工业记忆与空间重生——政策引导下的老旧厂房保护利用发展历程回顾

老旧厂房；空间重生；保护利用

在中国，老旧厂房的保护从时间脉络上可大致分为自发利用和保护、自觉保护和保护利用并重三个阶段。中华人民共和国成立后，城市逐渐成为第二产业的主要载体，虽然在产业方向上各有侧重，但是如北京、上海、武汉等大城市都成了区域性的工业中心。从20世纪90年代开始，随着城市功能的变化和产业结构的调整，大量工厂从城区迁出，工业建筑不少都被限制。在这些建筑中，一部分是当时由东德、苏联援建，具有典型的包豪斯建筑的特点，空间开敞、体量巨大，非常符合艺术家对艺术创作空间的想象，被他们发现并利用起来，出现了诸如北京798艺术区，上海M50艺术区等在老旧厂房基础上改造的艺术家工作室聚集区，后来发展成为艺术及其相关产业的聚集区。此阶段对老旧厂房以利用为主，建筑并未做大改动，只对内部结构微调和装修，基本上保持了原有风貌。

关于对工业厂房建筑保护的相关文件，最早可见2004年建设部《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》[1]，提出对“曾经作为城市优秀传统文化载体的建筑物”加强保护；从2006年国家文物局发布《关于加强工业遗产保护的通知》[2]始，文物保护的相关部门陆续推出了一系列针对工业遗产等的提倡性保护措施。 2017年，工信部也参与了对老旧厂房的保护工作，主要着眼于“工业遗产”，接连推出了《工业和信息化部办公厅关于开展国家工业遗产认定试点申报工作的通知》[3]、《国家工业遗产管理暂行办法》[4]等政策文件。

随着城市产业结构调整的日益深入，越来越多的工业厂房被空置。这些厂房大多位于城市的核心位置，曾经有过辉煌的历史。一方面，厂房被大量闲置，另一方面，城市又面临着产业发展缺少空间承载的问题。在这样的情况下，在保护的基础上对老旧厂房进行合理开发和利用终于被提上日程。2014年，《国务院办公厅关于推进老工业区搬迁改造的指导意见》[5]发布，2016年，发改委发布《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》[6]等。这些政策的出台开启了老旧厂房保护利用的新篇章，各地都涌现出大量以老旧厂房改造利用的文创和科创园区。

老旧厂房既是承载历史和记忆的文化富矿，又成为文化和科技等产业发展的新空间，还被看作城市更新的有机组成部分，对其的利用性保护已深入人心。下面的分析以时间为线、重要政策为轴进行梳理，回顾不同阶段中政策在老旧厂房保护利用中起到的重要推动作用。

1.自发利用和保护阶段（1995年—2005年）

我国对于老旧厂房的保护利用观念和实践的推进都是随着城市的发展不断深入的。在北京、上海、广州等特大城市，由于城市化程度的不断加深和产业结构的调整，高耗能和强污染的传统工业逐渐被淘汰，大量的工业用地被腾退出来。以北京为例，1995年，北京市各有关部门联合下发《北京市实施污染扰民企业搬迁办法的通知》，城市中心区工厂开始外迁到各区县，甚至外地。大面积工业厂房空置，在低廉租金和便利区位的吸引下，一些企业家和艺术家自发改造，开始形成文化创意产业聚集区。1990年代末期，官园批发市场是在对北京印刷厂部分厂房改造利用后开办的，开启了对老旧厂房利用的先河。几乎与此同时，地处万红西街的中央美术学院教师也开始进驻北京798厂开办工作室，并吸引了一大批艺术相关从事人员入驻，798艺术区的雏形初显。这一阶段老旧厂房功能的更新以及所带来的经济效益成为对老旧厂房进行利用的朴素动力。他们在利用的同时，对部门老旧厂房进行了加固等处理，客观上起到了保护的作用。这一阶段更多的是强调老旧厂房从生产空间到产业空间的功能性转变。

早期对老旧厂房的保护利用较为混乱，由于没有可以依据的法规政策，部分老旧厂房被损坏，甚至拆除。虽然早在1988年，建设部、文化和旅游部发布《关于重点调查、保护优秀近代建筑物的通知》，其中就包括了近代优秀的工业建筑和设施。2002年，上海依托其特殊的历史文化背景，制定了具有前瞻性的保护利用政策[7]，对政策通路率先进行了详细梳理，明确了负责部门、保护范畴、保护方式、资金来源和法律责任，率先把工业建筑列为重点保护对象，把在中国产业发展史上具有代表性的作坊、商铺、厂房和仓库列入优秀历史建筑保护内容之中，成为第一个实际意义上的地方性老旧厂房保护利用条例。2004年，建设部又发布《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》[8]，进一步明确了城市优秀近现代建筑的概念和保护范畴。2005年，北京市第十二届人民代表大会常务委员会发布《北京历史文化名城保护条例》，也特别提到对“具有特定历史时期传统风貌或者民族地方特色的街区、建筑群、村镇”的保护。

以上四份文件均未明确有“工业遗产”的提法出现，工业遗产的保护实际上是从文物、建设部门在保护文物、保护优秀建筑物的框架下开始的。保护意味着大量的资金投入，由于对老旧厂房的认识和社会经济发展阶段的局限，保护稍显不足。从1961年第一批到2006年的第六批，国家文物局共统计全国重点文物保护单位2352处，其中与工业遗产相关的约有140余处，工业革命之后的近代工业遗产则仅仅有13项。在全国省、市、区县各级重点文物保护单位中，工业建筑遗产也有部分名列其中，但数量很少。

2005年12 月国务院发布《关于加强文化遗产保护的通知》[9]，通知中规定自2006年起，每年六月的第二个星期六为我国的“文化遗产日”。虽然在此政策中仍未明确提及对工业遗产的保护，但是对文化遗产的保护进入到国家视野，为工业遗产专项政策的出现奠定了基础。

2.自觉保护的阶段（2006年—2014年）

从2006年开始，中国对老旧厂房的保护利用从理念到实践上都开始和国际接轨。这一阶段标志性的事件是2006年4月，参与中国工业遗产保护论坛的政府代表和专家学者通过并发布《无锡建议——注重经济高速发展时期的工业遗产保护》。“工业遗产”的概念被正式提出，并提出要在资源普查、遗产登记、宣传教育、规划编制、科学研究等多个方向发力，保护好不同发展阶段有价值的工业遗存。2006年5月，国家文物局下发了《关于加强工业遗产保护的通知》[10]，中国工业遗产保护正式进入全局化、系统化、专业化保护的阶段。这两个政策文件的接连出台表明了文物部门对于工业遗产保护的认识进一步深入，与国际组织、学术界之间的联系也日益紧密，以文物保护政策主导工业遗产保护实践成为此阶段的特点。也是在这一阶段，老旧厂房改造利用而成的文创园区已经逐渐形成品牌和规模。如果重溯文化产业和老旧厂房保护的发展历程，会发现其中有惊人的重合，老旧厂房似乎天然地成了文化产业发展的重要载体。虽然这一阶段的老旧厂房的保护利用尚未形成共识，但在实践中对老旧厂房的利用已经蔚为大观。

2007年，国家文物局开展的第三次全国文物普查，首次把“工业遗产”的概念纳入调查方案，单列为类，工业遗产成为这次普查新发现遗产的主要内容。2010年，国家文物局开展了第七批全国重点文物保护单位的申报和评审工作，公布的工业遗产多达120余处，其中大部分为近代工业遗产。工业遗产逐渐成为文保界通行的名词。这既是对前一阶段的发展中由于观念不明造成的老旧厂房损害的补救，也是对老旧厂房的认识不断更新的结果。对老旧厂房的保护利用逐渐从文物保护、历史建筑过渡到文化遗产—工业遗产的路径上。新的工作理念和工作方法正在形成，老旧厂房、废弃矿山、老旧铁路，甚至机器和构筑物等都被纳入到工业遗产的保护视野，对它们的价值亦在重新认定之中。

从实践的层面来说，城市老旧工业区的搬迁改造在此阶段大量出现，如何看待、保护和利用老旧厂房成为一个具体的问题。2014年国务院办公厅发布《关于推进城区老工业区搬迁改造试点工作的通知》[11]，特别强调“高度重视城区老工业区工业遗产的历史价值，把工业遗产保护再利用作为搬迁改造的重要内容”。国家文物局在2014年关于征求《工业遗产保护和利用导则（征求意见稿）》意见的函中，向省、自治区和直辖市的文物局（文化厅）下发了此项导则，明确定义了工业遗产，并详细规定了其中包括物质和非物质遗产的范畴，鼓励在保护的基础上利用成为公共文化服务属性的文化设施。这些政策也逐渐助推老旧厂房成为新兴文化创意及文化服务业的重要载体。

3.保护利用并重阶段（2015年至今）

本阶段工业遗产的保护和利用并重，在城市更新的背景下，形式更加多元和丰富，主要呈现出以下几个特点：在工业遗产保护方面，大力发展工业文化，确立保护优先原则。除工信部联合财政部推出《关于推进工业文化发展的指导意见》[12]《关于开展国家工业遗产认定试点申报工作的通知》[13]《国家工业遗产管理暂行办法》[14]之外，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于实施优秀传统文化传承发展工程的意见》[15]《住房城乡建设部关于进一步做好城市既有建筑保留利用和更新改造工作的通知》[16]等也从不同角度不断确立工业遗产及其相关的非物质文化遗产的保护优先原则。在这个原则的基础上，工信部也出台多项政策，引导工业文化与科普教育、文旅发展相结合，鼓励改造利用老厂区、老厂房、老设施及露天矿坑等，建设特色旅游景点，发展工业旅游。

工信部率先以传承和发扬中国特色工业文化为目标，开始国家工业遗产的认定和申报工作，详细规定了国家工业遗产的申请认定程序和保护管理的原则，以此强化工业遗产保护利用学术研究，并连续三年发布国家工业遗产的认定试点的工作。除此之外，中国科学技术协会和中国城市规划学会也连续两年公布“中国工业遗产保护名录”（第一批/第二批）。在此基础上建立工业遗产名录和分级保护机制，在基本摸清事实的基础上，鼓励引导社会资本进入工业遗产保护领域，通过与政府合作建设综合服务平台、设立工业文化发展基金、开发工业旅游、建设产业园区等多种方式利用发展，宣传工匠精神，传承工业文化。

同时，国家发改委针对老工业基地，加大信贷支持力度，鼓励政策性金融，加大创业投资支持，推动传统老工业基地向产业转型升级示范区转变。从2015年到2016年的两年间，发改委等相关部委先后推出《关于促进东北老工业基地创新创业发展打造竞争新优势的实施意见》[17]《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》[18]等，推动东北老工业基地发展方式由主要依靠要素向更多依靠创新转变、再造区域竞争新优势。

探索多层次多渠道的老旧厂房保护利用办法。老旧厂房由于历史久远，大多比较破旧，原产业搬离之后，一旧即荒，一荒则废。只靠国家投入对老旧厂房进行抢救性保护既不现实，又不经济。在保护的基础上利用好老旧厂房，使其成为城市产业发展的新型产业空间在各地多有实践。北京、上海、杭州等多地也出台了相关政策，鼓励对老旧厂房的利用性保护。2014年，国务院印发了《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，明确规定“支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务”，[19]为利用城市存量空间资源发展文化创意产业指明了方向。2017年年底，北京市出台《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》[20]，意见秉承“坚持保护优先，科学利用；坚持需求导向，高端引领；坚持政府引导，市场运作”的原则，积极推动老旧厂房向文化空间转型，成为老旧厂房转变文化空间方面首个专项意见。2019年1月，《关于推动老旧厂房拓展文化空间指导意见落地实施的工作方案》出台，为“指导意见”提供了具有实操性的工作流程。同年年底，《保护利用老旧厂房拓展文化空间管理办法（试行）》也被推出。从2017到2019这三年里，北京市利用老旧厂房拓展文化空间形成了到政策法规到实施方案、再到评价办法的政策组合，助推了大量老旧厂房进入市场被利用为各种产业空间，并形成了各具特色的产业集聚区。

同样是在2017年，上海市印发《关于加快本市文化创意产业创新发展的若干意见》[21]（简称“文创50条”）。其中第47条明确指出：支持各类市场主体合作利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地兴办文化创意和设计服务，在符合城市规划的前提下，土地用途和使用权人可暂不变更。重点文化创意产业项目，经相关土地出让协调决策机构集体决策，土地价款可按照有关规定分期缴纳，最长时间不超过两年。在符合城市规划和建设规范、不影响相邻关系及严守安全底线的前提下，鼓励存量文化创意产业用地提高土地利用率。“文创50条”的出台极大地调动了市场对于老旧厂房利用的积极性，为企业解决了后顾之忧。包括万科、远洋在内的一些大型房地产开发企业也开始关注和投入这个领域。

城市更新成为老旧厂房保护利用的背景。中国城市发展并不是处于同一发展水平上，近几年，北京、上海等超一线城市率先进入到减量发展的阶段。制造业的空间被大量腾退出来，文创产业、科创产业、服务业等填补进来，进入城市更新的阶段。上海、广州、深圳等城市均成立了专门的领导机构来达成城市更新的目标，推动制定城市更新实施细则，为老旧厂房的保护利用提供了更为落地的技术方案。2014年12月，广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入广州市城市更新局。2019年11月11日，上海市宣布成立由市长亲自担任组长的上海市城市更新与旧区改造工作领导小组，把城市更新和旧区改造放在同一平台上推进，目标是建设“令人向往的全球卓越城市”。

在政策方面，2015年5月上海市人民政府发布了《上海城市更新实施办法》[22]，明确“上海已进入存量开发为主的内涵增长、创新发展阶段，城市更新将成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式”；2017年，上海市规土局又发布了《上海市城市更新规划土地实施细则》[23]，形成了非常有实操性的工作方案，把机构层级、项目主体，评价标准、实施计划等等都一一界定清晰，并对困扰老旧厂房利用的土地用地性质变化问题做出了详细的规定。广州市2015年12月发布了旨在盘活低效存量建设用地和整治提升危旧房屋的《广州市城市更新办法》[24]。广州市的城市更新工作的开展是以“三旧”改造为基础的，旧厂房是“三旧”改造中成果较突出的部分，形成了TIT创意园,289艺术院等全国知名的园区。2016年1月广州市人民政府办公厅发布了《广州市旧厂房更新实施办法》， 2019年4月，广州市规划局编制《广州市深入推进城市更新工作实施细则》[25]。广州在老旧厂房保护和改造利用上逐步形成政策组合，推动城市更新工作不断深入发展。2019年5月，《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》[26]正式发布，由政府选聘责任规划师引导公众参与城市规划，参与城市治理，为区域性老旧厂房改造提供了更加专业化、更加落地的实施方案。

中国对于老旧厂房的保护利用经历了自发利用保护、自觉保护、保护利用并重的三个阶段，在政策上形成了中央、部委、城市（城区）的多元格局。如果我们把着眼点放大，老旧厂房的保护利用实际上是和“历史城市景观”保护的思潮密切相关。值得重视的是，老旧厂房因其在历史、文化、产业、城市更新上的多元价值，得到了包括国家发改委、文旅部、工信部、住建部在内多个部委从不同方面的政策支持。实际上，关于老旧厂房保护利用合理的政策组合还远未形成，建设和发展仍面临制度性约束。深入老旧厂房保护利用一线，加强研究更新，继续出台有利于实践的政策仍然是老旧厂房保护利用事业的重中之重。

注释：

[1]《关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护工作的指导意见》（建规［2004］36号），建设部，2004年。

[2]《关于加强工业遗产保护的通知》（文物保发［2006］10号），国家文物局，2006年。

[3]《工业和信息化部办公厅关于开展国家工业遗产认定试点申报工作的通知》(工信厅产业函［2017］455号)，工信部，2017年。

[4]《国家工业遗产管理暂行办法》（工信部产业［2018］232号），工信部，2018年。

[5]《国务院办公厅关于推进老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发［2014］9号），国务院办公厅，2014年。

[6]《支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》（发改振兴规［2016］1966号）国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行，2016年。

[7]《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（2002年7月25日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过）。

[8]同 [1]。

[9]《关于加强文化遗产保护的通知》（国发［2005］42号），国务院，2005年。

[10]同 [2]。

[11]《关于推进城区老工业区搬迁改造试点工作的通知》（国办发［2014］9号），国务院办公厅，2014年。

[12]《关于推进工业文化发展的指导意见》（工信部联产业［2016］446号） 工信部，财政部，2016年。

[13]《关于开展国家工业遗产认定试点申报工作的通知》（工信部产业函［2017］445号） 工信部办公厅，2017年。

[14]同 [4]。

[15]《中共中央办公厅 国务院办公厅关于实施优秀传统文化传承发展工程的意见》中办发［2017］5号。

[16]《住房城乡建设部关于进一步做好城市既有建筑保留利用和更新改造工作的通知》（建城［2018］96号）， 住房城乡建设部，2018年。

[17]《关于促进东北老工业基地创新创业发展打造竞争新优势的实施意见》发改振兴［2015］1488号，发改委、科技部、人力资源和社会保障部、中科院，2015年。

[18]同 [6]。

[19]《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》(国发［2014］10号)，国务院，2014年。

[20]《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》（京政办发［2017］53号）， 北京市人民政府办公厅，2017年。

[21]《关于加快本市文化创意产业创新发展的若干意见》（沪委发［2017］33号 ），中共上海市委上海市人民政府，2017年。

[22]《上海市城市更新实施办法》（沪府发［2015］20号），上海市人民政府，2015年。

[23]《上海市城市更新规划土地实施细则》（沪规土资详［2017］693号），上海市规划和国土资源管理局，2017年。

[24]《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令134号），市长陈建华，2015年。

[25]《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规［2019］5号），广州市人民政府办公厅，2019年。

[26]《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》京规自发［2019］182号，北京市规划和自然资源委员会，2019年。