顺德改革历史轨迹初探

陈 池

“郡县治，天下兴”。顺德是中国改革史的历史范本，有典型的历史价值。明景泰三年（1452）顺德设县，县名寓顺天明德之意，历史上有“岭南壮县”之誉。中国改革开放后，可以说顺德是改革的代名词，因为提起顺德，人们不但会想到是广东经济发展的“四小虎”之一，更会想起顺德轰轰烈烈的一系列改革，这已经变成改革历史的经典。因此，总结顺德改革历史，概括一个县级单位改革的轨迹，从而为广东乃至全国深度改革提供可借鉴的“顺德范本”，无疑很有价值。

一、历史造就了顺德的改革基因

历史上，顺德因为人多地少，很早就开始了从自给自足的自然经济向商品型农业发展的过程。在宋代，由于中原战乱，北方移民不断南迁，珠三角地区的人地矛盾日渐显现。位于珠三角腹地的顺德、南海等地，由于土地肥沃，自然条件优越，移民数量更多，人多地少的矛盾也更为突出，传统的农业生产已经无法满足越来越多的粮食需求。爆发于明正统年间（1436-1449）的黄萧养起义，直接原因之一就是人口与土地矛盾尖锐而引发的沙田斗争。起义失败后，朝廷为加强对起义发源地的管治，于明景泰三年，“割南海三都膏腴之地”，设立顺德县。

既然是“膏腴之地”，则必然是人口稠密地区，加之建县较晚，所辖面积也就只有八百多平方公里，是珠三角各县中面积最小的县。但是，顺德人口增加却非常迅速。景泰三年建县时只有7万人，嘉庆二十三年（1818）已达到近49万人，道光二十九年（1849）达到103万人，宣统元年（1909）又增加到135万人。

伴随着人口的增加，沙田开发面积不断增加。人们一方面开始大规模地进行沙田围垦，不断增加土地面积；另一方面开始想方设法提升土地的产量，增加商品性农业收入，再通过地区间的交换获取粮食。在此过程中，结合兴修水利，筑堰为塘，叠土成基，创新形成“塘中养鱼，塘基种桑，桑叶养蚕，蚕沙养鱼，含有鱼粪的塘泥又作为桑基肥料”的良性循环人工生态系统。

由于生产效率的提高和需求量的增长，清乾隆至光绪年间，顺德曾两度掀起“挖田为塘，毁稻树桑”的高潮。随着桑产业的发展，顺德逐渐成为珠三角地区最主要的蚕丝贸易基地。清末，墟市数量明显增加，同时还涌现出一批以蚕丝贸易为特色的专业化墟市。至民国初期，已形成容奇、伦教、水藤、甘竹、桂洲、勒流、陈村、乐从、杏坛、龙江尾等远近闻名的蚕丝集散市场。

桑蚕业的兴盛带动了手工缫丝业的发展。19世纪开始，西方机器缫丝技术被逐步引入顺德。清同治十三年（1874），顺德第一家机器缫丝厂在龙山建立，带动全县机器缫丝业迅速兴起。至光绪十三年（1887），全县丝厂已达42家，宣统三年（1911）达142家，成为广东蚕丝业的主要生产基地。

据民国18年（1929）修《顺德县志》载：清宣统年间，较大型的机器缫丝厂有142家，产业工人6万多人。20世纪20年代初丝业全盛时期，机器缫丝厂有135家，踩踏手工场有200多家，丝织厂400家以上；晒莨厂500多家，工人八九万人。还有各类手工业者，共有两三万人。

为了将生丝运往广州等地，水路交通运输也有很大发展，出现了“一船丝远出，一船白银归”的景象。丝业的发展也带动了金融，顺德丝业最盛时期，全县有银庄（银行）44家，占珠三角私人钱庄总数的65．2%；广州50%的银行家和55%的金融资本都来自顺德。顺德被外界称为“南国丝都，广东银行”。

历史造就了顺德人强烈的危机、务实与开放的意识，正是这些文化品行上的特征，造就了顺德人“敢为人先”“务实创新”的文化精神，这种精神在改革开放中大放异彩，造就了“可怕”的顺德人，也造就了广东“四小虎”之一。

二、顺德改革转型的历史轨迹

1978年开启了中国改革开放的序幕，为顺德的发展提供了千载难逢的机遇，顺德加快发展，迅速建立起了“公有制为主，工业为主，骨干企业为主”的三个为主发展模式。这种模式充分发挥了政府统筹的优势，也调动了各方面的积极性，推动了农村富余劳动力的有效转移，使顺德在短时间内基本形成了农村工业化和城镇化。至1994年，顺德工农业总产值已达到280．6亿元，比1978年增长16倍；国内生产总值108．2亿元，增长9倍；财政收入14．7亿元，增长14倍；全市职工人均年收入8712元，农村人均年收入3033元，分别增长13倍和14倍，成就了顺德第一阶段的辉煌，成为广东“四小虎”之一。自1991年起，顺德连续6年蝉联县级经济排行首位。正当人们惊叹顺德的崛起，总结顺德经验的时候，他们却保持强烈的忧患意识。如果安于现状，顺德大有老本可吃，照样可以当几年先进，过几年太平日子。但是，顺德人却发现辉煌的背后是“血染的风采”，发展是“粗放型”的，企业负盈政府负亏，所以顺德人却拿起了无情的“手术刀”进行自我解剖、自我革命、自我扬弃，“不给自己退路，一心一意找出路”。他们认真分析顺德改革发展的新情况、新问题、新挑战。发现前一时期的改革还没有深入到体制的深层。顺德要进行二次创业，再造辉煌，必须在经济社会各个领域进行更深刻的改革，建立全新的市场经济体制。这种自我扬弃、自我革命的精神使顺德经常保持一种“超前”的态势，形成“先行效应”和“先发优势”。

顺德人发现，随着时间的推移和经济的发展，特别是随着短缺经济向过剩经济过度，市场竞争不断加剧，以集体经济和公有制为主而产生的产权不清、主体不明、权责不对等的问题也日益暴露出来。由于“顺德模式”的最大特点是政府主导，所以政府同时担当着企业投资主体、企业贷款担保人以及各种减免和优惠政策的提供方的三重角色，而企业的盈亏责任与企业的管理权限的互相分离则引发经济制度下的“代理问题”。在这一环境下，作为企业管理决策者的厂长由于不对企业的亏损负完全责任，其为企业付出劳力的意愿被严重压缩；而另一方面，作为企业所有者的政府，又具有相对较大的操作空间，使得企业的盈亏责任过度地向政府倾斜，形成“领导围着经济转，政府围着企业转”的反常现象。然而这一问题的背后却是谁都不敢触碰的产权问题。对此，顺德人又进行了新的一系列改革。

（一）以产权为核心的企业改革转制

1993年9月，顺德市委、市政府出台《关于转换机制，发展混合型经济的试行办法》，文件共28条，提出要“建立以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合型经济格局”，创建一个“产权明晰、贴身经营、利益共享、风险共担”的充满活力的企业发展模式。“28条”在顺德的综合改革进程中具有开创性和决定性的意义，在全省乃至全国率先拉开了新一轮企业产权改革的帷幕。

在此后的五年中，顺德通过大力发展混合型经济，综合配套设施改革，公有资产管理改革等一系列措施，推动了这场轰轰烈烈的企业产权改革。

1996年，顺德市委、市政府又下发《关于促进民营经济发展的暂行规定》。要求把发展民营经济作为一项重要任务来抓，并纳入国民经济发展整体规划，统筹安排，协调发展。对民营经济从事高新技术项目开发与生产、信息咨询、技术服务、旅游服务、高中档的旅游业和饮食业等行业，在审批程序、人员雇佣、信贷、用地等方面给与重点支持。

顺德的先行先试，为中国探索了社会主义市场经济建设之路。1998年，已顺利完成企业产权制度改革的顺德，大部分企业实行了股份制和股份合作制，建立了政企分开、政资分离的公有资产营运和监管体系，建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，为初步建立社会主义市场经济体制框架提供了制度支撑。

1．实现企业产权改革结构多元化，大力发展混合型经济

首先是资产评估和产权界定。组织专业人员对所有公有企业资产进行全面清理。然后委托具有法律效力的中介机构对企业进行资产评估。在清产核资、资产评估的基础上，界定产权关系，明确产权归属，按照“谁投资，谁所有；谁收益，谁负责”的原则，把公有企业的产权界定为国有产权、地方政府产权、职工产权。界定产权后，按照优化产业结构和产权结构、盘活资产存量的要求，企业逐个根据实际选择适合的形式转换经营机制，实施产权重组。对转制企业“抓住一批，转换一批，放掉一批”。“抓住”高科技产业、规模企业和垄断性行业，对这些企业实行政府独资或控股，优化公有资产的配置，嫁接国际资本；“转换”民间、社会都能办的一般性企业，实行股份合作经营、公私合营、公有民营、租赁经营。“放掉”那些扭亏无望、资不抵债的企业，对其实行拍卖、破产等，促其“安乐死”。

2．以综合配套设施改革进一步推动产权改革

在产权改革过程中，顺德市对公有资产管理体制也实行改革。1996年1月，顺德按照政资分离的原则和建立现代企业制度的要求，专门设立了公有资产管理委员会，将以前分散于各政府部门的资产管理权统一划归公有资产管理委员会进行专业化管理。在抓好产权改革推进的同时，还相应进行了劳动用工制度、人事制度、分配制度、社会保障制度等综合配套改革，特别是社会保障制度改革的推进。

3．政资分离的公有资产管理改革

在政企分离的基础上，顺德进一步采取政资分离，优化公有资产的管理体制和运营体制，按照将政府的社会管理职能与政府的资产管理者职能分开，将企业出资者所有权与企业法人财产权分离的原则，既维护政府作为资产所有者的权益，又保障企业独立法人的经营自主权。经过反复研究和比较，最后决定采取“公有资产管理委员会——公有资产投资管理机构——公有全资、控股和参股企业”三层架构建立起新的公有资产的职能部门。

经过这场政资分离的改革，政府从企业的经营事务中脱离出来，得以集中精力研究、制定各种经济社会发展政策及社会管理法规，将改革成果用各种方法巩固下来，建立起有据可查、有规可依的制度体系。而企业一方则通过改革重新划定权责的界限，既维护政府作为资产所有者的权益，又保障企业独立法人的经营自主权。从此以后，企业专注于自身的生产活动和经营管理，让市场规律这一“无形的手”充分发挥资源配置的作用；而政府则着重于“政策引导、管理监督、创造环境、协调服务”等工作，实现自身行政职能的回归。

（二）以转变政府职能为核心的党政机构改革

顺德体制改革以大部制最为知名，改革起步之早、范围之广、程度之深，在全国县域是罕见的。其中，大部门体制是顺德两轮综合改革的重要内容。建立大部门体制，既是中央行政体制改革的要求，又是顺德结合自身实际的探索，不仅有效提升了政府行政效率，还有力地促进了政府职能的转变。

1992年是顺德“行政体制改革年”。这场令当事人终生难忘的大部制改革，是一场波及和影响了中国行政体制改革的先行实验。根据当年顺德大部制改革的亲历者介绍，顺德的行政机构改革，与经济体制改革密不可分；改革的动因是“三个迫切需要”和邓小平南方谈话。“三个迫切需要”是指形势发展的迫切需要；建立社会主义市场经济体制，加速经济发展的迫切需要；密切党和政府与人民群众联系，提高办事效率的迫切需要。1992年1月29日，邓小平来到顺德视察了珠江冰箱厂，并发表了一系列振聋发聩的讲话，激起广东各级干部的强烈共鸣。2月，省委、省政府就已决定，将顺德作为广东全省的综合改革实验县，要求顺德通过改革开放，在建设有中国特色社会主义、赶上亚洲“四小龙”方面，在全省先行一步。5月开始，顺德展开了历时10个月的“搬神拆庙”体制改革，引起强烈的社会反响。

2009年顺德又一次启动大部制改革，延续1992年机构改革的惯性，突出党政联动的特点，被外界形容为“石破天惊”。随着经济社会的快速发展，市场经济发展和民主法治建设不断向纵深推进，顺德率先发展也率先遇到经济社会的深层次矛盾和问题，特别是作为连接经济体制、社会管理体制的节点，行政管理体制上存在着政府职能转变不到位、组织架构和层级责权关系未完全理顺、管理和运行机制仍待完善等许多突出问题，与顺德经济社会的快速发展不相适应。破解上述影响科学发展的体制机制制约，让上层建筑适应经济社会发展的需要，是顺德深化行政管理体制改革的重要动因。正是在这样的背景下，顺德新一轮综合改革试验在各级党委、政府的高度重视下应运而生。在将顺德列为广东省开展深入学习实践科学发展观活动县（市、区）试点单位后，2009年3月，省委正式确定顺德和广州、深圳、珠海等地为深化行政管理体制改革先行先试地区。

1．加快政府职能转变

按照“对内放宽，对外开放，对下放权”的原则，全方位优化政府职能结构，科学配置行政管理职能。强化市场监管、社会管理和公共服务职能，建立健全公平公正、惠及全民、可持续发展的公共服务体系。推进基本公共服务均等化，着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。推动政府职能由以经济建设为主，向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共物品为主，向以提供经济性公共物品和社会性公共物品并重转变；由以政府管理为主，向以吸纳社会全面参与的公共治理模式转变。

2．优化整合组织机构

强化党的领导，统筹优化党政机构设置。全面梳理部门职能，在现行大部门体制基础上，进一步加大对职能相近机构的整合力度，在发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等更多领域综合设置机构，形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的党政组织架构。

3．精简决策和管理层次

创新干部管理制度，减少行政层次，缩短决策和管理链条，切实提高党政工作部门的执行力。改革后，党政机构主要负责人分别由区委常委、区政府副区长和政务委员兼任，建立部门首长负责制，实现党政决策和管理的扁平化。

4．创新运行机制

按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制。

5．理顺责权关系

按照权责一致、责权利统一的原则，重点梳理和解决部门间职责交叉和关系不顺问题，通过制定部门“三定”规定，明确各部门职责和权限。对确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门，加强协调配合，形成工作合力。

6．推进配套改革

推进事业单位分类改革，明确事业单位功能定位，创新事业单位管理制度，推动事业单位建立法人治理结构，改革事业单位的投入机制和财政供给方式，完善人员聘用制度，实行绩效管理；条件成熟的事业单位可以与主管部门脱钩，转制走向市场，由政府向其购买服务。

1992年，顺德的大部制改革主要目标是“建立一个适应市场经济的行政体制”，实现“为经济建设服务，为基层服务，为群众服务”。按“不分党委或政府部门，一律按工作性质、职能考虑撤并”的方针精简机构，将党政机构数量由56个缩减为28个，其中政府部门为23个。撤掉了27个部、办、委、局；各部门的内设机构，精简了125个；临时机构撤掉了近100个。改革前在编人员为1235人，改革后减为897人。

2009改革后，顺德全区综合设置16个党政机构，包括6个党政合署的政务管理部门，5个经济管理部门和5个社会服务部门，顺德由此成为全国部门数量最少的区、县（市）政府。

2018年顺德大部制改革的最大特点在于，对应中央和省级机构改革，调整优化相应的机构和职能。根据《佛山市顺德区机构改革方案》，顺德区级设置党政机构28个，其中党委机构8个，政府工作部门20个。“大部制”表面上只是部门调整、缩减和合并，但其目标是促使政府职能的转变，提高行政效率，真正实现从管制型政府向服务型政府转型。

（三）以五位一体为核心的综合改革

2012年，党的十八大召开后，顺德按照中央要求，综合推进经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的改革。

1．打造一流营商环境

打造国际化、法治化、便利化一流营商环境。优化提升企业服务水平，构建“宽进严管”的市场准入和监管体系。压减企业投资、生产经营活动、资质资格许可认定等行政审批事项，实行标准化审批，规范审批自由裁量权，全面精简审批流程、压缩审批时限，实现“阳光审批”。加大向市场和社会放权赋能力度，加快和规范政府职能转移，出台深化行政审批制度改革事项目录，完善以项目为导向的政府购买社会服务制度，强化服务绩效评价监督。加强行政审批信息化建设，加快扩展网上办事服务，构建“实体大厅”与“虚拟大厅”相结合的政务服务体系。完善商事登记制度改革，加快商事主体信息公示平台和市场安全综合监管信息平台建设，健全后续监管执法体系。推进企业投资管理体制改革，完善并联审批，改善企业投资环境。推进社会信用体系建设，建立失信惩戒和守信激励机制，实行土地、产业、金融等政策扶持与企业信用挂钩制度，打造“诚信顺德”。推进行政执法流程网上管理，建立执法投诉和执法结果公开制度。实施“一企一策”，支持平台型企业发展，做大做强一批“隐形冠军”企业，加大对中小微企业扶持力度。完善农村集体资产管理，探索农村集体经济组织改制改造路径，推动集体经济发展转型升级。完善农村集体资产交易平台、财务网上监控平台建设，探索建立股份社会股权流转平台，促进生产要素在城乡之间自由流动。组建区农业促进联合会，发展农民专业合作社、农业专业协会和现代农业园区，提升农业产业化和现代化水平。加大力度解决征地留用地和农民宅基地问题，探索建立农民宅基地退出和补偿机制。

2．完善大部制改革

根据决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，优化党政组织架构和运行机制，构建决策民主科学、执行专业高效、监督完善到位的行政管理体制。进一步理顺和细化区委、区政府与区属大部门、区属大部门之间的权责划分，完善大部门工作关系和流程，实现职能、机构与人员的科学合理设置。根据“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德”的战略目标和责权利统一的原则，完善简政强镇事权改革，探索区、镇（街道）政府职责构建，充分发挥各自优势，强化区级对经济社会发展规划、战略资源和重大基础设施建设的统筹调控能力，加强区级决策与镇（街道）执行的工作联动，增强镇（街道）管理和服务经济社会的能力和活力。

3．促进文化体制创新

推动政府部门由办文化向管文化转变，建立多层次文化产品市场，完善文化产品交易机制，促进基本公共文化服务标准化、均等化。探索建立文化发展与改革创新的互促共进机制，为经济社会发展提供充满时代活力、凝聚力和创造力的文化土壤和核心价值支撑。设立顺德特色文化发展扶持资金，传承和创新顺德文化，构建顺德文化共同体。广泛开展社会诚信、公民道德、公共参与意识和能力等方面的公民教育和培训，培育健康向上的社会心态，筑牢共同精神家园的思想文化基础。实施社会荣誉制度，表彰在社会服务方面有突出贡献的机构和人士。加强公共空间规划，建立公共空间管理制度，拓展社会活动空间，为市民公共生活和文化生活提供更多平台，促进不同阶层群体之间的交流融合。

4．健全社会体系

推动社会治理体系创新，建立党政负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。实施政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。完善和发挥法定机构组织形式和制度优势，拓展和强化其在公共服务和社会管理的作用。提升法定机构独立开展业务、对外联系协调的能力，与政府、商界、社会建立更广泛的合作伙伴关系。制订法定机构发展规划，在条件成熟的领域组建更多法定机构。按照管办分离和社会参与的原则，推进事业单位分类改革。全面清理规范现有事业单位，优化行政类事业单位职能配置，重组职能相同或相近的公益类事业单位。建立和完善事业单位法人治理结构，厘清其与行政业务主管部门的责权关系，赋予充分自主权，提高公共服务的专业性、有效性和开放性。

拓宽群团组织社会职能。适应经济社会发展需求，进一步明确新时期群团组织角色定位，重点强化其思想引领、社会管理、公共服务和权益维护等职能，提升联结党委、政府与服务对象的桥梁和纽带作用。创新群团组织决策机制和运作方式，扩大社会参与，提升群团组织的发展活力。增强群团组织枢纽功能，充分发挥对社会组织和社会企业孵化培育、人才培养、资源筹措、制度建设和信息交流等方面的引领和服务功能。

5．建立生态文明制度

实行严格的生态环境保护制度，构建党政主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。进一步完善自然资源资产管理体制和自然资源监管体制，强化生态环境保护权责。制定生态文明建设规划，严格落实生态保护红线，打造绿色宜居环境。加强水环境整治和生活垃圾处理，严格落实河长制，在确保质量的前提下，加速推进河海水系综合整治。加快老旧供水管网改造，保障终端水质。推行“互联网+大数据”智慧环保工程，加强重点污染企业在线监控。强化工程扬尘动态监管，减少扬尘污染。推行环保警察与环保部门联合执法，加强“两法”衔接，严惩环境污染违法行为。探索环境污染第三方治理，吸引社会资本参与生态环境保护，以环保产业促进产业环保。

“五位一体”的核心综合改革强调了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把经济、政治、文化、社会改革同时纳入到总体发展的战略中，从社会发展的各个方面进行综合改革，形成经济、政治、文化、社会与生态平衡同步发展、相辅相成的良性循环体系。

大改革推动大发展。2019年，顺德创造的GDP达3500多亿元，连续八年位居全国综合实力百强区第一，十次获评中国全面小康十大示范县市（区）。拥有“中国家电之都”等28个国家级品牌，培育了家电、机械装备两个产值超过两千亿元产业集群，崛起美的、碧桂园2家世界500强企业，培育出了70多家规模超10亿元的民营骨干企业，市场主体竞争力不断增强，市场体系不断完善，社会管理体制不断健全，顺德正迈向高质量发展的新阶段。