我国信访问题研究述评*

闫 锋 高 睿

西安工程大学马克思主义学院，陕西 西安 710049

随着经济和社会的不断转型，社会结构、利益矛盾和经济关系呈现出多元化、明显化和复杂化，这就会形成各种利益冲突，引发大量的信访问题。信访涉及面广，形式复杂多样，越级访、群体访、缠访、串访等时常发生，危及到社会的发展和稳定。学界对信访问题进行了广泛研究，取得了大量成果。认真梳理信访的存废、功能、问题和对策等成果，有助于深化信访问题研究，更好地把握信访特点，妥善解决信访问题。

一、关于信访概念的研究

概念厘定是进行科学研究的第一步。什么是信访？学界众说纷纭，莫衷一是。信访是来信来访的简称，已成为具有特定内涵的政治术语。王显堂等认为，信访是访民以书信、走访等方式表达自己的愿望、要求和利益诉求，和各级国家机关及其工作人员进行的特殊的社会活动。［1］周其明认为，信访是实现政治权利和权益救济的一种独特的政治制度，这种制度继承和发展了中国传统文化，其建立、运行和功能明显地体现出中国特点。［2］肖萍认为，信访作为政治参与的特殊形式，是利益受损的公民、组织以一定的方式向上级机关及其领导表达利益诉求并希望得到利益补偿的活动。［3］张铎认为，信访是一个内容丰富的概念，包含信访行为、制度、工作等，可以概括信访所表达的全部内容和所体现的意义。［4］可见，界定信访概念应把握几个方面：一、信访是特定主体的行为，主要指公民、法人及其组织，称为上访者或访民；二、信访客体是各级国家机关、职能部门及其工作人员；三、信访方式有书信、网络和走访等；四、信访内容有建议、意见和利益诉求等；五、信访功能有联系群众、化解纠纷和救济权利等。

二、关于信访存废的研究

信访在我国社会发展中具有重要作用，然而，因其自身的弊端引发有关信访的激烈争论，逐渐形成三种改革思路。

一是以于建嵘、胡星斗等为代表的废除论。他们认为，信访中的人治色彩与依法治国相违背，与世界法治潮流不符，应该彻底废除。于建嵘认为，信访机构林立，整体性不强，使矛盾集中到中央，损害了中央的权威；信访具有一定的人治因素，破坏了审判和检察机关的权威；信访工作缺乏规范，立案结案无序混乱，诱发社会冲突问题。［5］胡星斗等认为，信访虽然起到反映民情、化解矛盾的积极作用，但信访与《宪法》相悖，功能错位，信访接待窗口黑暗等问题，与法治建设相背离，应加以废除。［6］张耀杰、周炯然等持此观点。

二是以赵东辉、康晓光等为代表的强化论。赵东辉认为，要从组建“群众工作部”、以立法促进“定位成型”、建立监督监察机制方面探索大信访格局，统一规范信访工作。［7］康晓光接受《南方周末》采访时谈到，在行政主导、司法难以独立时，需要没有门坎的信访系统了解社会问题，了解民众需要，并赋予信访机构实实在在的权力，树立其权威来解决问题。［8］杜钢建、莫于川等持此观点。

三是以应星、陈丹等为代表的改革论。应星认为，经过制度创新，矫正其缺乏规范、充满恣意的弊端，信访可以重新焕发青春，有助于推动法治建设。［9］陈丹等认为，信访仍有存在的必要性，应借鉴日本苦情制度，推动信访改革，其措施有：1.准确定位，有的放矢；2.制定信访法，确保程序规范；3.赋权信访部门，保证部门权威等。［10］陈柏峰、高武平等持此观点。

三、关于信访功能的研究

我国建立信访的目的是加强党与人民群众的沟通，及时解决人民群众的问题，但信访功能不断扩大。戴小明认为，信访是新中国初期建立的一种制度，具有四项功能：收集社会信息，服务政府决策；关心民众生活，保障公民权益；消解社会矛盾，维护社会稳定；实践人民民主，推进依法行政，四项功能相互补充。［11］王树行则将民意表达、解决矛盾、参与政治和保障社会稳定归为信访的主要功能，具有缓解社会冲突的安全阀作用。［12］杨小军认为，为了破解信访困境，首先要明确信访的功能，主要表现为：1.反映民意民情；2.反映政策制度的改革和变化；3.注重法律之外各种诉求的解决。［13］以上表明，信访功能的不断扩大和模糊定位是造成信访问题的重要因素。所以，解决信访问题的关键在于重新考虑和准确定位信访的功能。

四、关于信访问题及成因的研究

信访有助于化解纠纷、权利救剂和表达诉求，在国家治理中的作用十分突出，但问题依然存在。毕然认为，信访问题表现在以下方面：信访数量处于高位，且不断增加；主体责任不清晰，缺乏科学的程序和法治规范；串访、集体访等频繁发生，非法上访不断上演。［14］张彭发认为，当前信访总体形势趋好，但仍然存在问题：（一）上行。基层发生的问题却大量上行，直接到省城甚至党中央、国务院。（二）择机。一些群众专门选择国家庆典、重要节庆日等重大时刻集中信访。（三）重复。无论是走访还是写信、网上投诉，重复率占比过高。（四）串联。信访群众相互串联，联名写信或集体上访。（五）无序。［15］闫锋认为，当前我国信访存在如下问题：信访走访化，上访至高化；上访群体化，表达极端化；信访量大势猛，公私成本递增；信访形式重叠交错，复杂程度增大；信访疏解能力弱，疏导手段粗暴。［16］

结合信访实践中的现实问题，学界深刻剖析了其原因，但由于分析视角和知识结构的不同，对造成信访问题的原因也不尽相同。孙耀霖认为，信访问题的主观原因是上访者认为书信、电话解决问题不公正，解决问题的最好方式是让上级领导当面表态，上访有声势，可以造成强大的社会舆论，给上级领导施加压力等。客观原因是各级政府、职能部门及其工作人员存在违法行为和不正之风，信访机构办理信访事项时较为随意，缺乏严格的法律程序。［17］孙洪坤等认为，信访愈来愈成为社会的热点，与工作人员的作风有关，主要由司法制度的缺陷、司法功能的局限性、法院工作的不足等原因造成的。［18］刘庆斌认为，信访频繁发生的原因主要包括社会方面、工作方面、思想方面和体制方面等因素。［19］闫锋认为，当前我国信访问题存在的原因有信访制度机制不完善、司法救济功能不健全、政策纠错监督乏力、行政机关存在不良风气和地方政府片面追求“零信访”。［16］

五、关于解决信访问题的对策研究

根据当前我国信访存在的问题和原因，学界从不同角度提出了相应对策。于建嵘认为，应从三个层面解决信访问题。一、短期治标之策是取消按信访量排名，减少党政部门和领导的压力，给访民松绑，缓解信访的破坏性；二、中期治标之策是增强司法部门处理案件的责任和能力，克服司法腐败，依法解决积压的案件和访民受迫害案件，树立司法权威；三、长期治本之策是加强信访机构改革，把庞杂的信访机构缩减、调整到人民代表大会，发展多种表达利益诉求的组织。［20］陈继清认为，信访问题的解决要划清各级部门和领导的信访责任，重视和强化信访问题的解决；调整社会矛盾化解机构，依法明确信访机构的权力，建好信访大厅，做好信访服务；保证渠道畅通，信息公开，工作透明；打击闹访、缠访等非法行为，保证良好的信访秩序，实行法治化信访。［21］冯自海认为，解决新时期信访问题的对策有疏通司法调解渠道、疏通“信访三级终结”渠道、疏通法律诉讼渠道，这是解决信访问题的首要工作；调整受理职能、调整监督职能和调整评估职能，这是解决信访问题的重要方面；严格信访追究，是有效处理信访问题的根本保证。［22］