试论全面加强党对档案工作的领导

■ 高永青

“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”党的十九大明确：坚持党对一切工作的领导。坚持和加强党的全面领导作为新时代党的建设首要内容，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的一个重要基本方略。档案是人类连接过去、现在和未来的纽带。如何全面加强党对档案工作的领导，我们试做管窥。

一、正确认识档案工作是党和国家工作中不可或缺的基础性工作

坚持并不断完善党委和政府对档案工作的领导，特别是加强党对档案工作全面领导的体制机制。习近平总书记在十九大报告中指出并写进新修改的《中国共产党章程》：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。这里所说“一切”有其深刻含义：从横向来看，“一切”是指党和国家各个方面、各个领域工作的全覆盖；从纵向来看，“一切”是指党和国家各个方面、各个领域工作的全过程①。任何工作概不例外。党的十八大以来，习近平总书记多次对档案信息开发、档案馆库建设等作出重要指示批示；李克强、栗战书等中央领导同志多次对档案工作提出明确要求。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，体现了党的领导核心和中央政治局、党中央和国务院对档案工作的高度重视和巨大支持②。

从古至今，档案先天就是政府治理的重要工具。任何一项重要工作和重要活动的开展，都离不开档案的基础性支撑作用。习近平总书记早在浙江工作时期，就专门强调档案和档案工作的重要性。“经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案”。新中国成立之初，档案工作就因为其为党和国家工作中不可或缺的基础性工作而较早就备受关注。1959年，我国就明确了实行党政档案工作统一领导体制，最先明确了档案工作既管党委的档案，也管政府的档案。理所当然，档案工作既归党委领导，又归政府领导。历次行政改革中，档案机构多次在行政机构和党委机构中“徘徊”。从国家层面的档案机构设置看，自1998年起，中央档案馆、国家档案局实行“一个机构、两块牌子”，馆局合一，归口在党委系统管理已经实施20年。档案工作承担着为党管档、为国守史、为民服务的职责，既是党的工作，又是国家的工作，还是服务民生的群众工作。2014年，《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，再次明确“坚持并不断完善党委和政府领导，档案部门归口负责，各方面共同参与的档案工作体制。”通过较长的时间和实践检验，特别是在最近20年里，我国档案工作取得了长足的进步、瞩目的发展。可以认为这一领导体制，符合我国国情，有利于档案工作的统一领导和高效开展。

党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，做出了完善和坚持党的全面领导制度的重大部署，将加强党对各领域各方面工作领导作为深化党和国家机构改革的首要任务，确保党的领导全覆盖、确保党的领导更加坚强有力。全面加强党对档案工作的领导就是要突出党的核心领导地位，落实档案工作一般由党委领导为主的领导体制；就是要落实党委在档案工作中的主体责任，发挥各级党委统揽全局、协调各方的作用，档案工作发展中的重大事项由党委研究决定并组织实施。就是要统筹设置党政档案管理机构，确保档案机构职责职能调整到位、履职到位。

档案工作具有鲜明的政治属性，我们必须要把坚持党的领导作为档案事业发展的根本要求，切实增强“四个意识”，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在政治上思想上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

二、党的领导实施离不开党和国家机构坚决有效的执行力

新时代档案机构的设置需要统筹设计、通盘考虑、因地制宜。按照现行等级科层制管理体制，组织机构是资源分配的基本单元。科学合理得体的组织机构有利于树立工作整体形象，能够有效调动资源，协调工作，方便沟通交流。有效的档案组织机构建设是做好档案工作保证。加强党对档案工作的领导需要建设与之相适应的党和国家档案工作机构，确保档案工作有效执行和推进。

本次党中央和国务院机构改革，中央档案馆、国家档案局按1998年馆局合一体制予以延续，国家档案局与中央档案馆，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构序列，突出了党委对档案工作的领导。按《深化党和国家机构改革方案》要求，各省级党政机构改革2018年9月底前报党中央批准，在2018年底前机构调整基本到位；省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年底前报党中央备案；所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。依据《深化党和国家机构改革方案》，本次地方机构改革要求统筹党政机构设置，推进政事分开，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，赋予省级以下机构更多自主权，“不搞上下一般粗”。至2019年3月，省级档案行政机构改革基本结束，各地因地制宜，相关机构设置情况及主要干部任免陆续见诸网络和报端。笔者就已经掌握的省级档案机构改革材料进行分析：“将档案局的行政职能划归党委管理”，强调档案工作姓“党”为共同基调。但差别主要在档案机构如何设置，和主要领导干部（局馆长）如何配备上，是否进行档案事业职能的丰富等情况。细分一下，主要有以下几种情况③：

1.将档案局(档案馆)的行政职能划入省委办公厅。省委办公厅对外加挂省档案局牌子。按行政职能、事业职能分开进行了机构设置。有区别是有的省（市、区）档案馆仍为省（市、区）委直属事业单位，如山西、天津、陕西、四川、贵州、安徽、江西等。有的为省（市、区）委办公厅直属事业单位，如辽宁、浙江、重庆、宁夏。有的局馆长仍由一人担任，如浙江，原档案局馆长获新的任命：浙江省省委副秘书长、省档案局长、省档案馆长。辽宁原局馆长任新的局馆长。有的局馆长进行了分设，如重庆、天津原局馆长任新档案馆馆长，市委办公厅1名副主任兼任了档案局长。

2.部分省市就党政机构改革之际，丰富了档案馆的事业功能。如辽宁，新组建的辽宁省档案局整合了省档案馆、省政府地方志办公室、辽宁音像资料馆、辽宁图片资料馆、省民政档案资料馆，加挂省档案馆、省工业文化发展中心、省政府地方志办公室三块牌子，为省委办公厅所属事业单位，承担档案资料保管、整理和地方志编纂等职能。如天津市将档案局馆行政职责划入市委办公厅，行政职责以外的职责与市地方志编修委员会办公室职责整合，重新组建市档案馆，加挂市地方志编修委员会办公室牌子。

3.个别省市直接加强档案行政职能。如上海。上海市将市档案局调整为市委工作机关，局馆长由一人担任。个别省市强调档案行政职能，采用“局辖馆”的模式。如云南，云南省组建省档案局，作为省委办公厅管理的机关。省档案馆作为省档案局所属事业单位。

深化档案机构改革是推进国家档案治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。目前，我们还不能衡量哪种模式的优劣。但可以肯定的是将档案局纳入党委工作机关、党委办公厅是充分发挥党委的统揽全局、综合协调的职能，加强档案行政职能的举措；将方志办公室、音像资料馆等纳入档案馆管理是丰富档案馆的事业功能的举措。要使整个档案事业得到更大的发展，必须档案行政职能和档案事业职能同时得以丰富和发展。本次机构改革，市县两级档案行政机构设置基本以所在省级档案行政机构设置为遵循，遗憾的是，鲜见市县档案局有明确的人员编制。

三、全面加强党对档案工作的领导关键要解决好档案工作发展中的重大问题

档案机构改革是落实党对档案工作领导的重要抓手。但也必须清醒看到，不是将档案工作划归党委管理，所有工作就一顺百顺。我们常说：档案工作很独特，独特到改朝换代职责都不会改变。我们也常说：档案工作很简单，就是档案的收、管、用。全面加强党对档案工作的领导，必须要尊重和遵循档案工作规律，关键是解决档案工作发展中的重大问题。简言之，就是通过党对档案工作的领导，解决好档案的收、管、用问题。

做档案工作难，最难的是档案资料收集工作。在档案工作“三个体系”建设中，档案资源体系建设是源头性的、根本性的。只有做好档案收集工作，才能避免无源之水、无本之木的档案利用窘境。破解档案收集难题，需要强有力的档案行政职能。将档案局行政职能划归党委办公厅，发挥党委统揽全局的作用，发挥办公厅作为党委的中枢机构，综合协调能力，对切实破解档案收集难题大有裨益。要通过党委更加有力的统筹协调，使党和国家档案资源应归尽归、应收尽收；更加齐全完整、丰富多元。

在长期的档案工作实践中，档案工作形成自身的工作优势，比如石室铁柜、档案“八防”、专人专责保管等。最近几十年，以计算机技术、网络技术、通信技术为核心的信息技术迅猛发展，以“阿法狗”战胜李世石为标志，人类已经跨入智能社会。档案工作者虽然做出了巨大的努力，紧紧跟随社会发展的步伐，目前档案工作中并存着并努力实现着由载体管理、内容管理、信息管理再到知识管理的大步跨越。但是，传统档案工作固有的保管优势丧失殆尽。智能时代背景下，如何确保各类新型载体档案、网络环境下的档案及档案信息的长期可读、可用、安全、有效，如何实现对碎片化的网络信息资源的有效整理和再加工，既是技术的难题也是人员上的难题；既是观念问题更是实际问题。全面加强党对档案工作的领导，需要重塑智能社会中档案工作的行业优势。

党对档案工作的领导最大优势是党的政治优势。档案先天就自觉不自觉的成为政治工具。近年来，我们强调档案事业的文化属性和功能，但不能忽视档案工作为党政机关服务、为党政领导服务的工作要求。要积极发挥档案工作独特的政治优势，自觉站位全局，主动服务大局，紧紧围绕党和国家、本地区、本单位中心工作、重点工作推进档案事业发展。要积极发挥档案留凭、存史、资政、育人各方面的特有、独有的作用，为政治服务、为大局服务、为中心工作服务、为民生服务。要树立高度的文化自觉和文化自信，利用档案史料，讲好没有共产党，就没有新中国；只有共产党才能救中国、才能发展中国的中国故事、传播中国声音。努力把档案馆真正建成为一个集政治宣传、文化教育和信息服务为一体的有独特影响力的文化传承创新机构④。

四、如何将党的领导转化上升为国家意志，通过法律程序固定下来，切实发挥法治引领和保障改革的作用，真正做到依法治档

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的领导是依法治国的根本保证，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。发展社会主义法治必须坚持党的领导、坚持全面从严治党；坚持党的领导必须依靠社会主义法治、推进全面依法治国。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的领导的主要方式是通过法定程序使党的主张转化上升为国家意志，保证党的领导的权威性和有效性。我国宪法对这一基本事实进行了确认与规定。

全面依法治档是国家档案治理体系的一场深刻革命。众所周知，我国较早重视了档案立法，1987年就颁布了《中华人民共和国档案法》，1988年开始实施。1996年《档案法》进行了第一次修订。它在确立我国档案工作领导体制、树立全社会档案意识尤其是档案保护意识、完善档案工作的各项规章制度、满足社会各界与公众的档案信息需求、实现依法治档等方面起到了巨大的作用⑤。2007年启动了第二轮修订工作；2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》；2016年5月国家档案局曾就《档案法》修订草案（送审稿）面向社会公开征集意见。2017年11月，中国共产党十九次代表大会顺利召开，习近平新时代中国特色社会主义思想写进党章。2018年3月11日，十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，把习近平新时代中国特色社会主义思想写进《宪法》。把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”写入宪法第一条。2019年11月，十三届人大14次会议对《档案法》修订草案进行了审议，面向社会征求意见。从现在的公布情况来看，本次档案法修法主要增加了档案信息化建设章节，其余为小改。

我们认为，《档案法》的修订必须因事而化、因时而进、因势而新，要积极对接党和国家执政的新理念，切实发挥法治引领和保障改革的作用，真正做到依法治档。要严格遵守《宪法》及《立法法》的规定，保证新修订的《档案法》与《宪法》及《立法法》等相关上位法相匹配，把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”体现到《档案法》中去；把习近平新时代中国特色社会主义思想特别是历史观、文化自信等重大思想体现到《档案法》中去；把我国档案事业发展中已经取得的重大经验和做法特别是加强党对档案事业领导的体制和机制体现到《档案法》中去。把两个一百年的目标、中华民族伟大复兴的目标等各方面对档案工作需求、把档案工作发展亟需解决问题与《档案法》修订结合起来，打造适应“全面深化改革”、“国家治理现代化”要求的有中国特色的档案行政社会法，而非档案部门管理法⑥。

五、全面加强党对档案工作的领导需要以改革创新的精神抓好档案部门自身党建问题

从本次中央和地方档案机构改革来看，不管是档案行政职能还是档案事业职能，档案部门是第一次被完整的列为党委管理的部门机构。作为党委管理的部门机构，对党建工作的要求、对党的理论的掌握本身就应该有更高的要求。档案部门要坚持从“档案工作姓党”入手，对党建工作进行再对标、再思考、再部署。更加注重党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿始终，全面提高自身党建的科学化水平。

档案部门首先要提高政治站位，坚决做到“两个维护”，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保档案工作、整个档案系统始终沿着正确政治方向前进。要积极探索党建工作与档案中心工作融合新模式，抓党建促档建。要增强档案工作的政治敏锐性和政治鉴别力，凡事首先要从政治上进行考量，看是否符合党的路线方针政策，是否符合社会主义核心价值观和党的意识形态要求，是否符合党和国家的根本利益。以强烈的政治担当和科学的求实精神，用无可辩驳的档案史实对形形色色的历史虚无主义言论予以坚决反击⑦。

要抓好档案部门和档案干部的学习和教育活动。要从严格党内政治生活的要求入手，扎实推进“两学一做”学习教育常态化制度化，扎实开展“三会一课”、民主生活会、组织生活会、主题党日等活动，坚持并强化定期集中学习制度，创造机会开展学习培训工作，正视档案部门列入党委系统管理时间短的实际，狠补、恶补党建理论知识，多学一点，学深一层，学思践悟，主动适应党委系统党建的高标准、高要求，提升管党治党的能力和水平。

要按照有利于加强党员教育管理、有利于开展支部活动、有利于发挥支部主体作用的原则，优化完善档案部门的党支部设置，积极发挥党支部的战斗堡垒作用。档案工作是平凡的岗位，伟大的事业，广大党员干部要主动亮出党员身份、立起先进标尺、树立先锋形象、带头攻坚克难，用初心点亮责任、用奋斗诠释使命。

要开展好档案部门的作风建设工作和廉洁从政教育，坚持抓早抓小、防微杜渐，坚持把纪律和规矩挺在前面，自觉将档案工作岗位职责与民情民意、从严治党的政治责任紧密结合起来，努力担当作为，努力营造风清气正良好政治生态，进一步提升档案工作美誉度和群众满意度。