论新修订的《中华人民共和国档案法》的新意*

（国防大学政治学院 上海 200433）

新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）已经公布并将于2021年1月1日起正式施行。《档案法》自1987年颁布以来，仅于1996年针对部分条文进行了一次局部修改，该修改没有改变实施日期。本次档案法的修订，是首次对《档案法》进行的全面修订，法律施行日期变更为全新的日期。本次修订启动于2006年，完成于2020年，历经15年。整个修订工作是在依法治国日益深入、国家治理渐次推进的社会条件下开展的，与之相适应，新《档案法》呈现出诸多新意。

1 权利与义务对等

《档案法》是法律，法律是对全体社会成员具有普遍约束力的行为规则。《档案法》是国家行政法，是为规范社会档案事务而制定的调整档案关系的基本法律。法律对社会关系的调整是通过设定权利与义务来实现的。2000 年颁布的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定：“立法应当从实际出发, 科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务… …”新《档案法》修订之前，原法第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务。”条文中只规范了义务，未涉及权利。本次修订原第三条变为第五条，并在原条文后增加“享有依法利用档案的权利”。通过修订，新《档案法》既强调了保护档案的义务，也确立了利用档案的权利，二者处于同等重要地位，实现了我国档案关系中权利与义务的对等，符合《立法法》要求的权利与义务的配置规则。新《档案法》关于权利与义务对等的内容主要表现在以下三个方面。

1.1 调整对象涉及全部社会组织和公民

档案产生于各项社会活动中并服务于社会各方面，全面记录人类活动的各个领域。档案现象、档案问题在社会生活中具有广泛性和普遍性。因此，《档案法》调整对象涉及主权内全部社会组织和公民，“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民”在档案事务中既是保护档案义务的承担者，又是利用档案权利的享有者，从而成为权利与义务的统一体。在我国现有250部法中，条款中能够规范“一切”暨调整对象涉及主权内全体的法律只有《档案法》《保密法》《国防法》《国防教育法》《国家安全法》《反间谍法》六部[1]。可见，《档案法》与各行各业、每一个人紧密相关。为此，新《档案法》明确其调整的对象是“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人”，并将其作为档案形成者的表述列入第二条档案的定义当中。由于权利与义务对等，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人不仅是档案形成者，同时又是档案的保护者与利用者。新《档案法》还规定任何单位和个人对档案违法行为有权向主管部门举报，同时“鼓励社会力量参与和支持档案事业”[2]。这些规定，为全部社会组织和公民积极参与档案事务奠定了法律基础。

1.2 确立调整对象的档案利用权利

档案在国家经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面活动中直接形成，对各方面具有不可或缺的作用，是国家和社会的核心信息资源。同时，随着社会发展，档案的利用需求也在不断拓展和提高。新《档案法》增加的“享有依法利用档案的权利”的表述，确立了其调整对象的档案利用权利。档案利用权成为全部社会组织和公民的一种基本的民主权利。

档案价值的发挥有赖于档案利用。明确调整对象的档案利用权利有助于唤起社会各界对档案事业的关心和支持，加强档案工作与社会各界的联系，从而实现档案工作的根本目的。

1.3 档案工作人员的素质要求与职称待遇对等

新《档案法》中权利与义务对等还体现在对档案工作人员的要求上。原法第九条规定：“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备专业知识”。本次修订后的第十一条将其修正为针对档案工作者的业务素质要求，即“忠于职守，遵纪守法，具备相应的专业知识与技能”。除此之外，在该条后增加“档案专业人员可以按照国家有关规定评定专业技术职称”的表述。这一条虽然没有提及权利、义务，但是也体现了权利与义务对等的原则，即要求档案工作人员具备特定素质的同时，也给予其基本待遇。该条款的规定对于本次改革“局馆分立”之后的广大档案工作人员是一个相当大的利好消息，有利于今后档案工作人员开展个人的职业规划。它不仅为档案馆工作人员职称晋升提供了强有力的法律支持，也为档案事业可持续发展的人才建设提供了强有力的法律支持。

新《档案法》实现了权利与义务对等，提高了档案立法的社会性，是体现权利公平的法律制度，实现公民档案利用权利保障的法制化。

2 权力与责任统一

《档案法》作为国家行政法，不仅规定档案关系中社会组织与公民的权利与义务，还规定国家机关的权力与责任。权力与责任构成档案法的基本内容。

2.1 新《档案法》赋予的权力

新《档案法》突出政治导向和档案工作的政治定位，明确提出“坚持中国共产党对档案工作的领导”，“从根本上回答了档案‘为谁而管、为谁所用’的问题”[3]。

新《档案法》强化各级人民政府档案工作的权力与责任，规定各级人民政府应当“加强档案工作，把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算”“将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用”。这些规定为档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应提供法律保障，为档案信息化建设发展提供保障。

新《档案法》完善档案工作管理体制，将原法中的“档案行政管理部门”改称“档案主管部门”，明确国家和地方各级档案主管部门负责全国或本行政区域内的档案工作，并赋予档案主管部门“实行监督和指导”的权力。赋予档案馆接收移交档案以及通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案的权力。

新《档案法》在档案工作实行统一领导、分级管理的原则下，兼顾各行各业档案工作的特殊性，赋予中央国家机关根据档案管理需要，在职责范围内指导本系统档案业务工作的权力。

2.2 新《档案法》明确的责任

《立法法》的配置规则不仅包括权利与义务，还包括权力与责任。《档案法》首次颁布于1987年，局部修改于1996年，均早于《立法法》颁布的2000年。由于立法时的计划经济背景，由于缺乏《立法法》的规范指导，原《档案法》没有完全兼顾到权力与责任统一的问题，对于权力缺乏监督与制约机制，缺乏救济渠道的规定，整体上显现出重权力轻责任的局面。新《档案法》则很好地实现了权力与责任的统一。

首先，新《档案法》设置了监督检查专章。新增加的“第六章 监督检查”从实施角度促进权力与责任的统一。该章不仅规定了档案主管部门对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的监督管理及检查责任，还规定“任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报。接到举报的档案主管部门或者有关机关应当及时依法处理”，即规定了任何单位和个人对档案违法行为的监督。这既是每个单位和个人的权力，也是责任。

其次，新《档案法》还配置了救济手段。救济是指公民或社会组织的合法权益受到侵害，经申诉或提起诉讼，由有关国家机关对违法或不当行为予以纠正，并对被侵害的权益加以补救的过程。配置救济手段是立法的普遍原则，也是均衡权力与责任的手段之一。新《档案法》规定“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”“不按规定向社会开放、提供利用档案的”“档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，即当公民或社会组织利用档案的合法权利在档案馆受阻时，单位和个人可以向档案主管部门投诉对直接责任人员进行责任追究。这些条款的规定既是明确救济渠道，也是发挥社会监督作用，使得档案馆行使收集保管档案的权力的同时，其向社会提供利用的责任也得以有效落实，从而使得社会组织和公民的档案利用权利得到落实和保障。

2.3 新《档案法》完善了法律责任相关规定

法律责任是《档案法》的重要内容。原档案法列举了八类违法行为。新《档案法》完善了法律责任，对八类违法行为进行了更为严谨的表述，同时增加了“不按规定向社会开放、提供利用档案的”“发生档案安全事故后，不采取抢救措施或者隐瞒不报、拒绝调查的” 两类违法行为，并明确上述违法行为的主体是“单位或者个人”，其中单位不仅指档案馆，还包括档案服务企业。此外，为了适应信息化环境下档案存在和传递的新形式，新《档案法》明确“擅自运送、邮寄、携带或者通过互联网传输禁止出境的档案或者其复制件出境的”属违法行为。

新《档案法》对法律责任的完善不仅表现在完善对违法行为的界定，还表现在明确对违法行为的罚款处罚及其具体数额。其中对单位的罚款有一万元以上十万元以下、二万元以上二十万元以下两类标准，对个人的罚款标准为五百元以上五千元以下。

在法际协调方面，新《档案法》不仅沿袭了原法“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的内容，还增加了“造成财产损失或者其他损害的，依法承担民事责任”的内容。档案违法行为根据其性质、危害程度可以分为行政违法行为、民事违法行为、刑事违法行为。《档案法》主要适用于追究行政违法行为，《刑法》等适用于追究刑事违法行为，《民法典》等适用于追究民事违法行为。新《档案法》增加依法承担民事责任的内容，补全了档案违法行为种类，有利于法际协调，全面追究各类档案违法行为。

新《档案法》设置的监督检查专章，以及关于举报和追究档案违法行为的规定，达到了立法的权力与责任统一的规则，既有利于规范档案权力的行使、提高依法履职能力，又有利于档案法的贯彻执行，有利于我国依法治档更畅地实施并取得更显著的成效。

3 形成与管理并重

在调整范围上，原档案法“侧重于档案馆及已经形成档案的管理”“在对各类、各行业、各专业档案的形成上”“法律条文严重不足、约束力不够、调整各项活动形成档案的能力缺失”[4]。新《档案法》则覆盖机关、团体、企业事业单位、其他组织以及个人各方面、各种类型的档案的形成和管理，达到形成与管理并重。

3.1 新《档案法》增加对档案形成的规范

首先，新《档案法》明确了归档范围，规范了社会的档案形成。第十三条从五个方面明确列出机关、团体、国有企业事业单位、基层城乡社区等应当纳入归档范围的材料。这是首次在《档案法》中明确归档范围的内容。事实上，在此之前，国家档案局已经分别以8号令、10号令的形式颁布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》，明确了机关、企业的归档范围。但是，8号令与10号令在我国档案法规体系中属于部门规章，仅限于国家档案局权限范围内、调整国家档案局权限范围内的管理关系，主要供业务部门在档案鉴定和具体归档时参照使用。而将归档范围写入新《档案法》，则将其提升到了我国档案法规体系中法律的层次，其调整范围变为全社会。当前，在我国众多领域中，还有不少领域应归档的文件材料并没有作为档案进行管理。新《档案法》将各领域、各单位、各类业务活动中档案的形成归档作为法定要求提出，有利于整个社会档案的形成和积累，有利于丰富我国的档案信息资源。

其次，新《档案法》提出要对突发事件应对活动相关档案进行收集。自2003年抗击非典与2008年汶川地震以来，突发事件的跟踪、记录成为社会的关注点和档案工作的重要内容之一。今年的新冠肺炎疫情防控进一步加强了此类关注。档案法对突发事件档案收集规定的出台正逢其时。新《档案法》不仅提出对突发事件档案进行收集，还提出建立工作机制对其进行研究整理、保管保护、开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持。

最后，新《档案法》还对非国有企业、社会服务机构等单位形成档案提出具体要求，要求它们依照归档范围所列条款确定本单位归档范围。第二十二条还进一步规范了非国有企业、社会服务机构等单位的档案管理责任。

随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，档案形成主体日趋多元，档案所有制形式日趋多样。非国有企业、社会服务机构形成的文件材料中，不乏大量的、对国家和社会具有保存价值的档案。新《档案法》为这部分档案的形成和管理提供了法律依据，以便在全社会范围内加强对档案形成与管理的监管。

3.2 新《档案法》规定建立档案工作责任制

新《档案法》第十二条规定：“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度。”为了落实档案管理的主体责任，新《档案法》坚持问题导向，对档案管理制度进行完善，首次提出建立档案工作责任制的规定，并将“档案工作责任制和管理制度落实情况”列入监督检查的第一项内容，以保障和促进档案工作责任制的有效落实，促进档案管理的发展。

3.3 新《档案法》规定建立档案安全工作机制

新《档案法》第十九条规定：“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力。”新《档案法》对档案管理制度的完善还包括提出建立档案安全工作机制。条款中提到的“配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备，确保档案的安全。”“发现本单位存在档案安全隐患的，应当及时采取补救措施，消除档案安全隐患。发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告。”“电子档案应当通过符合安全管理要求的网络或者存储介质向档案馆移交。”“档案馆应当对接收的电子档案进行检测，确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。”“对重要电子档案进行异地备份保管。”都属于安全工作机制的内容。维护档案完整与安全是档案管理的最基本要求，新《档案法》进一步强化了安全底线。“档案信息安全保障情况”同样是监督检查的内容之一。

3.4 新《档案法》强化档案服务企业管理

随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，近些年一些企业将档案管理作为一项专业技术工作面向社会提供集约化服务，以降低单位和个人的档案管理成本。新《档案法》针对这种档案管理新情况，适时制定了第二十四条，针对档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务，增加了签订委托协议、约定服务内容、进行监督的规定，要求受托方建立制度，遵守安全保密规定，确保档案安全。这些规定，在国家层面对档案服务企业予以法律约束和保障，有利于促进各类型的档案服务企业沿着法制的轨道健康发展。

上述关乎档案形成与管理的法律规定，有助于在整个社会范围内有意识地形成和管理档案，维护国家和社会的完整记忆。

4 传统与现代兼顾

新《档案法》沿袭了原法中传统档案管理的基础内容，同时，在问题导向下，根据信息化发展变化的新形势新任务，增加了档案信息化、电子档案管理、数字档案馆建设等现代档案管理的新内容，做到传统与现代兼顾。

4.1 新《档案法》增设档案信息化建设专章

信息时代的实践发展催生了新的档案记录形式，新的档案记录形式需要新的档案管理方式，新的档案管理方式需要新的档案法律规范，在档案法中增设档案信息化内容的需求变得非常迫切。自2002 年《全国档案信息化建设实施纲要》印发后，我国相继出台了《电子公文归档管理暂行办法》《电子文件管理暂行办法》《电子档案移交与接收办法》《数字档案馆建设指南》《数字档案室建设指南》《数字档案馆系统测试办法》《数字档案室建设评价办法》等一系列法规文件，这为档案信息化建设法律的制定奠定了良好基础，档案法增加档案信息化建设内容的时机已经成熟。为此，新《档案法》增设档案信息化建设专章水到渠成。

档案信息化建设专章的内容主要包括档案信息化建设的总体要求，电子档案管理信息系统要求，合法电子档案的要件规定，电子档案的地位作用规定，推进传统载体档案数字化的要求，向档案馆移交电子档案的要求，建设数字档案馆的要求，推动档案数字资源共享利用的要求。

这些要求和规定适应时代发展、反映时代特色，既针对当前档案工作的变革，又指明了未来档案事业的走向，是具有及时性、针对性的法律规范。

4.2 新《档案法》确定电子档案与传统载体档案具备同等效力

新《档案法》第三十七条规定：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”该条款立法确认了电子档案的法律凭证作用，明确了电子档案的证据能力，成为新《档案法》的亮点之一。

自2003年《电子公文归档管理暂行办法》发布以来，我国电子文件归档一直实行双套制归档模式。双套制相对于单纯的传统载体档案管理是一种进步，在一定时期内发挥了有益作用。但是，随着电子档案的普及，双套制操作复杂、成本过高的弊端也日益突出。要突破双套制，实行电子档案单套归档管理，关键在于电子档案具备合法要件及其法律凭证性得到立法认可。新《档案法》解决了这个问题。

4.3 新《档案法》提出创新档案服务形式

随着电子档案与传统载体档案具备同等效力以及档案信息化建设的发展，档案利用服务创新形式是应有之义。新《档案法》第二十八条提出档案馆网站是公布开放档案目录的形式之一。第四十一条提出“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。”这些档案服务形式都是现代档案利用服务的新形式，使得档案利用变得更加方便快捷。

4.4 新《档案法》是现代档案管理的“母法”

新《档案法》兼顾传统档案管理与现代档案管理，并成为现代档案管理的“母法”。其他法律法规中，只要涉及现代档案管理的内容，例如电子档案的地位作用、电子档案管理信息系统建设等，都要依据此“母法”规范的内容做出相应的规定，来调整领域范围内特定业务并提出信息化条件下文件材料的归档要求。

事实上，自上个世纪末以来，我国很多法律法规都规范了现代档案管理的内容。这些法规既包括地方法规，例如《中国（上海）自由贸易试验区条例》规定“电子档案与纸质档案具有同等法律效力”；也包括档案法规，例如2018年《电子公文归档管理暂行办法》进行修改，规定“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档”；还包括基本法等其他法规，例如2012年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》都将“电子数据”单独列为一种证据形式。但是，这些法规要么是局部的，要么是在法规体系内层次较低的，要么是间接规范档案工作的。只有《档案法》才能在法律层面直接调整全国范围内全部的档案事务和档案关系。可见，此次《档案法》中现代档案管理的内容将对全国档案管理的变革、档案工作的转型、档案服务的创新发挥法律的引领和推动作用，为国家治理现代化提供有力支撑。

5 开放与利用优化

新《档案法》坚持开放导向，“秉持服务经济社会发展，让人民群众共享档案事业发展成果的价值取向”[5]，优化了开放与利用的相关规定。

5.1 新《档案法》缩短档案封闭期

新《档案法》将档案形成后的封闭期限由原来的30年缩短为25年，较之国际惯例大为缩短。第二十七条规定：“县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。”这个变化是新《档案法》的又一亮点，有利于面向社会开放更多的档案信息，促进档案资源的开发和社会公众的利用。

5.2 新《档案法》扩大档案利用主体

新《档案法》将原法中“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”修改为“个人和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。这一修改扩大了档案利用的主体，外国人利用我国档案将与我国公民履行同样的手续，不再存在法律上的区别和障碍。这体现了我国档案开放程度的提升，以及大国的制度自信。

5.3 新《档案法》明确开放审核责任

新《档案法》第三十条规定：“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见。”该规定明确了开放审核责任的承担者，有利于馆藏档案的及时开放。

5.4 新《档案法》鼓励开发馆藏

新《档案法》鼓励档案馆开发利用馆藏档案，鼓励开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等活动，鼓励与博物馆、图书馆、纪念馆等单位协作举办展览或编辑出版史料。鼓励为国家机关制定法律、法规、政策和开展有关问题研究提供支持和便利。鼓励通过馆藏开发进行宣传教育，增强文化自信，弘扬社会主义核心价值观。

新《档案法》出台于国家经济、政治体制改革深化的新进程当中、出台于我国迈向伟大复兴的新时代，是一部具有诸多新意的法律。它实现了权利与义务对等，权力与责任统一，形成与管理并重，传统与现代兼顾，开放与利用优化。相信随着新《档案法》的实施，档案工作法治化将逐渐取代档案工作法制化[6]，我国档案治理法治化水平将会大大提升。