政策“中层空转”及破解之法

卢震

政策“空转”是指政策在实际运转中不能产生实际效力的一种现象，是对政策的消解，严重阻碍中央方针政策在基层的落地生根。政策出现“空转”一定程度上是因为一些地方中层部门出了问题。中层部门处于体制内的中间部位，在体制内往往起着上传下达的作用，如果居于中间层的部门只是发号施令、简单地将工作一分了之，没有传递方法，做到权责对等、有权必有责，就会出现“中层空转”问题。当前处于改革攻坚的关键时期，如果任由这种现象蔓延，将导致矛盾问题无法得到及时有效的化解，直接影响改革的进一步深化。

一、政策“中层空转”实质透视

1. 政策“中层空转”反映了某些中层干部结合地方实际的能力严重缺乏

当有新政策或新任务时，“传达派”习惯于召开会议进行工作部署，要求下级认真落实，也有的仅仅发一个文件，文件内容与上级的文件没有多大不同，基本上都是转述上级的意见。关于如何落实，既没有相应的实施细则，也没有明确的指标，更没有相关的配套措施。这背后是“传达派”在传达贯彻上级精神时缺乏理论结合实际的精神，难以深刻领会上级指示在该地区该部门的目标意图，因而难以转化为有针对性的解决方案。面对错综复杂的问题，某些中层领导干部缺乏解决问题的手段和能力，自己拿不定主意，而现有行政体制存在职责不清、权责不明，部分工作上下级之间职能交叉、职能重叠的问题，无疑给了中层部门推诿卸责的机会和理由，一定程度上助推了政策“中层空转”的发生。

2. 政策“中层空转”折射出某些中层干部对自身职责定位的认识含混不清

“传达派”对处于中层干部的角色定位仅限于上传下达的“二传手”，却没有深刻领会其扮演的其他角色。如果政策界定不清、职责切割不清、各级权责不匹配，客观上导致某些职责定位含混不清，二者叠加使得部分中层干部在“可为”亦可“不为”的情况下选择“不为”，由此助推政策“中层空转”的发生。

3. 政策“中层空转”体现了某些中层干部担当意识的严重欠缺

在现实工作中，一些中层部门为了逃避自身本应承担的责任，想方设法将这个“烫手山芋”扔给基层，如督查检查“甩锅”、转发文件“甩锅”、分配任务“甩锅”，“锅锅”砸向基层，自己反而当起了上传下达的甩手掌柜。

4. 政策“中层空转”反映出政策实施过程中问责、监督机制不到位

政策“中层空转”与政策落实的相关机制不配套、不健全，不同层级的政府缺乏明确的职责分工，压力型体制特征导致权力向上集中而责任向下转移有着相当密切的关系。在加强问责的环境下，趋利避害、推卸责任成为某些中层干部明哲保身的不二选择。此外，监督机制不健全也是政策“中层空转”发生的一个重要因素，如果没有一整套对中层干部合理监督、问责的机制，就难以避免出现政策“中层空转”的现象。

二、政策“中层空转”的破解之道

1. 在思想根源上下功夫：树立正确的政绩观和权力观，做到知行合一

要使中层干部在行动上实实在在落实贯彻好政策，防止“空转”，就必须在干部心中筑牢求真务实的思想堤坝，牢牢树立“党和人民的利益是最高的利益”这一思想观念。一方面，要加强政治思想教育，进一步加强作风建设，端正干部的思想观念;另一方面，要严格执行行政问责制，对不敢担当作为、导致治理陷入“中层空转”的干部依法依纪严肃处理。

2. 在能力和本领上下功夫：增加知识和能力的储备，明确职责定位

針对政策“中层空转”这一现象，一项极为重要的工作就是加强中层干部本领和能力的专题培训，结合当前的难点、热点问题组织开展相关的理论学习，推动中层干部在知识和能力储备上在较短时间内上一个台阶。

3. 在制度完善上下功夫：理顺权责关系，完善问责、激励和监督机制

权责相符是现代政府有效运作的基本原则，不同层级政府权责界定不清晰、不匹配容易导致政策“中层空转”发生。为此，上级部门应该科学统筹各级部门的任务分工，明确各级部门的职责，制定责任清单，厘清职能职责，实现权责统一，让不该摊派下放的责任止于部门，让不该推诿转包的责任止于自身，对那些推卸责任的部门人员实行严肃问责。要充分发挥问责的导向作用和约束作用，让不干事的干部有“闲不起”的危机感，让不执行的干部有“坐不起”的忧患感，让不作为的干部有“懒不起”的紧迫感。完善考核指标，加强对政策落实程度的考核，进一步发挥干部考核的指挥棒、风向标、助推器作用，激励广大中层干部以更好的状态、更实的作风贯彻落实中央的决策部署。同时，要加快容错纠错机制的建立和完善，促使中层干部在实际工作中敢于担当、敢于作为。

（摘自《改革内参》）