论档案工作责任主体与责任落实

陈忠海/郑州大学信息管理学院

1 当前档案工作存在的主要矛盾和主要问题

1.1 学界的学术认识

吴建华、高胜楠在《论新时代档案工作的主要矛盾》一文中认为，新时代档案工作的主要矛盾是“社会迅猛发展与档案事业发展相对滞后之间的矛盾”，并从全社会的档案意识、档案部门的服务意识、信息技术的应用、档案事业管理体制活力、档案事业与社会各项事业的融合度五个方面分析了新时代背景下档案事业发展的相对滞后性，提出了密切加强档案事业与社会发展的关系，构建档案现代管理模式，加强档案文化建设，全维度、全过程破解新时代档案事业发展中的难题等应对策略[1]。

1.2 业界的实践认识

2016年，国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》（以下简称《纲要》）中确定的发展目标是：到2020年，初步实现以信息化为核心的档案管理现代化，基本建成与全面建成小康社会相适应、有效服务国家治理和“五位一体”建设的档案事业发展体系。（1）档案治理法治化。基本形成较为完整的档案法规标准、确保高效地档案法治实施、形成严密的档案法治监督、有力的档案法治保障的档案法治体系，档案法治治理能力和水平显著提升。档案工作体制机制更加完善，在国家治理中的基础支撑作用明显增强。（2）档案资源多样化。依法管理档案资源，各级国家机关、团体、企业事业单位档案实现应归尽归、应收尽收；档案资源更加齐全完整、丰富多元，覆盖人民群众的档案资源体系更加完善。（3）档案利用便捷化。创新档案利用服务模式和档案信息开放取得实质性进展；档案信息整合共享程度明显提升，档案利用服务更加便捷普惠，方便人民群众的档案利用体系更加完善。（4）档案管理信息化。全面推进档案资源存量数字化、增量电子化、利用网络化；创新档案信息化管理模式，加快与信息社会融合，以信息化为核心的档案管理现代化水平明显提升。（5）档案安全高效化。档案安全的基本条件和应急、灾备机制更加完善，人防、物防、技防“三位一体”的安全防范体系更加健全，档案网络和信息系统风险管理能力全面提升。（6）档案队伍专业化。扩大档案专业技术人才队伍培养规模，培养和造就高层次人才和特殊人才，建设全国档案专家信息库，拓展档案人才发展空间[2]。

2016年12月23日，李明华在全国档案局馆长会议上的工作报告指出，档案事业发展存在的主要问题是，档案工作服务大局的主动性和协调性还不够；档案开放的进度与社会期望还存在较大差距；部分档案法规不能满足目前工作的需要；档案部门行政能力存在弱化的趋势；档案安全风险仍然存在[3]。

2017年12月27日，李明华在全国档案局馆长会议上的工作报告中指出，档案事业发展尚存在档案事业发展不平衡、作用发挥不充分、质量和效益不够高等问题，档案治理与全面依法治国的要求还有较大差距，档案信息化建设与大数据、人工智能时代的要求还不相适应，档案干部队伍的能力素质与专业化水平还需要进一步提高[4]。

2019年3月29日，李明华在全国档案局馆长会议上的工作报告中重点指出，档案机构改革是大局。一方面，要正确对待改革，无论是“局馆合一”还是“局馆分设”，都有特定的时代背景和明确的政策考量，都是为适应党和国家事业发展需要而作出的决定。另一方面，要积极适应改革，局和馆的工作相互支撑、相辅相成，哪项工作都不可少，哪个方面都不能弱。局在推进工作时要坚持从实际出发，努力为馆的工作提供良好政策环境；馆在推进工作时要着眼档案事业长远发展，努力为局的工作提供丰富实践经验。机构改革后，局和馆都要牢固树立档案工作一盘棋思想，分工协作、紧密配合，心往一块想、劲往一处使，结成一条心、拧成一股绳，共同完成好为党管档、为国守史、为民服务的各项职责任务。报告同时指出，在经济社会全面信息化的情况下，我们又面临着以往从未面对过的更复杂的情况。如新形式的电子文件如何归档？电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性如何保证？大数据、云计算、区块链、人工智能对档案工作的影响如何应对？这些新问题都需要档案行政管理部门组织人员进行研究，并有针对性地提出解决方案。离开了档案行政管理部门的引导，实现档案管理信息化是非常困难的。各地要认真贯彻中央有关要求，切实让地方档案行政管理部门的内设机构和人员配备能够适应工作需要。这绝不仅仅是档案部门自己的事情，而是经济社会发展的客观需要，是对历史负责、为现实服务、替未来着想的必然要求[5]。

从2016年至2018年国家档案事业发展的不足看，我国尚存在档案工作服务经济、社会发展大局能力有限，开放利用不足，档案法律法规滞后，档案行政部门行政能力呈弱化趋势，档案治理落后，信息化水平不高，队伍建设成效不够明显，处理机构改革难题的思路和办法不多等问题。这与《纲要》确定的2020年预期工作目标尚有一定的差距。

2 档案工作责任主体与责任落实

李明华强调，长期以来，我国档案工作实行统一领导、分级管理的原则。在这一原则的指导下，我国建成了世界上规模最为宏大、体系最为完备的档案事业。今后，我们仍然要以这一原则为指导，汇聚各级档案部门的力量，共同努力、合力推动档案事业发展[6]。这既是对历史事实的回顾，也是对未来档案工作责任主体和目标任务的回答。

2.1 档案工作责任主体

国家档案工作责任主体是按职责权限分序列、分层次的领导系统、组织系统、决策系统和执行系统。从中央层面讲，党中央、国务院负责指明档案工作的发展方向，为档案工作提供方针、政策的支持，如明确档案工作“为党管档、为国守史、为民服务”的指导思想和职责任务。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，要求各级党委和政府进一步完善档案工作体制机制，加大对档案工作的保障力度，推动档案事业科学发展，等等。全国人大常委会、国务院负责颁布体现国家意志和中央政府意志的法律以及提供行政法规上的保障和支持，如审议通过档案法、档案法实施办法，最高人民法院可以作出司法解释，等等。这些都体现了党对档案工作的领导，体现了档案事业发展的国家性质。这是国家档案事业管理系统最高层级的领导系统和决策系统，为国家档案事业发展提供方向指引、政治保障和政策支持。

从中央部门层面讲，按照档案法的规定，档案工作实行“统一领导、分级管理”的体制，国家档案行政部门是全国档案事业具体业务主管部门，中央政府各行政部门是各自系统档案工作分管部门，地方各级档案行政部门是区域档案事业具体业务主管部门，承担对全国、专业系统和地方档案事业“统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”的责任。这是档案工作业务系统的组织指挥中心和决策系统。

从档案形成和管理机构讲，机关、团体、国有企业事业单位和国家资助的社会组织是负责本单位档案管理和提供利用的基层组织，并承担向各级国家档案馆移交档案的义务。档案馆是全国或区域负责集中管理档案和提供利用服务的文化事业单位。这是档案工作业务系统的执行系统。

非国有的企业、社会组织和个人，按照法律法规的要求，负责管理好需要保密的档案和对国家、社会有保存价值的档案，不得将其赠与或者卖给外国组织和个人。在特定情况下，国家档案行政部门有权对上述档案采取代为保管，或者收购、征购的措施。这是接受各级档案行政部门，特别是国家档案行政部门对其特定档案监管的社会子系统。

至于在放管服改革的背景下，档案行政部门将部分行政职能委托或下放、外放给档案学会和其他社会组织，同时档案馆和机关、团体、国有企业事业单位内部档案部门向社会组织和企业购买档案社会服务，这是全国各专业系统，各机关、团体、国有企业事业单位普遍性和常规性的做法，不是档案部门特有的现象。因此，不同的社会组织、非国有企业和特定个人参与到档案工作中来，是对档案事业运行机制的补充，成为档案工作业务系统的一个社会参与辅助系统。

综上所述，国家档案工作责任主体是明确的，这个责任体系也就是国家档案治理体系，包括各个治理主体和治理客体。它是改革开放40余年国家档案事业取得巨大成就的政治保障、政策保障和组织保障，也是未来促进国家档案事业改革与持续发展的核心力量。

2.2 档案工作责任落实

就国家档案事业管理变革与发展而言，今天我们采用国家档案治理现代化的说法，就是要紧紧跟随国家治理现代化发展的步伐，为顺利实现到2035年初步建设成为现代化档案强国的目标而凝神聚力。强调国家档案治理，其实质就是要明确历史使命，把握发展方向，善用法治手段，压实工作责任，共建共管共享，整体质量提升，共同发展进步。

2.2.1 做好顶层设计

就系统内部而言，加强顶层设计，明确档案事业发展思路。按照档案法规定，档案行政管理部门承担对档案事业“统筹规划，组织协调，统一制度，监督和指导”的责任。要履行好这项责任，就必须准确把握档案事业发展现状和长远趋势，找出存在的问题，探寻解决这些问题的办法，规划档案事业发展的路径，对我国档案事业发展进行全局性、长远性的谋划、设计[7]。这首先是国家档案行政部门的职责，也是地方各级档案行政部门义不容辞的任务。做好《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》收官之年的工作，总结成绩，特别是查找存在的问题，努力规划好“十四五”期间的各项工作目标和任务，明确各级档案部门，特别是档案行政部门的责任应当是重中之重。

2.2.2 完善法规体系

档案法修订草案的通过可期，下一步就是着手修订档案法实施办法以及地方性档案法规。从2007年档案法修订工作立项，到2019年档案法修订草案提交全国人大常委会审议经过了12年之久，由此可见修法工作的复杂性和艰巨性。因此，在档案法修订草案通过后，国家档案行政部门应会同有关部门立即着手档案法实施办法的修订工作，各省级档案行政部门也应将本级地方性档案法规的修订工作纳入《档案事业发展“十四五”规划纲要》，在条件成熟时及时启动修订工作。

2.2.3 加强法治监督

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国总目标：建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家，并通过建设社会主义法治体系来促进国家治理体系和治理能力现代化。就档案法治而言，我们不能等待档案法、档案法实施办法和地方性档案法规修订完善以后才去开展法治监督工作。可行的办法是，以法律法规为基本依据，以法治精神和法治思维为行动导向，档案行政部门积极推进依法行政，档案馆和机关、企业事业内部档案机构主动依法收集、依法管理和依法开展利用服务工作。具体档案管理部门和档案形成单位，如档案馆，机关、团体、企业事业单位和社会组织是尊法、守法的主体，各级档案行政部门应当有效地履行执法监督职责。

2.2.4 推进档案信息化

档案信息化整体滞后，需要档案工作系统方方面面下大力气才能逐步取得成效。这里强调两个纳入，一是各级人民政府将档案信息化纳入国家和地方信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全和有效利用；二是机关、团体、企业事业单位和其他组织将档案信息化纳入本单位信息化发展规划，推进电子档案管理信息系统建设，并与办公自动化系统、业务系统等相衔接。

2.2.5 促进档案馆治理

多数档案馆独立运行之后，档案馆治理应被提到工作日程。档案馆首先应当确立适合自身发展规律的内部运行机制，同时应当处理好与外部的关系，一是处理好与档案行政部门的监管与被监管关系，二是处理好与档案移交机关的衔接关系，三是处理好与用户的互动关系，四是处理好与社会化服务机构的合作关系，彼此形成合力，共同促进档案馆事业的进步，进而走出一条符合自身特点的独特的发展道路。

3 结语

对处于变革之中的中国档案事业来说，机遇与挑战并存。执政党的重视，法律法规的修订，国家政策的支持，信息技术的普遍应用、法治手段的逐步落实，为档案事业发展提供了良好的外部环境和条件。在档案系统内部，各责任主体及其档案行政人员、档案工作者、其他社会组织成员按照“统一领导、分级管理”原则和社会契约，如何压实责任，如何在实践中探索，在发展中进步，完成时代赋予的历史使命，进而为国家档案治理现代化作出贡献，既是今后一个时期十分重要的任务，又是一个巨大的挑战。