公共政策工具的组合与优化逻辑——以旧衣物回收箱运作为例

● 吴限红 杨 克

(1 济南大学政法学院 济南 250022；2 临沂大学法学院 临沂 276000)

1.引言

政策工具作为决策者实施政策的重要手段，是将政策意图转换为管理行动的关键环节，工具的选用、组合及其可替代性是政治学家关注的焦点问题。国内外学者就政策失败的工具层面原因进行了探索，早在20世纪80年代，荷兰吉尔霍德委员会提出政策失灵源于政策工具知识匮乏，以胡德为代表的学者试图寻找重新选择工具的“一般模式”，在工具选择的偶然性本质中发现“确定的力量”(Hood,1983)。国内学者对政策工具的选用做了诸多研究，如探讨政策工具选择的基本途径(吕志奎,2006)，研究公共物品供给中的工具选用逻辑(王辉,2014)，诠释工具选择和政府动员能力间的关系(唐贤兴，2009)等等。国内外学者对政策工具的选用达成了以下共识：在认可工具有效性的基础上，工具选用与组合需考量政策共同体网络；在政府治理动员能力和选择偏好的基础上，引入市场机制，同时，发挥第三领域的辅助作用。但是，对于中国情境下的条块分割为基础的政策执行，政策工具如何实现组合、组合特征受到哪些干预因素影响、影响政策效能的变量如何实现质性的路径优化，学界尚存深入讨论的必要性。本文通过对垃圾分类政策框架下旧衣物回收箱运作的剖析，将政策工具的组合、选择逻辑放置于中国语境的政策执行中进行结构式分析，以政策工具的视角洞察旧衣物回收箱运作，有助于深入探讨本土化的工具组合逻辑，通过反思性为政府改进治理范式提供参照，从而在理论上和政策执行实践中丰富本土场域的经验。

2.理论视角和研究方法

2.1 工具选择的建构主义范式

库恩对实证主义经验论和事实论的科学进步模式进行了批判，认为科学发展的形态是范式的变迁(李金龙,武俊伟，2016)，这一理论表明了事实的相对性，为建构主义理论论证知识的建构特征提供了理论基础(罗英豪，2006)。在经历了工具主义范式、过程主义范式、权变主义范式之后，政策工具研究出现了客观主义向建构主义转化的研究旨趣，学者开始聚焦于对工具选择的情境和逻辑进行分析，将工具的主观意义作为核心概念，探讨工具的脉络背景“特殊性”。秉承建构主义范式的学者否定工具、工具特征的客观存在性，认为对政策工具与政策问题的理解是受思辨、互动、社会等因素影响的主观过程，协商是政策工具与政策问题相互匹配的前提条件(盖伊·彼得斯，弗兰斯·冯尼斯潘，2007)。比如，Steinberger认为相关参与者对政策意义的选择是理解政策实质与过程间关系的关键，政策工具是社会中形成的实践形式的一种表征，其意义和合法性在时间和空间中不断被建构(Steinberger，1980)。建构主义范式开启了政策工具研究的后工具时代，模糊了政策工具的“工具性”“不可替代性”和“技术性”等特征，学者对政策工具的理论研究不再局限于政策工具的属性、介分和功能，转变为强调政策网络、决策系统、执行环境等因素对政策工具选择的至关重要影响(郑石明，2009)，并指出工具选择需要考量工具与环境的匹配程度，工具选择与管理受制于网络的多元性和自指称性等特征。在实践层面，建构主义范式对政府政策工具选择实践提出了更高的要求，工具选择不再被简单地诠释为“在工具箱中挑选工具”，而是要关注与政策工具选择相关联的政治行政、意识形态、社会事实等环境因素的干预和影响，制度设计和管理体制形塑了政策制定过程以及执行结果等环节的工具选用，政府需要将工具的有效性和问题背景的特殊性结合起来进行权变(张蕴萍等，2019)。同时，政府对于标的群体享有的权力地位及其社会建构的认知，影响着政府工具的选择，政府工具的分析和选择必须被置于特定时空中的具体政治经济情境及其蕴含的权力关系下，以便了解其政治过程与政治意义(陈振明，2009)。

在转型期的中国，建立在技术理性、垂直管理基础上的公共行政无法有效地解释公共事务管理现实，对话、协商成为新时期社会治理的核心概念，公共政策工具选取作为公共政策执行过程中的重要载体，需要权衡工具本身与市场发育、民主参与的兼容程度，考量政策工具之间的适配性，以及考虑工具使用者将政策工具与管理规则等情境组合的能力。本文以建构主义的工具选择为理论框架参照，将情境纳入政策工具组合和优化的考量中，以认可公共政策执行复杂性为前提，将政策工具选用和组合视为复杂性网络中变量的组成部分，分析情境异质性和复杂性、变动性对于工具优化的影响，从可见性、强制性和参与性三个维度入手建构政策工具组合的优化路径。

2.2 资料收集方法与分析方法

在文献回顾的基础上，本项研究采取的研究方法有两种：访谈法和问卷调查法，其中以访谈法为主，问卷调查法为辅。对L市7个区的28个社区进行了实地调研，其中开放式社区6个，封闭式商业社区12个，封闭式单位制社区10个。对旧衣物回收箱运作过程中的各个参与主体进行了访谈，访谈对象59名，其中包括居委会主任副主任14名，物业管理部门人员12名，社区居民21名，政府部门相关人员5名，非营利组织人员3名，旧衣物回收企业员工4名。对L市居民进行了问卷调查，实际发放问卷100份，回收问卷93份，有效问卷90份。访谈对象的人口统计学特征见表1。

表1访谈对象的人口统计学特征(N=59)

资料分析方法为一般归纳法与SPSS统计，访谈资料分析主要使用一般归纳法进行，通过研究目标和研究问题的引领，对旧衣物回收多元参与主体的访谈资料进行整理与准备，多次反复阅读和理解原始数据，根据实地情境所呈现的类型特点作出标签概括，将政策工具选用的背景、归因、情境、操作效果等事实通过短语、术语等方式呈现出来，做出类型学的一般归纳。对旧衣物回收箱政策执行过程中呈现的特点做出进一步的解释和描述，引用实地原始文本中所涉及的相关案例，以阐释类型的含义并呈现文本。最终在原始访谈数据的归类提炼基础上，发展出包涵旧衣物回收过程中政策执行工具选用存在的问题、成因、优化对策的框架。统计分析作为辅助性的研究方法，用于对调查数据进行描述性分析。

3.相关政策背景与推行过程

3.1 政策背景分析

3.1.1 问题流

2009年垃圾焚烧邻避事件催生了垃圾减量化与无害化双元处理策略，政府开始启动生活垃圾源头分类行动。同时，生活中废旧纺织品的大量剩余改变着政府和社会的认知，依赖于家庭邻里互助和公益慈善组织捐赠的旧有处理模式已经式微，无法解决现今旧衣物供需之间的不协调问题，抛弃和廉价出售成为新时期旧衣物处理的主要方式。中国资源综合利用协会的数据显示，每年有2600万吨旧衣物被扔进垃圾桶，再利用率不足1%。在此情况下，政府试图通过自上而下的政策设计，将生活中废旧纺织品作为垃圾分类的子系统之一，由政府与市场联合进行旧衣物循环利用。

3.1.2 制度流

2011年之后，一线城市逐渐启动垃圾分类试点，旧衣物回收被政府界定为城市生活垃圾分类的一部分，相关工作主要由住建部门负责，L市旧衣物回收的具体政策执行工作主要由城管局和房管局负责，除了中央政府制定的法律政策依据之外，L市所在的省政府也出台了相关地方政策，与旧衣物回收相关的制度如表2所示：

表2旧衣物回收箱相关政策

与旧衣物回收相关的政策内容分别涉及环境保护、循环经济、再生资源产业、生活垃圾分类四个有差异的政策领域，涉及环境保护部门、科技部门、住建部门等多个政府职能部门，这对政府不同部门之间的联动和互动提出了较高要求，为后期旧衣物的监管以及沟通性政策工具的效用失灵提供了主要动因解释。

3.1.3 利益流

旧衣物回收箱设置是L市“减量化”垃圾分类政策执行过程中的子环节，政府通过联合企业对旧衣物进行无害化处理。从政府利益而言，政府与旧衣物回收企业的合作主要依赖于市场性政策执行工具，政府不需要任何公共财政投入却产生实际的公共效益，能够突破“规则依赖”实现生活垃圾中废旧纺织品分类的目标。将废旧纺织品从生活垃圾中分出一类，能够产出政府推动公益慈善的“副产品”。从企业的利益而言，企业承担旧衣物回收箱的布设与回收成本，通过收集旧衣物进行后期市场化运作，弥补前期的成本投入而变得有利可图，在满足营利性目标的同时，践行企业的社会责任，为欠发达地区捐赠部分衣物。

3.2 政策执行分析

3.2.1 试点阶段(2015年9月—2015年10月)

在HJ苑和AJ苑两个小区进行试点，由L市城管局联合C刚公司在小区布设旧衣物回收箱，进行旧衣物回收，在没有任何宣传的情况下，市民积极捐献，回收效果良好，10月份回收箱布设超过60个。按照预期，将设置2000个旧衣物回收箱并形成生产链条。

3.2.2 推广阶段(2015年11月—2016年4月)

旧衣物回收箱运作经城管局、房管局和媒体的宣传报道，社会回应较为积极，2016年初，先后有红十字会和TX互惠两个社会组织加入旧衣物回收箱布设，截至2016年4月，旧衣物回收箱数量已逾400个。旧衣物回收参与企业信息见表3。

表3旧衣物回收参与企业信息

3.2.3 蛰伏阶段(2016年5月至今)

2016年4月，杭州大熊猫旧衣物回收事件之后，政府公信力受到质疑，L市所在省份的记者模仿大熊猫事件中的记者暗访旧衣物流向，揭露了旧衣物出口、转卖、加工等环节，“市民爱心变企业暴利”等言论充斥网络，市民的心理道德底线受到挑战。媒体报道将L市城管局推向风口浪尖，民众广泛质疑政府在监管方面的不作为。

4.旧衣物回收箱运作中的政策工具组合

政策工具的分类涉及多种类型学标准，从资源和政府干预程度的维度而言，政策工具可分为强制性工具、市场性工具、沟通性工具和社会性工具。政策工具的类型学分析为政策工具的选用与组合提供了基础性参照，建基于政策工具迥异的功能与特性，政策工具组合甄选出现了“工具组”取向，即推崇不同类型的政策工具之间的适配性、组合与良好优选排序，以克服单个工具的缺陷，实现差异互补。工具具有自身技术要求和操作程序的独特性，因此工具组合并不存在标准化的操作程序和定式，需要结合工具选用与组合的环境与情境进行建构。在L市旧衣物回收箱政策推行过程中，呈现出了强制性工具缺失，非强制性工具为主体的特点，具体而言，有以下表现形式：

4.1 沟通性工具先行

沟通性工具也叫信息型工具，是政府通过信息平台由目标群体自由选择接受的一种工具类型，它以信息沟通为主，包括信息发布、听证、劝诫、动员、广告、宣传、谈判、说服等(徐媛媛,严强，2011)。盖伊·彼得斯等认为信息传递作为一种软工具，只在它与目标群体的参照框架相容时才是有效的，要理解目标群体的参照框架并非易事，在讨论信息是否能够引起目标群体的行为变化之前，首先要解决信息如何到达这些群体的问题(盖伊·彼得斯，弗兰斯·冯尼斯潘，2007)。在旧衣物回收箱政策推行的过程中，三类政策沟通主体显现出了异质性的信息传递路径，而又面临同质性较强的沟通断裂。

第一，政府主体通过新闻媒体、公告进行政策宣传，通过城管局、房管局等同级政府职能部门对接各个街道办事处[注]以L市城管局为例，由于城市管理涉及的部门较多，为了方便协调，采取城管局和街道办事处联合办公的工作方式，在每个街道办事处设置城管局的工作办公室，每个街道办事处对接一个城管局的执法中队。进行信息传达，经由街道办事处协调各个社区居委会主任、物业主任，将箱体设置、信息宣传等事宜层层推递至社区，主要依赖于政府的权威进行信息传递，呈现出极强的行政化色彩。第二，以红十字会为代表的非营利组织主体对旧衣物回收的信息传递主要依赖于其与合作企业和各个社区居委会的直接对接，信息传递的社会化互动程度较高。第三，直接参与回收的企业在信息传递方面没有做出进一步的行动，企业试图通过箱体设计的说明文字[注]箱体公示信息主要有三类：①旧衣物后期收集处理流程；②服务单位、监督单位、监督电话和企业基本信息；③可投入回收箱的物品种类：衣服、箱包、鞋帽、家纺等类属。达到与捐赠者沟通的目的，让捐赠者知晓旧衣物捐赠的基本程序。

4.2 市场性工具为主体

市场是有效提供绝大多数私人物品并能有效配置资源的途径，能保证资源按照私人支付意愿反映出来的社会价值被分配到相应的物品与劳务上(迈克尔·豪利特，M.拉米什，2006)。市场作为争议性较大的政策工具，通过生产者和消费者的互动达成双方认可的产出(徐伟等，2008)。由企业分担政府职能作为市场化工具的主要类型之一，被视为提高服务水平、节约公共财政开支的有效手段，通过以契约为基础的双方协商，政府以和企业平等的身份进入市场，在权力下放理念的引导下进行公共物品的合作供给。

目前，L市的旧衣物回收仍然处于试点阶段，已经形成政府、企业、非营利组织、社区多元主体共同参与的状态。合作模式主要是企业与党政部门、社会部门合作，企业出资设计、制作箱体并进行布设投放，合作部门参与协调和监督，具体分为政企合作和社企合作两种形态。具体的市场化政策工具有两种：①契约合作。政府(社会组织)主体与企业签订框架协议，将旧衣物回收交由企业运作，政府(社会组织)部门作为监督单位进行监管，旧衣物回收企业定期向政府(社会组织)上报旧衣物回收数量、重量、捐赠去向等信息。②特许经营。对于开放式小区，城管局授权给回收企业，允许其沿主干道设置旧衣物回收箱。政府特许企业进入社区，为企业与社区的对接提供了便利性。对于封闭式小区，由政府党政部门协调各个社区居委会、物业公司，协助企业在小区内布设安放旧衣物回收箱。在此环节，企业主体提供旧衣物回收箱体，对回收的旧衣物进行分类处理。处理方式主要有捐赠和再生利用，企业负责对回收的旧衣物进行运输、分拣、清洗、消毒等操作，将具备捐赠条件(八成新以上)的衣物捐赠，将不符合捐赠条件的衣物进行再生利用形成再生产品出售，利润用来补偿企业前期回收阶段投入的成本。

4.3 自愿性工具为补充

成本低、依托于个人自由主义的自愿性工具是公共政策的重要补充，其主要特征是一般不需要政府财政支出。自愿性组织会在没有政府干预和强制的情况下依赖于组织或者小共同体本位完成公共物品的配置与输送，服务于公共目标，比如中国的养老主要依赖于家庭为主体的自愿性工具。随着生活水平提高，捐赠、邻里互助等处理方式式微。在《循环经济发展评价指标体系》《生活垃圾分类制度实施方案》《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》等与废旧纺织品回收相关的政策中，无一不强调“社会组织”“社区居委会”“居民”“志愿者”的参与功能，在L市旧衣物回收箱推行过程中，政府鼓励社会组织参与，TX互惠、红十字会均积极参与了旧衣物回收行为。相比家庭、邻里互助以及慈善捐赠等传统的捐赠方式，旧衣物回收箱的非营利组织参与性带有明显的市场化特征。红十字会对旧衣物回收采取与企业合作方式，事实上由企业直接参与回收与后期处理，通过设立基金会的方式，企业将旧衣物回收的部分利润定期注入基金会账户，由红十字会对基金会款项进行管理。TX互惠则通过社会企业的方式运作，通过旧衣物回收箱收集衣物，在打工者社区开办“TX互惠公益店”进行义卖，支持农民工及其家庭，其余则通过市场方式出售进入再循环系统。两家参与回收的非营利组织在运作形式上都有较强的市场化色彩，呈现出对市场的较强依赖。

5.政策工具组合的特征

5.1 强制性维度

加拿大政策科学家布鲁斯·德林和理查德·菲德对政府与社会之间的关系做了基础性研究，并按照强制性程度对政策工具进行分类(Doern&Richard，1992)，管制、补贴、直接提供等政策工具被视为是强制性程度较高的政策工具。在旧衣物回收的政策工具选择中，L市政府选择了强制性程度低的市场性工具、自愿性工具和沟通性工具。政府旧衣物回收的决策主要源于对南京、杭州等经济基础较好、政府与企业合作较为成熟地区的经验借鉴，比如江苏政府对旧衣物回收企业每年补贴7万～8万元，用来缓解企业的运营压力，鼓励企业承担社会责任。在政府的政策支持下，杭州、苏州、上海等地旧衣物回收形成了成熟的产业链，旧衣物利用率高达90%以上。L市政府在旧衣物回收箱的推广过程中，既没有形成直接性的地方政策依据，也没有对旧衣物回收企业和捐赠人的直接性或者间接性的补贴。按照市场价格，旧衣物售卖价格在每吨3000～5000元，利润微薄，企业在旧衣物回收过程中需要付出成本，如旧衣物回收箱的制作费用、运输车辆成本、回收人员工资、仓库存储租金、分拣成本、打包人工费、管理费用，旧衣物回收的高成本导致企业参与旧衣物回收的热情并不高。

在旧衣物回收箱运作过程中，L市政府与企业达成了不完全清晰的合作形态，没有形成契约为基础的委托代理协议或者合同，协同治理因为权利责任的不清晰蕴含了巨大的模糊性，这种混沌的合作契约为后期监管埋下了隐患。由于规则不清晰，企业在旧衣物流向环节有充分的自由裁量权。对于民众对旧衣物流向的质疑，旧衣物回收箱上的监管单位也就责任出现了意见分歧，甚至城管局否认与企业的合作关系，称“垃圾分类是城管局的主管范围，但无权监管企业旧衣物处理的行为”，L市文明办、房管局承认只是“提出倡议而非监管单位”。强制性维度一定程度上反映了一个工具在何种程度上偏离了对市场的依赖(莱斯特，2016)，强制性工具与市场形成此消彼长的关系，当市场发育程度较高时，政府具备使用强制性程度低的政策工具的理性基础；当市场发育不够成熟时，政府通常采用强制性程度高的政策工具，因为这些工具可以赋予政府更明晰的执行权力，降低执行成本，以及限制参与者对政策目标的偏离程度，从而确保政策工具的选用与政策目标相一致。在旧衣物回收政策推行过程中，L市政府选择了国家干预程度非常低的市场性工具、自愿性工具和沟通性工具，试图依赖于私人市场、志愿组织、家庭和社区达到垃圾分类、纺织品循环再利用的目的。而尚在发育的私人市场不足以独立承担起自动、高效调节企业行为的任务，其政策工具选择在逻辑起点的稳定性上较为薄弱，旧衣物回收在政策执行环节预留了不可控性空间，受合同、实践、人力资源等因素的限制，在审查和监管服务递送问题上出现疲软。虽然大众传媒与民众广泛关注旧衣物的流向问题，但至今这种自动性机制的反馈并未引起政府决策行为的变化。

5.2 可见性维度

可见性是政策工具可被记载的程度，以及能被公众理解的程度，一种工具的可见性越差，这种工具的成果越不容易被理解(盖伊·彼得斯，弗兰斯·冯尼斯潘，2007)。第三方政府正在兴起，面对复杂的公共问题以及民众对政府可信性的关注，政府越来越倾向于选用间接性强、不容易在预算中体现出来的政策工具。L市政府在旧衣物回收箱推进过程中采用的三种工具(沟通性工具、市场性工具、自愿性工具)呈现出了较低的透明化程度，无论是在预算还是在政策制定过程中都几乎是不可见的。这种不可见性源于信息型政策工具的不可见本质，且相关于L市政府在市场化工具选择中出现的零补贴和模糊特许经营。

L市政府推动旧衣物回收箱设置的初衷在于“支持垃圾分类，创建文明城市”，更多地采用了政策议程的内在创始模型，赋予社会大众和目标群体较少的参与机会，试图通过市场化、社会化的运作实现赋权和参与，目的在于实现旧衣物循环从而推动垃圾分类工作。L市政策工具选择方面忽略了解释政府动机的问题，未充分考虑在价值层面能否被公众接受以及接受程度如何。对公众而言，旧衣物回收箱进入社区之后，由于信息不对称和政策沟通性工具的失灵，公众更多地通过旧衣物回收箱箱体显示的信息推测、揣度旧衣物回收箱设置的目的和用意，回收箱上醒目的“公益慈善”字样让公众对旧衣物捐赠的慈善意义抱有极强的期待心理。后期媒体披露了旧衣物回收企业将85%以上的旧衣物转卖、出口进行市场化运作，极少部分用于捐赠，对于这一事实公众非常难以接受。表4为L市公众期望的旧衣物流向与实际的流向对照统计：

表4旧衣物流向对照

低可见性与以下三方面因素密切关联：

第一，回收企业与捐赠方信息不对称。抽样调查中，只有10%的调查者曾经收到过有关回收箱的设置、使用等信息的宣传、讲解、说明，其他90%的社区居民只能通过“空降”在社区的旧衣物回收箱上的说明理解旧衣物回收政策。至于旧衣物回收的细节性问题，如八成新的标准、捐赠比例、回收数量等，没有形成公开化透明化的标准，没有信息逆向流动渠道和反馈机制，居民无法获取信息。在对开放式小区的抽样调研中，80%以上的居委会工作人员并不知晓沿街主干道旧衣物回收箱的来历，对箱体由谁投放、箱体管理者是谁、直接的衣物回收者是谁、衣物去向是哪里等信息并不知情。在封闭式小区，84%的居委会和物业工作人员仅仅局限于知晓回收箱进入社区的情境，即政府人员和回收企业人员经由街道办事处找到居委会或物业，将箱体投放到社区中。在ZC开元社区，很多居民曾向居委会询问旧衣物去向、监管等问题，居委会工作人员无力应答。

第二，政府(社会组织)与回收企业信息不对称。旧衣物回收过程中，企业具有充分的自由裁量权，比如，按照合作要求，企业每年将收益的部分资金注入S亿基金，用于公益慈善事业，红十字会在网站中对资金接收情况予以公示，但对于企业的旧衣物回收数量、流向等信息并没有进行实质性的评估或者核实，企业上报的数据真实性由企业全权负责。旧衣物回收企业与家庭安全基金会、中国妇女发展基金会、中国妇联等组织签订了捐赠协议，协议书形式为框架协议书，协议内容较为笼统。以企业与中国妇女发展基金会签订的协议书为例，该协议书说明了合作对象范围、合作范围和期限，但没有规定具体的捐赠周期、捐赠数量等信息，每捐赠一次企业会获得一张捐赠证书。企业提供的信息显示，根据L市民的捐赠情况，约80%用作再生利用，15%用作捐赠，至于八成新的标准没有清晰的规定，捐赠衣物数量、比例定期由企业上报给政府，政府赋予企业充分的自主权，旧衣物数量、质量、流向的信息真实性处于监管真空地带。

第三，政府与捐赠方信息不对称。在政策制定环节，沟通工具缺失是旧衣物回收箱推行过程中的主要特征，也是纺织品垃圾分类工作推进的主要障碍因素之一。政策工具选择缺少公众参与，城管局授权企业进入社区投放箱体时主要通过行政化手段与强大的政府动员能力与社区居委会进行沟通，引导类工具的使用不足导致政策信息传递中断。由于政府与民众就旧衣物回收箱运作沟通不充分，作为捐赠方的居民无法将旧衣物回收与垃圾分类工作联系在一起，无法形成对旧衣物回收与环境保护、循环经济发展之间的内在逻辑关系的认识。后期新闻媒体在没有对旧衣物回收箱推行形成整体性认识的情况下，对旧衣物回收企业的利润做了夸大其词的报道，在一定程度上误导了公众，导致公众认为自己的爱心变成了企业牟利的工具，使公众对回收企业形成抵触心理，并将L市政府推向了公信力危机的风口浪尖。

6.政策工具组合的优化逻辑

从政策工具的角度而言，政府对政策工具的属性界分是政策工具选用的依据之一，此外政府与政策工具实践操作中多元主体的互动与沟通，对政策执行反馈信息的认识、理解和内化体现着建构主义主体与客体之间的互动与平衡。政府无疑可被视为建构实现的主体之一，政府对工具及其选用的认知在主体内部已经有了预先的设定，且其对政策工具的认识论图式是动态的，不断地发展出先前不存在的新结构。政府通过与政策工具利益相关方的互动以及对政策执行中出现的风险与挑战进行反思，不断改变政策工具功能认知、调适工具使用方式、更新政策工具组合。政府对政策工具的组合与优化实质上遵循的是建构与被建构的逻辑，其本质是公共政策执行在不断调整中实现相对平衡。公共政策工具的重组与改进，需要依赖于非对称性信息系统的反馈，优化重组资源以及对自身认识进行反思性调整。对于L市旧衣物回收箱运作中的政策工具选用和优化，以下通过建构主义理论的核心要素：主体、客体和互动的三个维度进行分析。

6.1 主体建构：优化政策工具组合，提高强制维度

治理范式的转变使非政府机构参与到公共事业中，将公共管理的分析单位转移到政策工具上，以期重塑政府。对政策工具选用的理论框架进行讨论，需要以两个相互联系的变量为前提：第一，国家计划能力的大小，即国家可以影响社会行动主体的组织能力大小；第二，子系统的复杂性，特别是政府在执行其计划和政策时所面对的行动主体的数量和类型(迈克尔·豪利特，M.拉米什，2006)。政策工具选用需要涵盖国家计划能力和子系统复杂性，使用市场性和管制性的工具需要以国家计划能力较强为前提，当国家计划能力不足时，使用激励工具、宣传工具或者依赖于家庭和社区的自愿性工具能够增加政策执行的效能。在政策目标群体覆盖范围广泛、人数众多，牵扯多方行动主体利益的时候，使用市场性工具比较适宜。以上变量和前提假定了政策工具选用的两种理想类型，但是在现实中，政策工具选用和衍生环境错综复杂，超越了理性主义的分析思路，呈现出多变量交互作用的情境，关注政策工具的优化组合成为提高政策工具效能的主要思路之一。在中国社会转型期，强制性高的政策工具逐渐减少，强制性低的工具逐渐增多是政策工具选择的主要趋势。直接提供和管制类的政策工具逐渐减少，而对私人市场、非营利组织、家庭和社区的依赖增多。政策工具之间往往形成一种相互依赖性的环境，政策执行很难通过单一性的政策工具进行，而经常是主要的政策工具和次要的政策工具之间进行搭配与组合。在旧衣物回收政策执行中，本土尚未形成产业链性质的市场回收模式，且作为跨多个领域行使权力的城管局、房管局更多地体现出政策顺从执行而非计划能力。没有发育成熟的市场机制作为前提，且政府缺乏对参与企业规章制度的约束，没有问责机制和退出机制，这就意味着参与回收旧衣物的企业在政府默许的情况下获得了足够宽泛的自由裁量权，在公共权力的牵制力量比较弱小的情况下，容易发生以经济利益为导向调整自身目标的市场失灵。

市场性工具的选用需要以充分的市场发育为前提，如果市场发育不够充分，则市场工具的使用通常会辅助以其他类型的政策工具，如政策、法规、税收减免等较高干预性的工具。另外，提供补贴也是一种有效的手段用以鼓励企业做出有益于社会的行为，从而克服市场失灵和保障公平性。在中国当前的情境下，涉及市场等间接性工具的选用时，必须辅助以政府的强制权力作为后盾(迈克尔·豪利特，M.拉米什，2006)，否则市场无法像重视私人利益那样重视公共利益，换言之，政府与私人部门的关系无法进行自我调节，需要强大、称职的政府主动实行管理(莱斯特，2016)。这就意味着，市场性工具使用的同时必须选用强制程度高的政策工具，如直接或者间接的补贴、税收支持等，对政策工具的优化组合能够提高政策效能，从而达到帕累托最优。

6.2 互动建构：改变参照框架，提升可见维度

政策工具的有效性很大程度上依赖于政策累积序列中前一种政策工具的选用惯性，目标群体的行为模式会较为依赖和习惯于一些长期使用的政策工具，因此，改变目标群体和参与群体的认知、价值与规范显得非常重要，政策工具家族的使用离不开有效的沟通性工具。沟通性工具的强化使用不仅在于改变目标群体的行为结构，而且在于改变目标群体的参照框架、价值体系与规范，内化政策所蕴含的价值，促使公众对问题的理解发生变化。提升沟通性工具的有效性可以从概念操作化和改变知解漏斗两个层面进行。

6.2.1 沟通性工具概念操作化

如果信息不能以一种清楚而且适用的形式提供给人们，它实际上可能使人们比以前更无知，目标群体只对适应于他们的参照框架的指导信号予以认可(王清军，2013)。沟通性工具概念操作化的意义基础在于“公众不是专家”，不能很好地理解抽象的、宏观的政策诠释。L市的市民对于垃圾分类、循环经济、公益慈善等概念的理解更多地停留在主观想象的认知层面，比如，对于非营利组织“公益慈善”的理解简化为企业“零利润”；对于垃圾分类的运营成本单纯地认为“国家出钱”。信息能够有效到达目标群体并且被理解的前提条件是，通过概念操作化将信息进行塑造，使它贴近于目标群体的生活常识和活动场景，让信号易于理解。比如，山东省环境保护厅将“PM2.5”转换为民众易于理解的“蓝天白云 繁星闪烁”天数，通过这一概念操作化指标，使民众将感知到的天气情况与大气污染指数紧密结合到一起。就旧衣物回收的相关政策，政府可在政策宣传环节采取详尽的说明和多元化的宣传方式，对垃圾分类的核心概念做出解释，对旧衣物处理相关参与组织的成本投入、处理流程、分拣标准等信息做出大体的说明，在旧衣物回收与环境保护之间建立起清晰的联系，实现信息的高效流动和传播，减少认知上的偏差，甄别事实，促进双向沟通。

6.2.2 改变知解漏斗

沟通性工具的不足，导致操作环节诸多失误。比如，由城管局授权C刚公司投放至沿街主干道的第一批旧衣物回收箱被市民误认为是垃圾桶，向其投放大量垃圾，后不得已将旧衣物回收箱撤回。回收企业后期在回收箱侧面补充张贴醒目告示，告知市民“不是垃圾桶”。L市捐献旧衣物的民众以及大众传媒对旧衣物回收产业以及政策框架的认知不清晰，没有在旧衣物回收与垃圾分类政策之间建立认知上的关联，未了解废旧纺织品回收企业的成本与收益，未建立旧衣物回收与环境友好型社会的整体性联系，产生了“政府与企业合谋，利用市民爱心为企业谋取利润”的误解。

从宏观层面来讲，通过沟通性工具重建信任体系非常重要，这也是旧衣物回收政策得以有效执行的重要基础。废旧纺织品的回收利用应更多地从垃圾分类、循环经济、环境保护的高度考量，改变的策略在于通过广泛的信息宣传、高频度的沟通和有效的社区动员，让参与旧衣物回收的市民在对问题的理解上发生变化，将政策背后的价值内化，从而在操作层面达到改变外在行动的目的。盖伊·彼得斯认为沟通性工具的目的在于改变目标群体的“知解漏斗”,在采取政策工具之前，将指导性的信号加以塑造，促使目标群体认识到这样的信号，并允许这样的信号进入他们的理解范围(盖伊·彼得斯，弗兰斯·冯尼斯潘，2007)。政策制定者与目标群体的信息交换是必要的，可以通过“知解漏斗”属性的改变实现互利共赢的目标。从微观层面来讲，明确与重申政策目标是改变知解漏斗的重要方式，也是旧衣物回收政策执行的重要手段。公共政策执行将宏观的抽象的目标进行政策操作化，细化为具体的各个政策从而规范、引导行为者的行动方式，比如，“林业禁伐”的政策目标是“林业资源保护”(陈振明，2009)，旧衣物回收箱推广的政策目标是“可持续发展与环境保护”。因此，在沟通性工具的使用方面，需强化政策传递的宣传方式，优化宣传路径，拓展多元宣传媒介，以目标-行动为导向，提高政策宣传的有效性。

6.3 客体建构：提升政策工具问责，促进参与维度

不管是以政府决策为逻辑起点的自上而下方式，还是以行动主体目标、战略和联系网络为研究基础的自下而上模式，政策执行都被视为政策过程指挥链中的关键环节。政策执行工具的选择和使用不是在真空中操作，而是在建基于规则、政策、价值、社会关系等因素之上的社会系统中进行，在制度性资源匮乏的前提下，政策网络为经验尚可认知的政策工具选择提供了较高的诠释力。第三方政府的兴起改变了公民参与政策过程的传统和规则，政府权力下放、契约外包的治理方式使得政策间接工具盛行，政策工具的选择和操作广泛依赖于私人市场和营利(非营利)组织。合同承包、福利券等模式冲击着传统的公民与政府之间的关系，改变着问责结构，民众参与公共政策复杂化，极大地挑战着政策工具的有效程度。比如，L市政府部门为社区自主选择回收机构提供了一定的空间，鼓励市民的监督行为，但是，由政府监管的所有旧衣物回收箱上的服务电话均为回收企业电话，居民与政府进行对话的沟通渠道可及性较低，对回收企业的监督、问责程序变得较为烦琐。同时，回收企业也没有向社区披露绩效信息的义务，民众若想知情和获取信息，需要付出足够多的时间和努力。

公共政策间接性工具的使用需要提高民主的可见度，在工具选用和组合环节扩大公众参与的深度和广度。在赋予政府决策以形式或实质的时候，不仅需要对政策工具的属性和模式形成清晰认知，而且需要将政策执行工具研究与社区参与紧密结合起来进行考虑，考量政策执行工具的社区网络背景和环境，努力扩大参与的程度、范围和质地，提高工具问责能力，促进政策执行效率。在工具选用环节，改变家长式的自上而下的工具选择模式，注重政策的价值取向与公众现实需求，给予社区参与需求评估和应对策略的空间，通过利益相关者的多方参与构建政策执行工具选择情境，产出“低模糊性-低冲突性”的政策，让政策工具更好地服务于民主价值。在工具使用监督环节，随着间接性工具的兴起以及信息递送系统的复杂化，政府需要重构与第三方服务递送者的关系，扮演“公共对话传递者和可及、公平及平衡的保护者” 的沟通角色(莱斯特，2016)，提供可及性的公共对话平台，为公众主动监督提供便利的通道；健全绩效评估和分析制度，将评估结果广泛传播给相关利益群体和社区群体；完善监督信息反馈机制，约束第三方参与者行为。

7.结语

本项研究在既有研究的基础上，明确了政府政策工具组合的内在框架，并从建构主义的视角尝试寻找政策工具组合的优化路径，对政策工具之间、工具与环境之间的关系进行了深入的解读与探讨，从理论和实践层面探索了中国情境下政策工具组合的内在机理。制度安排与社会政策处于动态平衡与变迁之中，是政府理性设计与政策回应相互作用的结果，政府治理体系在这一过程中逐渐走向成熟，政府工具组合亦然。政策工具的有效与否依赖于政府对政策工具的选择应用能力，同时有赖于工具选择情境中市场成熟程度与社区中政策相关利益群体的认同与表达。就政府而言，两方面因素形塑着工具选用结果的有效性；其一，准确认知工具属性的能力,政府准确把握与合理界分各个工具的相对性属性与功能是工具组合的重要前提。其二，依据情境组合工具的能力，不仅需要对政策工具的属性和模式形成清晰认知，还需要考量工具的恰当性和工具之间的适配性以及政策问题的性质、环境因素和目标受众特征，协调不同行动主体之间的利益冲突。就市场而言，经济活动存在生态边界，企业需要在制度框架下寻找动力去探索更具创造性的问题应对办法。市场具有追求效率最大化的特征，在市场发育不充分的情况下，应确保政府在公共物品提供中的主体地位，政策工具的组合需要凸显强制性维度，使用补贴、规制等手段刺激企业参与，激发市场活性，抑制市场性工具的缺陷。就社会而言，在赋权理念下，社会组织和社区越来越多地参与到公共政策的一般过程中，志愿性工具的选用是政府职能转变以及治理效率提升的途径之一，同时也对沟通性工具的使用提出了更高要求。政策工具的使用需要提升可见性与可接受性，构建完善的信息反馈机制与问责机制，在政府、市场与社会之间实现多元互动与平衡。