数字化转型背景下美国政府文件档案工作战略研究

李 硕/浙江大学公共管理学院

随着全球数字化转型及政府改革的不断深化，文件档案工作（下简称“文档工作”）面临新形势与新挑战。从国际上来看，制定顺应数字化转型趋势的战略已成为档案部门探索转型发展的重要工具，如澳大利亚国家档案馆制定了《数字连续性政策2020》（Digital Continuity 2020），美国文件与档案管理署（下简称NARA）制定了《2018—2022财年战略计划》（Strategic Plan: Fiscal Year 2018-2022）等。就我国而言，一方面，在大力推进数字政府建设的背景下，各地档案部门积极探索文档工作数字化转型的创新实践；另一方面，今年是我国档案事业“十三五”收官之年，也是编制“十四五”规划之年，全面了解和合理借鉴数字化转型背景下国外文档工作战略成为重要内容。美国十分重视文档工作战略的制定，文档工作的数字化转型实践探索走在全球前列。本文以NARA文档工作战略为研究对象，对其近十年来制定的主要战略进行了梳理与简要介绍；同时将其作为整体，分析数字化转型背景下美国联邦政府文档工作战略的主要特点，以期为我国文档工作的数字化转型及“十四五”国家档案事业规划制定提供参考。

1 美国政府文件档案工作主要战略概述

根据战略的内容不同，可将美国文档工作战略大致可分为财年战略、信息资源管理战略、开放政府战略、电子文件管理战略、档案数字化战略、数字档案长期保存战略六大类。

1.1 财年战略

作为调整机构工作重点和分配资源的指南，NARA以每四年为一个跨度制定财年战略计划。该计划体现了NARA对未来挑战和机遇的判断，对自身使命、愿景和价值观的定位，以及对转型成果和战略目标的分析，是指导NARA行动的纲领性文件。从2000年至今，NARA已发布六个版本的财年战略计划，2018年2月发布了最新版本的《2018—2022财年战略计划》[1]。与旧版本相比，新计划修订了NARA的组织机构、使命、愿景、价值观和转型成果，细化了战略目标，包括实现战略目标的时间安排、量化标准和应对措施，其指导性和操作性更强，主要内容包括：

第一，完善了NARA的使命、愿景和价值观。以协助公众获取和利用高价值的政府文档，促进开放、推动公众参与和加强民主为使命；以最先进方式使政府信息得到最充分利用为愿景，并赋予美国协作、创新与学习的价值观。第二，明确了四大战略目标、应对措施及具体要求。一是推进有效利用。公众可通过国家档案目录在线检索和利用已数字化的档案。到2021财年，完成82%馆藏档案的整理；到2024财年，完成5亿页文件的数字化并通过国家档案目录开放；到2025财年，为国家档案目录中95%的档案建立数字化检索工具。二是与用户建立联系。确保服务得到用户认可，到2020财年，93%用户的需求在承诺时间内可得到满足，联动活动的满意度达到90%；到2025财年，国家档案目录中由公民提供目录信息的文件数量达到100万件。三是最大化地发挥NARA对国家的价值。完善文件管理理论和实践以实现向数字政府过渡；推动公共和商业机构利用政府文档以创造经济价值。到2019财年，每年抽查10%联邦机构的文件以确保文件以电子格式进行管理；到2022财年末，不接收模拟格式，只接收电子文件及其元数据；到2025财年，至少15个外部资源将国家档案目录中的数据集作为数据源。四依靠员工打造未来。为所有员工提供过渡到数字环境所必需的学习机会，构建包容、赋权、多元的职场文化。到2020财年，NARA各级员工中40%参加过领导力发展计划，空缺职位中85%在80天内得到补齐，职位中95%建立明确可行的职业规划。

1.2 信息资源管理战略

1985年，美国联邦政府管理与预算局（OMB）发布《A-130通告》，提出将信息作为一种资源来管理，要求联邦机构制定符合机构战略目标的信息资源管理战略规划，实现高效、实效、经济的信息资源管理（IRM）。为了给机构IRM活动提供具体的发展策略指导，自2006年以来NARA围绕其战略目标和业务活动制定了《信息资源管理战略规划》（NARA Strategic IRM Plan），目前最新版本为2015年发布的《信息资源战略规划（2015—2018）》[2]。

该战略的核心内容是提出了IRM的八大策略。一是联结使命，所有IRM活动要与业务战略、绩效目标及政府层面项目保持一致。二是劳动力，发展并培养员工领导和支持任务。三是客户服务，通过调查和分析，发展并增强机构的客户服务项目。四是整体架构，制定必要的IRM计划及指南来支持机构的业务项目。五是IRM流程集成，通过更好地整合IRM政策及流程来完善项目管理和执行。六是风险管理与信息安全，从机构角度管理风险，在业务流程中明确信息安全需求并维持IT安全项目运行，以确保NARA信息资产的安全和隐私。七是IRM治理，保持IRM管理委员会监督所有的IRM活动，并确保其与业务需要、架构指南及法律法规等相适应。八是IT基础设施支持，设计、维护和运行稳健可靠的IT 基础设施。

1.3 开放政府战略

为响应2009年奥巴马签署的《开放政府指令》及联邦政府机构制定提高透明性具体方案的要求，2010年NARA制定了《开放政府计划》（Open Government Plan），旨在让公众获取联邦政府文档以保障公民权，在了解政府的基础上实现有效的民主参与并推进开放政府框架下的联邦政府文档工作。这一计划至今已发布四个版本，最新版本为2016年的《开放政府计划2016—2018》[3]，主要内容包括：

第一，提出了加强NARA的开放政府文化。一是提出支撑NARA开放政府的六大支柱，包括将NARA作为一个整体；以数字信息为重心；培育领导者文化；建立良好的工作环境；成为以客户为中心的组织；建立打破部门壁垒和鼓励交流的开放型机构。二是强调更多的公众参与，利用教育研讨会、社交媒体和公民档案员等方法吸引不同需求的受众。三是建立专业、敬业和创新的团队，利用具备通讯和项目管理功能的软件建立内部合作网络；定期向员工提供培训并制定职业发展计划。

第二，提出了“通过创新实现获取”的开放政府旗舰行动计划，包括实施十个跨部门的具体行动计划。一是建立创新中心（Innovation Hub）。作为NARA的智库和协作平台，其开展的项目有征集专家意见的“总统创新伙伴”计划、便于公众上传档案资源的扫描实验室等。二是建立历史中心（History Hub）。作为回应公众问题的在线平台，它通过讨论版、博客等帮助公众获取政府文档的访问方式，同时公众也可在此分享信息和经验。三是实施社交媒体战略。以信息获取和透明度为工作核心，包括讲好故事、深化参与、拓展用户群及培养社交媒体团队。四是实施公民档案员（Citizen Archivist）项目。利用公众参与提高透明度，主要措施包括公民档案员仪表板项目（the Citizen Archivist Dashboard）和转录试点项目（the Transcription Pilot Project）。五是由用户设计检索工具（User-Generated Finding Aids），不再单纯依靠档案工作者创建检索工具，以用户为中心设计开发检索工具，确保档案在电子环境中被发现和利用。六是改进NARA网站。改进方向包括以用户为中心和以数据分析驱动的设计；使用统一数字政府检索（DigitalGov Search）优化档案查询和推荐；基于云和内容管理系统增加网站容量和灵活度等。七是优化国家档案目录。现有目录包含超过94%、共计1090万份馆藏档案，通过目录优化提高线上阅读量与检索。八是与外部标准适配。致力于采用外部标准，特别是国际标准，以便NARA的资源被关联和利用。九是参与“社交网络与档案背景”项目（Social Networks and Archival Context，SNAC）。将个人、家庭、组织的著录信息（包括社会—历史联系）从原始的历史资源中分离出来，为研究者获取全球馆藏历史资料提供便捷、一体化（集成）渠道，同时为维护馆藏资料中的个人信息奠定基础，提升档案处理与著录的经济价值。十是实施档案数字化。采用众包、数字化实验室等方式对馆藏档案进行数字化以促进线上利用，数字化成果包括第一次世界大战百年纪念APP、1950年美国人口普查档案数字化等。

1.4 电子文件管理战略

2018年，美国政府发布《总统管理议程》（President's Management Agenda），提出了联邦政府在关键领域实现现代化的愿景及14个跨机构优先目标，其中将转向电子或“无纸化”政府作为重要内容。同年发布的《21世纪政府解决方案：改革计划和重组建议》（Delivering Government Solutions in the 21stCentury: Reform Plan and Reorganization Recommendations）中，提出了34个政府重组建议，其针对NARA提出了“向数字政府转型”的建议，将联邦机构业务流程和文件保存转换为全电子化环境，并在2022年底前终止NARA对纸质档案的接收。在此背景下，2019年6月，白宫行政管理和预算局（OMB）与NARA联合发布了备忘录——《向电子文件转型》（Transition To Electronic Records） (OMB/NARA M-19-21)[4]，取代了2012年发布的《管理政府文件指令》（Managing Government Records Directive）（OMB/NARA M-12-18）和《电子邮件管理指南》（Guidance on Managing Email）（OMB/NARA M-14-16）成为指导联邦机构将文件管理向全电子化工作环境转型的重要政策，代表新时期美国电子文件管理的最新动向，体现了推动联邦政府实现全电子文件管理的最新要求。与旧备忘录《管理政府文件指令》相比，新备忘录增加了对联邦机构永久电子文件的元数据要求、临时电子文件的数字化及存储要求；要求NARA从提升技术及服务水平向制定法规标准、提供最佳实践及应对目标需求转变；要求OPM从建立文档管理职业序列向建立更细化包含电子文件管理职责转变。主要内容包括：

第一，明确向电子文件转型的目标要求。一是确保所有联邦政府文件以电子格式创建、留存和管理，并提供合适的元数据；二是根据法律法规，关闭保存纸质和其他模拟文件的存储场所，将上述文件移交至NARA管理的联邦文件中心或商业存储场所。第二，为联邦机构提供向全面电子文件管理转型的实施指南。要求所有联邦机构在2019年前，以电子格式管理具有永久保存价值的所有电子文件；2022年前，以电子格式管理所有临时电子文件或存储在商业存储场所；2022年后，遵从法规和移交指南，以电子格式向NARA移交永久文件，并提供合适的元数据；此外，还需遵从联邦文件法及相关法规政策来维护健全的文件管理项目。

第三，向NARA和OPM提供帮助联邦机构实现转型目标的实施指南。要求NARA在2020年9月30日前，更新和制定文件管理法规、指南和标准以支持联邦机构向全面电子文件管理转型；2022年后，最大限度地不再接收模拟格式的文件，只接收电子格式并有适当元数据的文件。2020年前，要求OPM修订档案与文件管理职业序列的职位分类标准，增加关于电子文件任务、分工和职责的要求。

1.5 档案数字化战略

《2014—2018财年战略计划》将实现档案获取和有效利用作为NARA战略目标之一，即通过数字化方式扩大公众对档案资料的获取。为了实现这一目标，2014年12月NARA发布《2015—2024年开放档案材料的数字化战略》（Strategy for Digitizing Archival Materials for Public Access，2015-2024）[5]，旨在将NARA保存的数字化档案通过在线方式公开并提供给公众利用。主要内容包括：

第一，明确“数字化”的定义和数字化战略目标。明确“数字化”不仅是将传统的模拟文档扫描为数字格式的行为，而是涵盖了转化为数字档案并使用户能够通过网络等方法获取数字化档案的整个管理流程，主要包括文件的识别、创建元数据和检索条目、文件鉴定、数字化转换、数字化文件与元数据的鉴定、在线交付、审查档案数据保存系统、使用文件管理系统等。提出数字化战略的七大目标，包括支持通过在线目录访问档案并能在其他平台重复使用；以创新方式使用数字档案资源，拓展档案价值；保存经数字化处理的档案原件，在减少对原件磨损的基础上开展数字化；提供无法以原始格式访问的档案资料；以高效、经济的方式推进档案数字化；提升服务水平，满足客户的需求；促进公众在线访问政府信息。第二，提出实现数字化战略目标的五种方法。一是构建合作关系，与私人、公共等机构建立数字化合作关系，使用户可通过联合目录获得线上内容。二是数字化众包，鼓励公众分享数字化副本，如提供公众使用的扫描程序、为捐赠资料的个人建立贡献者身份等。三是转移代理，鼓励机构按照数字化指南转移已扫描的数字副本，将其作为目录向公众公开。四是建立数字化文化，制定完整的档案数字化业务流程，确保档案可以无缝衔接目录。五是实施数字化项目，将项目提供的材料数字化以便于公众访问获取。此外，战略还明确了档案数字化成功的影响因素和关键问题，包含了人力资源配置、IT基础设施配置、相应的政策指导、统一标准的数字化技术以及资金配置等。

1.6 数字档案长期保存战略

为促进公众公开获取政府档案和增强国家民主，NARA需要以数字化形式长期保留档案资源并保证其可靠可用，为此，2017年6月NARA发布了首个《数字档案资源长期保存战略》（Digital Preservation Strategy）[6]。该战略概述了NARA在数字保存工作中的要求，可适用于原生性电子文件和数字化的档案。主要内容包括：

第一，提出了数字档案长久保存的关键策略。一是标准化和规范化。制定电子文件元数据和文件格式的标准指南以便于档案移交；使用开放标准格式以便于资源访问和保存。二是确立数字保存的优先级。基于风险管理的方法，按照优先级审查制定的时间顺序执行数字保存活动。三是档案存储和管理。将档案按照标准化格式存储在开放档案信息系统（OAIS）中以确保实现自动化管理和访问。四是真实性保障。记录数字保存过程以确保数字档案的可信和真实。五是保存元数据。为用于保存数字对象的元数据分配永久性数字标识符。六是建立合作关系。积极与数字保存组织、信息技术行业共享信息与经验，确保技术和系统适应数字保存的需求。

第二，明确了数字长期保存的主要活动及要求。一是建立和维护基础设施。主要指文件创建、存储、鉴别等过程中需要的设施。二是确保数据完整性。记录文件生命周期过程中的所有操作，对永久保存的档案进行季审或年审，确保可用性和完整性。三是保证格式和载体的可持续性。确保载体和读取设备的可用性以保证文件可读；制定文件格式标准用于分析和评估文件的可用性并指导文件格式转换。四是保障信息安全。对文件的任何操作需要经过授权，维护文件操作日志。此外，战略还对确保档案长期保存成功的关键影响因素和关键问题进行了阐释，包含了人力资源配置、IT基础设施配置、文件创建标准指南和数字保存的配套政策等。

2 美国政府文档工作战略的主要特点

2.1 不同战略组合形成文件档案工作的“整体战略”

文档工作的不同战略构成了美国文档工作的“整体战略”，然而它们在“整体战略”中的地位作用不同。NARA财年战略是总体、纲领性战略，它明确了NARA的使命、愿景与价值观以及未来四年的战略目标，其他战略的制定与实施将围绕实现财年战略目标而展开，因此它在文档工作战略中处于中心和核心地位。信息资源管理战略和开放政府战略是NARA响应美国政府不同时期的特定政策战略与行动计划提出的对应战略，可以理解为政府战略在文档工作中的映射，由此可见，档案是政府信息（资源）管理和建设开放透明政府中的关键要素。电子文件管理战略、档案资料数字化战略与数字保存战略则是文档工作内部战略，覆盖了文档工作数字化转型的三大主要领域和关键环节，这些战略分别对应相关的财年战略目标而展开。由此可见，以上六大战略形成了数字化转型背景下美国文档工作战略的“1—2—3”格局，各战略内容和地位不同，相互配套指导推进美国文档工作的转型发展。

2.2 多主体参与协作制定与实施文档工作战略

美国政府文档工作战略制定与实施涉及多个相关部门，各部门职能和发挥作用不同，多方力量协同推进文档工作发展。NARA负责联邦政府文档工作的整体规划和政策制定，对联邦机构文件管理实施业务指导和监督，处于整个政府文档工作战略的核心和主导地位。联邦政府机构（Federal Agency）按照NARA制定的战略及标准具体实施各机构的文件管理。总务管理局（General Service Administration，GSA）（即联邦政府采购部门）、行政管理和预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）、人事管理办公室（Office of Personnel Management，OPM）等虽没有许多直接的文档工作管理职能，但要配合NARA开展实施文档工作，如联合制定文件管理指南、加强文档管理相关的技术研究、开展档案工作人员培训、明确文件管理绩效评估方法等。此外，NARA在许多战略中多次强调，要与社会和公众达成合作关系以开展更多的数字化项目，借助多方力量协同推进文档数字化转型。

2.3 重视数字档案管理与利用、发挥档案商业价值及档案人员的能力建设

第一，以数字档案管理与利用为核心。美国数字技术发展与创新走在全球前列，信息公开实践起步较早且政策完备，对数字档案管理与利用需求不断增强，以ERA项目为典型探索，推动了数字档案馆的建设与发展。向全数字文档管理是当前及未来文档工作的战略方向和工作重心，财年战略计划和开放政府战略均将推动联邦政府文档管理政策变革，即向数字政府过渡作为目标之一；档案数字化和档案数字保存战略对数字档案管理和利用提出了明确、具体的要求。

第二，重视发挥档案的经济与商业价值。一般来说，各国对档案的保存和利用多以发挥其历史文化价值为主，然而NARA的财年计划将开放政府数据集资源以发挥档案的经济价值作为战略目标之一。在开放政府战略中，提出要通过社交媒体、第三方参与协作等方法让更多用户能够获取数字档案资源；与其他组织构建合作项目，推动公共和商业机构充分利用政府文档以创造经济价值。目前已有25个平台将NARA的数据集资源用于商业用途，并通过第三方网站向公众提供开放的档案记录，如维基百科、美国数字公共图书馆等非营利网站。下个阶段，NARA将更加充分地运用社交媒体扩大自身影响力，增加API接口，提高公众对国家档案目录中大型数据集的访问权限；与此同时，与其他文化机构发展合作关系，鼓励公众使用政府信息数据以创造经济价值。

第三，重视档案人员的能力建设。员工的专业程度、技能水平等直接影响档案馆的绩效与发展，NARA各个战略普遍重视人才队伍建设。NARA在财年战略目标中提出致力于构建包容的、赋权的职场文化，为员工提供培训和开辟新的职业途径；为了确保员工在全面数字化、电子化环境中顺利过渡并拥有数字环境下所必须具备的能力和技术，将关键的数字技能纳入档案数字化转型、档案保存等工作职责中；建立完善的人才招聘机制，确保空缺职位得到有效的填补。总体来看，建立人力资源总体规划、培养适应数字环境的技能和能力、塑造员工创新精神成为美国文档工作战略中加强档案馆员工队伍建设的三大关键要素。

2.4 建立确保战略科学制定和有效实施的常态化评估机制

《政府绩效与结果现代化法案》（2010）要求，联邦政府机构编制本部门的战略规划和年度绩效规划，OMB对其绩效管理进行协调和监督，以检验某一财年完成任务计划与长期战略计划目标之间的差距，包括阐明本年度绩效目标、预测本年度绩效指标、说明为达到本年度绩效目标拟采取的方法等。如最新的NARA年度绩效规划和财年绩效报告（FY 2021 Annual Performance Plan and FY 2019 Annual Performance Report）[7]全面评估了年度战略目标的完成度，指出了面向员工的战略目标四尚未完成，说明了原因和并给出了相关改进措施方面的建议。NARA的绩效评估方式有周期性评估、信息系统评估和用户满意度评估等多种方式；一是建立“绩效评估和报告系统”，利用网络设备从超过70个组织单元收集绩效数据并对其分析以生成报告；二是对用户进行调查，确保NARA工作目标与用户需求相一致。同时联邦机构每年要向NARA提交两个机构文件管理报告，一个是文件管理自评报告，NARA每年会发布评估模板，模板按问题类别进行设置并赋予分值；另一个是机构高级官员报告，根据《政府文件管理指令》要求，考察各机构对指令目标的完成情况。通过对文档工作常态化的绩效评估保障文档工作战略得到有效实施，也为下一个阶段的战略制定提供参考依据。