薪酬管制与国企高管“夺标”

张宏亮，王法锦，王殿杰

（1.北京工商大学 商学院，北京 100048；2.中国农业发展银行总行，北京 100045；3.中央财经大学 统计与数学学院，北京 100081）

一、引言

随着我国改革开放进程进入深水区与攻坚期，国有企业是推进国家现代化、保障人民利益的重要力量，其改革也与其他领域的改革密切相关，深化国有企业改革无疑是全面深化改革中的重要一环。十九大报告明确指出，要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。在国有企业改革中尤为关键的就是对国有企业高管的激励机制问题。20 世纪80 年代国有企业改革初期主要以放权让利与推广承包经营责任制为特征，此时对国企高管的薪酬激励体系尚未成型，国企内部普遍存在薪酬自定、缺乏考核评定体系等问题，既有吃大锅饭式的平均主义，也有企业亏损但高管盈利的损公肥私现象[1]。为了更好地解决这些问题，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）于2003 年正式挂牌成立，这也标志着我国开始更加积极地探索适合国企高管的薪酬管理体制。2003年《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》中，明确提出要逐步试行年薪制；2004 年又正式出台文件《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》，首次明确将国企的经营业绩与国企高管的薪酬相挂钩，国企高管进入了年薪时代。但随着国企的做大做强，国企内开始出现高管的天价薪酬，我国上市国企高管与一线员工之间的薪酬差距已经由2006 年的6.72 倍激增至2008年的17.95 倍。这些天价薪酬引发了社会的普遍质疑，国企高管的薪酬发放是否合理？其薪酬是如何计算得出？为了平息这些社会争议，也为了探索更适合国有企业高管的激励体系，国务院国资委先后于2009 年和2014 年分别出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》与《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，旨在对高管的天价薪酬进行限制，即“限薪令”。

在2009 年限薪政策出台之前，国企高管的平均年薪增长率一直优于民营企业高管，但在限薪政策出台后，民企高管的年薪增长率显著高于国企高管，且2014 年第二次“限薪令”效果更为明显，国企与民企高管薪酬增长率差异有逐步扩大的趋势。这充分说明，与民营企业相比，国有企业高管的薪酬确实受到了一定程度的制约。从激励契约设计的角度而言，国企高管面临的薪酬激励也随之下降。那么，政府作为国有企业的管理人（即各级国资委）将通过何种方式完成对国企高管的激励？国企高管在失去薪酬激励后其行为决策又会有哪些方面的变化？我们认为，解答这些问题具有重要的理论意义与实践意义。

二、文献综述

1.激励理论综述。现代企业的范式，即所有权与经营权的分离，根据委托代理理论[2]，这种分离势必带来代理成本，具体表现为道德风险与逆向选择。所有者为了降低这类成本，往往会通过设计行之有效的监督与激励机制来确保代理人与其目标相一致。国有企业所处的特殊治理环境，使得代理成本往往更加高昂[3]。一方面，国家作为国企的名义所有者难以履行职能，只能由政府代国家行使所有人职能，代理链条的拉长，势必带来更多的代理问题[4]；另一方面，国有企业所处市场往往不能达到充分竞争，充分竞争的市场是消除信息不对称的有效环境，因此，在政府与国企高管之间的信息不对称问题更加突出，代理成本更高[5]。在解决代理问题时，国企往往因其经营职能之外承担了战略性负担与社会性负担，又会形成预算软约束问题[6-7]，即政府作为监管者很难确切地行使其监督职能，为国企高管设计合理的激励契约就显得尤为重要[8]。2009 年与2014 年的两次限薪，使得薪酬激励失去了其应有的作用，为了保证国企高管行为的目标与自身目标的一致性，政府就必须通过其他方式完成对高管的激励，即晋升锦标赛。

委托代理理论一直是企业高管薪酬激励研究领域的基本理论。Donaldson[9]提出，企业公司治理及战略管理的基础是代理理论。现代企业所有权和经营权的分离，使得代理人即企业高层管理者与企业股东存在利益冲突，高管人员更可能去追求个人利益或目标而不是最大限度地提高股东的财富。解决委托代理问题可以通过对代理人进行行为监督、薪酬激励与约束实现股东财富最大化[9]。其中，薪酬激励最有效的方法就是将代理人（企业高管）的薪酬与企业业绩挂钩。这也曾经作为我国国企改革探索的方向之一，但过高的薪酬差距会引发巨大的社会成本，因此，探索更具国企特色的激励体系迫在眉睫。

2.锦标赛理论综述。薪酬激励与企业绩效往往存在正相关关系，但企业绩效在公司所有员工的努力下取得提升后，并不是所有人都能获得更多的薪酬，即薪酬的实质不是对员工付出劳动的补偿，而是对参与锦标赛获胜者的奖励。新古典经济学通过劳动的边际生产率来解释工作报酬，认为劳动报酬应该等于劳动者提供的边际生产率，其实质是对劳动者提供的边际劳动的补偿。这一理想化的模型无法合理解释企业中普遍存在的阶梯式薪酬差距，忽视了企业内部不同层级带来的晋升激励效应。关于企业内部薪酬差距存在的合理性，Lazear et al.[10]通过大量的实地研究提出了经典锦标赛理论，认为员工的报酬并非取决于绩效而是其级别的高低，薪酬的实质不是对员工付出劳动的补偿，而是对参与晋升锦标赛获胜者的奖励，因此晋升激励起到了重要的激励作用。经典锦标赛理论经过多位学者的完善和发展，其应用范围不断扩展，通过晋升激励来解释组织内部的激励机制也逐步被学术界认可[11-12]。

我国国企高管的晋升机制是一种更加典型的锦标赛模式，原因在于政府的干预。政府为了缓解因终极所有人虚位而导致的内部人控制问题，保留了对国企高管的考核、任命和解雇的权力[13]；同时，地方政府为了通过国企分担地方财政压力，有足够的动机把政府或官员个人的目标内化为企业行为，这两方面使得政府既有动机又有能力对国企进行干预，而国企高管为了实现晋升就要满足上级政府的考核指标。周黎安[14-15]在研究中国地方官员的晋升机制时发现，地方政府官员在被考核时处于一场晋升锦标赛，其最终的晋升与否取决于相对排名而非绝对业绩，此时的规则是由考核者决定的，可能是GDP，也可能是其他指标。这种模式的特点十分明显，一方面，只有在本轮锦标赛中脱颖而出的官员才有机会参加下一轮的锦标赛，胜负的规则是由上一级考核者所决定的，在不同时期，其评判规则可能不同，那么参赛者的目标也随之迥异；另一方面，本级政府又将考核下级政府，即同一主体扮演参赛者与裁判的双重身份。一旦官员通过政治锦标赛获得晋升，就成为这种体系的获益者，在考核下级官员时维持锦标赛体系。之后对地方官员行为模式的研究也证实了这一点，即我国官员的晋升确实满足锦标赛理论的特征[16-17]。

通常意义上的锦标赛理论并不适用于企业高管，因为在企业中，高管已经在金字塔的最高层，没有进一步晋升的空间。但我国国有企业中并不存在类似的问题。按照最终控制人的不同层级，国企高管可以逐步由地方国有企业高管晋升到中央国有企业高管。国有企业相对于非国有企业存在两个方面的主要差异：一是代理机制差异，国有企业存在最终委托人虚位，一般由各级国有资产管理部门履行出资人职责，实际上也是最终委托的间接代理人，其代理链条更长。国有企业除了完成其经济责任外，还兼有社会责任和政治责任。二是激励结构不同，国有企业高管面临的激励模式更为复杂，国企高管兼具职业经理人和准官员双重身份，具有多元化动机并受到多样化激励，除了薪酬激励、股权激励和职级激励，还有企业内部升迁特别是向外部尤其是政府部门升迁的晋升激励，这些激励方式相互影响，他们之间还具有替代作用或互补效应[18]。此外，我国国企高管不是在职业经理人市场中由市场自然选择，而是由政府直接任命，因此具备两种不同的身份，即企业管理者与行政准官员[19-20]。现实生活中也普遍存在国企高管进入政府实现交叉任职的现象，即商而优则仕，在2018 年国务院机构改革后，26 个组成部门中有6位正职领导均有在国有企业中担任高管的经历。因此，在国企内高管不存在晋升的天花板，既可以通过集团内部晋升，也可以追求个人仕途的进一步发展，晋升锦标赛同样适用于国企高管[21]。

3.国企现存的激励体系。根据前文可知，国企高管确实处于晋升锦标赛之中，而锦标赛在一定意义上也确实发挥了其应有的作用。在锦标赛中，裁判与规则制定者均为政府（具体表现为各级国资委），参赛者是国企高管；高管为了在锦标赛中获胜所追求的目标、获得的奖励等都是由规则制定者所裁定的，在不同的环境下，国企高管所面临的激励是不尽相同的。政府可以通过对激励契约的调整改变锦标赛的规则，进而影响国企高管的行为。如有学者结合官员实际晋升情况研究后发现，晋升锦标赛在中央国企和地方国企下规则有所不同，中央国企高管在锦标赛中获胜的目标更多地表现为经营业绩，地方国企高管的目标则较多地被政治资源、政策性负担所影响。“限薪令”的出台，政府对锦标赛的规则进行了调整，通过最终奖励变化来影响锦标赛下参赛者的行为。

在国有企业高管激励契约中存在两种激励体系，一种表现为薪酬激励、股权激励等形式的显性激励，另一种以晋升激励、职级消费等为代表的隐性激励，且两种激励体系之间存在相互替代。“限薪令”极大程度上限制了薪酬对高管的激励作用。作为一种非正式激励契约，职级消费如果缺乏有效的监督，很容易成为高管谋取私利的工具，进而发展为企业的代理成本。因此，2012 年2 月，财政部、审计署连同国务院国资委共同出台《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》对国企高管的职级消费进行限制。此时，更多的薪酬或职级消费已经无法成为国企高管的目标，只能寻求其他激励方式，这就更加凸显了晋升和股权激励在国企高管激励契约中的重要性。图1 为国有企业内现有的激励体系。

图1 国企高管激励体系

4.文献评述。通过对上述文献的梳理我们发现，现有的研究聚焦于某个特定的激励方式，且对民营企业的研究较多，对国企特殊的激励体系研究较少，缺乏对国企现存激励体系的系统性梳理，本文旨在通过“限薪令”的冲击来填补这一领域的空白。上述研究中往往聚焦于高管短期决策行为或中长期行为模式，很少综合考虑二者的协同效应，特别是高管在面临不同激励下对这些行为的取舍。本文借助外生事件冲击，探索在“限薪令”背景下，央企高管的行为模式会发生哪些变化，并在此基础上区分短期决策、中长期决策，以期为激励体系的效果提供全面的分析。

三、假设提出

刘青松等[18]在研究中指出，国企高管在面对不同性质的激励时，其行为模式也会随之发生改变。具体表现为高管面临的晋升激励与非经济性目标相关，如公司承担的社会责任或非效率投资等。“限薪令”的出台，无疑改变了高管面临的激励，在不考虑股权激励的情况下，对高管的激励以晋升激励为主，国企高管往往会选择积极承担社会责任以获取晋升；同时，也说明裁判改变了晋升锦标赛的规则，参赛运动员如果想获取锦标赛的胜利，就必须适应改变后的比赛规则。在新的激励体系中能够有效发挥作用的只有股权激励与晋升激励，在不考虑股权激励时，晋升激励起主导作用；高管为了获取晋升，会选择积极承担社会责任。此外，资源依赖理论认为，任何企业所赖以生存的资源往往都不完全掌握在自己手中，企业会竭尽全力获取这些资源以谋求生存和进一步发展。在国有企业中，政治关联对高管来说就是十分关键的资源，为了获得政治资源，高管的行为就会倾向于主动承担政策性负担[6]。需要指出的是，“限薪令”的出台主要针对中央企业负责人薪酬，而对地方国有企业高管的影响是非直接的。因此，本文的研究对象主要为中央国有企业（直接隶属于国务院国资委管辖）。基于以上分析，提出假设H1。

H1：不考虑股权激励，“限薪令”出台后中央国有企业会更加积极地承担社会责任。

锦标赛，作为一种竞赛机制，有一部分参赛选手获胜就意味着有一部分人员被淘汰。在晋升锦标赛中的国企高管为了避免被出局，必须适应相应的淘汰机制。国资委在财政部等六部委联合出台“限薪令”后，于2009 年底正式修订了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（以下简称《考核办法》）。在《考核办法》中构建了以经济增加值与利润总额为核心的考核体系，明确规定未完成考核目标的应对负责人予以调整。因此，国企高管必须保证其晋升不受业绩水平的影响。此外，《考核办法》中对社会责任的考量主要体现为经营难度系数，如果企业承担了较多的社会责任，可以通过经营难度系数来提高其业绩水平，进而对其晋升产生积极影响。这也进一步说明前文假设的合理性。不论是经济增加值抑或利润总额均可以通过一定的盈余管理来实现。因此，提出假设H2。

H2：不考虑股权激励，“限薪令”出台后中央国有企业的盈余管理水平会显著提升。

本文研究期间为2007—2018 年，由于金融危机的爆发，银行业高管的天价薪酬引起了社会的广泛关注，很多发达国家相继出台了针对银行高管的薪酬管制政策。为了合理规范银行高管的薪酬，同时也为了防止金融风险进一步发酵，我国银监会在2010 年3 月出台了《商业银行稳健薪酬监管指引》（以下简称《指引》），要求商业银行的高管和对银行风险有重大影响的员工，其绩效薪酬的40%以上要进行递延支付，递延期限一般不短于3 年。《指引》通过延付银行高管薪酬的方式，加大了银行高管承担信贷风险的成本，从而使银行的信贷政策趋于保守[22]。《指引》对企业创新的影响存在两种观点。一种观点认为，延付银行高管薪酬，使得银行高管更加规避风险，信贷政策更加趋于保守，创新活动内在的高风险性使得银行会减少对企业创新活动的投资，从而抑制企业的研发支出。另一种观点认为，虽然我国目前的金融体系不够完善，银行作为其中的主体，在识别借款人和投资项目上具有相对的比较优势，有足够的专业能力判别投资项目的质量[23]；银行可以通过展期或与借款人私下解决的方式应对借款人的还款困难[24]，加之创新活动的高回报性，延付高管薪酬不会对企业研发投入产生实质性影响，可以排除在“限薪令”背景下其他政策干扰的影响。在此基础上，高管货币激励受限，加之我国社会崇尚权力，国有企业高管更加渴望获得晋升激励；高管作出的行为选择通常取决于晋升激励采取哪种考核机制，在相同的晋升激励下，考核机制的区别直接导致高管行为选择的差别[25]。也就是说，影响高管晋升的评判标准并不仅是利润规模等短期指标。当薪酬等显性激励受到限制，政治晋升对高管的激励效应进一步增强，激励效果更明显。对于高管来说，享受到研发投资的预期性收益的可能性是比较高的，高管的创新意愿得到了提升；提升创新意愿是其促进企业创新的重要途径[26]，由企业创新引发的研发投资所带来的长期性绩效改善，也有可能形成高管在未来实现政治晋升的重要砝码。鉴于以上分析，提出假设H3。

H3：不考虑股权激励，“限薪令”的出台会促进中央国有企业的创新行为。

四、样本选取与实证分析

1.样本选取。本文以2007—2018 年所有非金融上市A 股为研究样本，研究数据来源于国泰安（CSMAR）数据库与万得（Wind）数据库。为了确保研究结论的有效性，本文还通过Excel 等统计软件对数据进行了初步筛选，具体包括：（1）剔除所有ST、*ST公司；（2）剔除所有关键变量（解释变量、被解释变量）缺失公司；（3）对数据进行了1%水平的缩尾以剔除极端值的影响。在进行以上操作后得到有效样本16 252 个。

2.关键变量度量。本文参照薛云奎等[27]的研究，通过冗员规模来度量国有企业社会责任承担水平。通过构建模型，对系数进行回归后代入，得出残差，残差值即为企业承担的冗员规模。

其中，Staff 是经总资产标准化后的雇员规模，Asset 为总资产的自然对数，Capital 为固定资产占总资产的比率，Growth 为营业收入增长率；残差ε 为冗员，若ε 为正，则说明企业内存在超额雇员，反之则说明企业不存在超额雇员。

盈余管理主要分为应计项目盈余管理、真实盈余管理及分类转移盈余管理。考虑到监管的日趋收紧并结合官员任期长度与盈余管理行为对日后盈余的影响，我们拟参照之前学者的作法，通过引入业绩变量的修正Jones 模型来对企业的盈余管理行为进行测度[28-29]。具体模型如下：

其中，ε 的绝对值为企业的操作性应计利润，即应计盈余管理水平。

根据创新经济学的理论预期模型，创新是一种内源式经济增长的最有效手段，相比于投资拉动的经济增长，通过创新推动经济增长更具有持续竞争优势。企业创新的高风险性不仅需要高管的风险承担意识和风险承担能力，更需要持续的资金投入，企业通常把营业收入的一定比例用于研发支出。因此，对于企业创新，我们参考相关学者的研究，企业当年研发投入与总资产的比值作为企业创新水平的度量[30]。

3.研究设计。为了验证提出的假设，本文通过构建以下三个双重差分（DID）模型，分别测度“限薪令”出台后，央企高管行为模式的转变，并将控制变量统一用Control 来代替，具体控制变量见后文中的变量定义表。

其中，EL、ACC 和R&D 分别代表上文中关键变量度量中的冗员规模、盈余管理规模及研发创新投入规模，CSOEs 与Time 及二者的交乘项均为DID涉及的虚拟变量。如果α3、γ3与λ3三者的系数显著，则说明限薪作为外生事件，确实对被解释变量冗员、盈余管理与企业创新产生了冲击；若α3、γ3与λ3三者的系数均显著为正，即“限薪令”出台后，央企的冗员规模、盈余管理水平与研发投入水平都有所提升。由于限薪的文件于2009 年底发布，考虑到政策的滞后效应，我们将时间虚拟变量时点定于2010 年，在2010 年之前将Time 赋值为0，2010 年及之后赋值为1。此外，通过构建哑变量控制行业与年度固定效应。表1 为主要变量定义表，给出了模型中涉及主要变量的计算方式。

表1 变量定义表

4.描述性统计与实证分析结果。表2 是主要变量的描述性统计表，统计了主要变量的平均值、标准差、最小值与最大值。从表2 我们可以看出，在所有样本企业内，EL的均值为0.277，ACC均值为0.021，且二者的标准差都较大，说明在样本企业内均存在较为显著的冗员规模、盈余管理操纵行为，且样本企业内差别较大。

表2 描述性统计

表3 是本研究的回归结果，对于本研究的三个假设均分别进行了普通回归与聚类固定效应回归，且在回归中均控制了年度固定效应与行业固定效应。从表3 的回归结果来看，无论控制年度、行业固定效应下的普通回归，还是进一步控制个体聚类效应下的回归，以2010 年作为政策冲击点的回归结果均符合我们的预期。模型（3）、模型（4）和模型（5）的交互项的系数均显著为正，从统计学意义上看，在1%的置信区间内，央企内的冗员规模受政策影响提高了0.098 个单位，其盈余管理水平上升了0.188 个单位，其创新水平上升了0.117 个单位。这充分说明，限薪作为外生事件确实对无股权激励的央企高管行为产生了重要的影响。在“限薪令”发布后，央企内的冗员规模、盈余管理水平与企业研发投入均有了显著提升，H1、H2、H3得证。

为了避免DID 方法下的安慰剂效应，本文采用了其他政策冲击的时间点进行了相同样本下的回归，以保证研究结论的稳健性。考虑到在环境无重大变化时高管行为模式具有一定的黏性，选取限薪之前的2008 年而非限薪之后的2011 年作为政策冲击点，以避免政策黏性的影响。从表4 的安慰剂检验可以发现，三个模型的回归结果均不能反映出企业的盈余管理、冗员规模或创新水平产生了明显变化，即2010 年作为政策冲击点得到的结果是稳健的，并没有受到行为黏性的影响，本研究的DID 模型通过了安慰剂检验。这充分说明本文选取的方法是恰当的，2010 年作为限薪之后的第一年，确实对高管的行为产生了冲击。

表3 回归结果

表4 安慰剂检验结果

5.进一步检验。为了验证本文结论的可靠性，提升研究的严谨性，本文还选取了限薪政策的第二次发布作为进一步检验，对2014 年第二次限薪的影响进行了研究。回归结果限于篇幅不再展示，但其显著性水平与符号均与第一次回归中保持一致，即第二次“限薪令”与第一次“限薪令”的效果是一致的，企业在限薪后冗员规模、盈余管理水平与创新投入同样保持了增长态势。这说明本文的研究是稳健的，“限薪令”作为外生事件确实从社会责任、盈余管理与研发支出等多个方面对央企高管的决策管理行为产生了显著影响。

五、结论与政策启示

本文以2009 年限薪政策出台为背景，进行了一次准自然实验。基于政治晋升锦标赛理论，将其延展至政治性较强的中央企业，通过双重差分法（DID）研究了限薪这一外生事件对于现有激励体系下央企高管行为模式的影响。研究发现，以限薪后第一年作为政策冲击时点，与民营企业相比，央企高管在晋升锦标赛规则变化即“限薪令”出台后，确实提升了企业内的盈余管理水平、冗员负担及创新水平以谋求晋升。本文的政策启示如下：

1.从实务的角度出发，为“限薪令”的实施效果提供了实证检验，具有一定的实践意义。“限薪令”是国家对国有企业高管激励体系搭建的重要探索，但薪酬作为一种激励方式，是解决委托代理问题的重要工具。对国企高管的薪酬进行简单的“一刀切”，是否会对国企内的代理成本造成影响，进而影响国有企业的发展，这些都不得而知。本文首次从实证研究的角度出发，验证了“限薪令”对现有激励体系下央企高管行为产生的影响，进而为政策制定者提供重要的政策启示。

2.通过理论分析拆解了国有企业高管激励体系，并进一步通过实证模型进行检验，深化了锦标赛理论与委托代理理论，具有一定的理论拓展性。传统的锦标赛理论更多着眼于诸如薪酬激励、股权激励等对企业高管行为的引导作用，本文以国企高管激励体系为背景，探索了在薪酬管制、股权激励未大规模引进的央企中，晋升激励占主导作用时，央企高管决策行为模式的变化，是对锦标赛理论的拓展与深化。激励体系的完善是解决委托代理矛盾的重要手段，因此，本文一定程度上丰富了现代企业中的委托代理理论。

3.为国有企业高管激励体系的构建，特别是为国有企业深化改革提供了数据支撑，具备一定的政策启示性。如何针对国有企业的特点，制定真正适合国有企业内部的激励体系，特别是如果通过设计合理的激励体系引导高管决策行为，对国有企业做大做强，促进国有资本保值增值具有重要的意义。通过研究发现，在设计激励体系时，通过激励方式的转变与考核目标的修订可以实现对央企高管行为模式的矫正，且这种矫正效应不仅可以作用于短期行为，也可以对企业的中长期决策行为产生显著影响。因此，在管制薪酬的背景下，要更加关注晋升激励的作用，通过对高管晋升路径的明晰与考核目标的制定进而实现对高管行为模式的纠偏是我国未来国企改革中的可行之策。