中国特色社会主义体制下，农民是参与乡村振兴的主体，也是基层治理的主体，既是自治、德治、法治的被管理者，也是自治、德治、法治的管理者。现阶段，农民还未充分发挥其主观能动性，但是，随着农村集体经济的发展，在村民委员会运行中，农民的共同利益的越来越受到影响，未来农民参与治理的频率和影响将越来越强，而现阶段农民的知识结构、理性水平偏低，如果参与到村民委员会运行中将严重制约我们农村的和谐快速发展，尤其是在为集体经济创收、干净乡村建设、道德乡村建设中难以发挥作用。只有农民能充分正确发挥主观能动性，村民委员会运行才能顺畅，乡村振兴才能长远实现，因此务必培育新型村民委员会运行主体，其主要途径有以下几方面：

一是强化师资队伍。现阶段我县农民的学历普遍偏低，社会知识来源复杂，对于知识传播接受方式要求多样，而农民夜校、道德讲堂等的师资队伍多数是乡镇干部担任，乡镇干部本身的业务工作量偏大，几乎没有时间用于新型农民的培育，多数是结合开展的本职工作多提几句，再加之很多乡镇干部也没有经过专业的培训，本身的知识结构也有限，在开展培训时效果极不佳。因此一方面建议从退居二线的领导干部中抽取部分经验丰富、授课能力较强的干部组成师资骨干和管理员，另一方面从宣传部、党校等职能部门中抽调年轻干部组成师资队伍，由师资骨干对其进行一对一、一对多的指导，不断扩充我们的师资力量。“农民教师”要多到农村去调研，了解农村实情，采取农民群众易于接受的模式进行培训。

二是创新教育形式。结合各村实际，制定符合本村村情的教育形式，多用身边事教育身边人，尤其是群众身边的鲜活例子；多采用群众参与的教学模式，引导群众自己发言，自己教育自己；多开展小范围的教学，可以是一个组，也可以是十几户人家，也可以是一次事件的当事人，这样的群体多数有共同圈子，有共同关注的事情，便于打开话题；多采用现场教学，让农民有参与感、现实感，激发农民参与学习的积极性。

三是做好考核和后勤保障。乡镇和村“两委”要在群众的组织和情况的介绍上做好保障，县上要在资金和师资队伍上做好保障，同时，要加强效果的考核，对培养效果好的村的老师和乡镇做好表扬，并提炼经验供其他村参考。

强化主体作用发挥

现阶段，特别是近几年的脱贫攻坚工作中，村民委员会的运行对行政的依耐性非常强，政府职能比较强势，有事找政府成为常态，造成基层信访压力大，不合理诉求多，农民之间的相互帮助相互忍让相互协调不断弱化，为政府职能的充分发挥带来很多负面影响，因此建议从以下几个方面强化村委会组织作用发挥。

一是强化农村集体经济组织经济职能。建议由县财政划拨一定经费到成立农村集体经济组织中，用于支付村民代表、监委成员等群众参与治理的误工补助，以后逐年从农村集体经济收入中划拨一定比例的经费用于此项开支，不断提高其参与自治的积极性。

二是强化参与自治的考核。半年或年底，对村民代表、监委成员等参与自治工作通过民主测评、听取报告、开展谈话等形式开展考核，对于考核不合格的取消其资格，补选他人。

三是强化意见收集反馈渠道。党员代表、村民代表、监委成员每月要到联系户收集群众意见一次以上，村“两委”、组长每月商议制定收集意见议题，每月听取一次群众反馈意见，对反馈意见较多的问题要召开户长会，共同研究探讨解决办法，不断增强群众满意度。

四是强化正确价值观引导。党员代表、村民代表、监委成员要对联系户中存在的卫生脏乱差、赡养意识不强、教育子女不力等问题加强劝诫，对不加悔改的户要把情况向村“两委”做说明，共同商量应对措施，对于实在特殊的户可以上报“农民教师”或驻村干部，进行深入剖析，细致研究解决措施。对于表现优秀的户要广泛宣传，带领周围群众参观，不断形成正确的舆论意识。

五是建立农村人才群。以镇为单位，成立农村人才群，包括建筑、政策、会计、法律等方面的人才，对于农民或者各村在生活或工作中遇到的技术难题，通过政府购买服务来解决，按市场价计算补助金额。

强化群众参与意识

群众是村民委员会运行的主体，只有群众的参与度高、认可度高才能真正实现运行有效，建议从以下几个方面强化群众参与意识。

一是强化激励措施。对于群众提出意见较好，被村两委采纳的，从村集体经济收入中抽取部分经费作为奖励，并将表现较好的群众作为后备村民代表、后备干部群体培养。

二是强化村务组务公开。将村、组重大事项、民生工程等广泛向群众公开，征求群众意见，想方设法保障群众知情权，让群众真正了解国家政策、村集体发展、思路等，为群众正确参与本村治理、提意见等打好基础。

三是强化群众获得感。千方百计做大做强村集体收入，严格按照章程做好集体收入分配与公示，让群众看到实实在在的效益。积极做好“四好村”“法治示范村”“农村社区”等荣誉创建，增强群众的集体荣誉感，积极为本村发展建言献策。