财政纵向失衡、地方政府税收努力与资本错配*

赵 娜，李光勤，李香菊

(1. 西安外国语大学 人文社会科学研究中心，陕西 西安 710128; 2. 西安外国语大学 经济金融学院，陕西 西安 710128;3. 安徽财经大学 国际经济贸易学院，安徽 蚌埠 233030; 4. 西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安 710061)

一 引 言

党的十九大报告中指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，必须坚持质量第一、效益优先，充分发挥资源利用效率，着力解决好产能过剩和全要素生产率损失等问题，以突破我国经济在四十年高速增长之后面临的结构性矛盾和资源环境瓶颈。为此，党的十九届四中全会强调，“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。由此可见，市场的作用和政府的作用相辅相成，通过发挥政府的引导性、规制性作用弥补资源配置中的市场失灵现象，是实现经济高质量发展的内在要求。

现代财政制度是国家治理的重要支柱，应在优化资源配置、促进经济高质量发展等方面发挥至关重要的作用。然而，自以分税制和转移支付制度为核心的财税体制改革以来，“收支两端权责的不相匹配”加剧了央地之间财政关系的垂直失衡[1]，虽然政府间转移支付规模逐年增大，但并未缓解地方财政缺口压力，导致地方政府普遍存在较为严重的财政纵向失衡，这可能会弱化地方政府的财政约束，诱发地方政府的道德风险。一个突出的表现是：地方政府可能降低对企业的征税力度以吸引流动性资本进驻本地，以便扩大本地税基，增加本地财政收入[2]，而地方政府税收努力的变化有可能影响企业实际税率，改变资本的流向，导致部分行业过度投资，最终扭曲资本配置效率。因此，从财政纵向失衡角度开展资源错配的影响机制分析，有利于从源头上有效促进地区、行业和部门之间的资源合理配置，并且对于深化我国财税体制改革、规范地方政府征税行为具有重大的现实意义。

近年来，关于资源配置的已有文献主要从改善资源配置效率的影响因素，以及资源错配的成因两个视角进行分析。关于改善资源配置效率影响因素的研究重点关注了对外直接投资[3]、产业协同集聚[4]、产业集聚[5]、基础设施建设[6-9]、互联网发展[10]、转移支付[11]等的作用。关于资源错配的成因，已有文献主要从企业的环境政策、政府干预、行政垄断、僵尸企业及贸易开放等方面进行了探讨。首先，从环境政策视角来看，Tombe和Winter提出企业层面的特殊环境政策会扭曲企业的资源配置，进而降低总生产率[12]。从政府干预视角来看，韩剑和郑秋玲认为政府干预会带来资源错配。具体来看，财政补贴、金融抑制、行政性市场进入壁垒显著影响了行业内资源错配，而劳动力管制政策和金融抑制政策则与行业间资源错配显著相关[13]。其次，从行政垄断视角来看，靳来群等认为政府行政权力与国有企业垄断结合而形成的行政垄断下的所有制歧视是资源错配的根本原因[14]。再次，从僵尸企业角度来看，张璇和李金洋以中国制造业企业数据为例，实证研究发现僵尸企业的存在扭曲了资本配置[15]。最后，从贸易开放的视角来看，刘宇英和白俊红指出贸易开放对于提升资源配置效率有着重要的作用[16]。

上述文献从不同角度对影响资源配置的内在机制进行了阐释，但目前还鲜有从中央和地方财政关系下的财政纵向失衡来考察此问题。实际上，1994年分税制改革后，以财权上移、事权下放为特征的财政分权和以地方官员晋升考核激励机制为核心的政治集权，所带来的财政压力引致地方政府税收努力的变化，有可能影响地区资源配置效率。基于此，本研究试图从地方政府税收努力角度分析财政纵向失衡对资本错配的作用机制，以此来丰富资源错配影响因素的研究。本研究的研究思路为：首先分析财政纵向失衡对资本错配的直接影响，以及通过税收努力对资本错配的间接影响，进而从理论上构建财政纵向失衡对资本错配的影响框架；然后采用2002-2017年30个省(自治区、直辖市)的面板数据，通过面板联立方程模型，实证检验财政纵向失衡对资本错配的直接效应，以及通过地方政府税收努力对资本错配的间接效应。

与已有研究相比，本研究的贡献体现在以下两方面：一是在理论分析上，将财政纵向失衡、地方政府税收努力和资本错配纳入同一理论框架，试图揭示财政纵向失衡带来的地方财政压力，如何影响了地方政府税收努力进而加重了资本错配；二是在实证方法上，考虑到财政纵向失衡与税收努力之间的内生性问题，运用带工具变量的面板联立方程模型，并采用三阶段最小二乘法，实证研究了财政纵向失衡与地方政府税收努力对资本错配的作用渠道与传导效应。

二 理论分析与研究假说

1994年分税制改革赋予了地方政府较为独立的支出权，但收入自主权却在下降，由此带来央地政府间财政收支责任的错配，促使地方政府面临天然型财力缺口。此外，“标尺竞争锦标赛”促使地方官员支出需求旺盛，造成了地方政府竞争型财力缺口[17]，最终致使财政纵向失衡。而过高的财政纵向失衡会降低地方政府自主安排支出的灵活性，扭曲政府行为进而带来资本错配。

(一)财政纵向失衡对资本错配的直接影响

过度财政纵向失衡会促使地方政府支出偏向于“资本密集型”的基础设施建设投资中。这是因为与民生性支出相比，基础设施投资具有投资周期短、见效快、风险低等特点，而且可以在短期内对经济增长有较大拉动作用，由于地方政府官员既要追求任期内的经济利益，又要追求任期内的政治利益，因此会偏好于基础设施投资[18]。而基础设施投资会对资本配置效率带来正向和负向影响。正向影响体现在：其一，良好的基础设施意味着区域营商环境较好，这会吸引资本等生产要素的流入，促进资本配置效率的改善；其二，良好的基础设施降低了资本等生产要素的运输成本，有利于降低市场分割，为改善资本错配提供了有效路径[19]。负向影响体现在：其一，政府基础设施投资没有效率约束，由于其外部效应的存在导致投入-收益较难度量，因此会出现政府投资效率低下，不利于资本优化配置；其二，由于全社会资本是固定的，政府大量的低效率投资会挤出私人投资，造成私人投资的不足，这会导致资本等生产要素不能按照市场原则进行有效配置，进而阻碍资本配置效率的提升[20]；其三，在资源一定的情况下，过多的政府投资会造成市场利率的上升，这会提高企业的融资成本，加之研发活动具有高风险、周期长及外部性的特征，负债率高的企业会将有限的资本投入到“短平快”项目中，这会抑制技术创新，进而带来资本错配。

过度财政纵向失衡还会促使地方政府干预地区经济，进而扭曲资本配置效率。由于地方政府拥有项目审批权、经营许可证发放权和金融管制等经济和行政权力，出于本地经济和财政收入增长的考虑，地方政府会倾向采用银行高管任免、财政存款等间接手段，影响金融机构的信贷资金方向，诱导其加大对本地经济建设的资金支持[21]，同时通过设置市场进入和退出等壁垒以扭曲资本的投资方向。

具体而言，一方面，我国是银行主导型的金融体系，因此地方政府的经济增长最终要靠金融资源来支持，故而地方政府有动力去控制和影响商业银行，特别是国有城市商业银行的信贷配置，而之所以能够控制这类银行的信贷方向，是因为80%以上的城市商业银行由地方政府直接或间接控股[22]，所以地方政府对城市商业银行高管具有人事任免权[23]。现有文献也发现地方政府会影响城市商业银行的信贷方向。例如，钱先航等提出，地方政府晋升压力促使城市商业银行信贷主要投向于可以带来政绩的基础设施、开发区建设等投资，以及房地产和建筑业投资[24]。祝继高等认为，地方财政压力越大，城市商业银行出于财政补贴收入、绩效考核和监管压力的考虑，贷款对象主要是国有企业、国资公司等国有经济部门。由于信贷资源过度倾向于国有经济，挤占了非国有企业的信贷资源，造成信贷资源的错配，进而提高了国有与非国有企业获取资金的成本，扭曲了资本的配置效率[25]。另一方面，地方官员设置市场进入和退出壁垒割裂了地区间的经济联系，这会加剧市场分割，严重制约了资本等生产要素在区域之间的自由流动，保护了产能过剩的传统产业，使得较低效率的企业得以存活，从而扭曲了要素市场资本配置。同时，市场分割不利于发挥本地区企业规模效应，阻碍了其在其他地区市场的扩张，无法发挥其比较优势，这又对市场的资本配置产生了干扰，进而恶化了资本配置效率。

(二)财政纵向失衡对资本错配的间接影响

1.财政纵向失衡对地方政府税收努力的影响

虽然财政分权赋予地方政府一定支出义务的同时也赋予其一定的收入权限，但是支出义务与收入权利并不对等以及地方收支比例的不平衡必然在多个方面加剧了地方政府，尤其是基层政府的财政负担压力。因此，在财政纵向失衡严重的时候，地方政府有动机也有条件降低税收努力以干预经济。具体表现在：由于税收立法权、税率调整权高度集中在中央，而地方政府拥有非常有限的征管权，因此地方政府可通过税收优惠、减免收费、税款递延等方式变相降低实际税率，以抢占流动性的资本和增加税基以提高本地财力[26]。虽然2002年的所得税分享改革弱化了地方政府税收努力[27]，但是采用低税率来招商引资的政策依然存在。例如，唐飞鹏研究发现低治理能力地区通过“税收优待”招揽企业[28]。蒲艳萍和成肖研究显示，与资本要素密切相关的增值税、企业所得税和城镇土地使用税表现为“逐底竞争”[29]。

2.地方政府税收努力对资本错配的影响

在中国式财政分权体制下，财政收支与地方经济状况密切相关，通过降低税收努力吸引资本以扩大辖区内的投资规模成为地方政府的现实选择。从理论上说，地方政府税收努力的降低对资本配置的影响体现在以下三个方面。其一，本地政府税收努力下降，会促使企业的利润水平上升，弱化企业融资约束，刺激企业增加研发投入，优化全国市场的资本配置效率；其二，由于地方政府没有税收立法权，因此地方政府税收努力的降低意味着本地企业实际税负的下降，这极大地减少了企业的生产成本，引导企业过度投资有税收优惠的行业或产业，这最终会阻碍市场更有效地提供服务，影响资本流向，进而导致资本配置的错位；其三，在追求经济增长和税收收入增长的双重驱动之下，地方政府税收努力降低主要针对的是具有高投入、高产出特征的行业，而非全部行业。[30]这意味着市场中部分行业生产成本降低，而部分行业生产成本升高，导致优胜劣汰的竞争机制难以充分发挥作用，必然扭曲全国市场的资本配置效率。直接效应和间接效应如图1所示，由此本研究提出假说1-3。

假说1：财政纵向失衡的加剧扭曲了资本配置。

假说2：财政纵向失衡越严重，地方政府税收努力越低。

假说3：财政纵向失衡通过降低地方政府税收努力间接扭曲了资本配置。

图1 财政纵向失衡对资本配置的影响机制

三 研究设计

(一)模型设定

根据理论分析可知，财政纵向失衡不仅能直接影响资本错配，而且能通过地方政府税收努力对资本错配产生间接影响，因而财政纵向失衡、地方政府税收努力与资本错配之间存在多重而复杂的作用渠道。与单一方程相比，联立方程可以较好地解决内生性问题，而且还可以有效识别各变量及扰动项之间的联系，因此借鉴Mobarak建立面板联立方程模型将所有方程作为一个整体进行估计[31]，具体如下：

kmisit=α0+α1teffortit+α2vfiit+α3openit+

α4ind3it+α5finit+α6denit+ε1t+yeart+

provi

(1)

teffortit=β0+β1vfiit+β2openit+β3denit+

β4urbit+β5transit+β6hfiit+β7fdit+

β8govit+ε2t+yeart+provi

(2)

其中，i表示地区，t表示年份，资本错配指数(kmis)为被解释变量；地方政府税收努力程度(teffort)和财政纵向失衡(vfi)均为核心解释变量，其余均为控制变量。此外，模型还控制了年份yeart、地区provi层面的固定效应，ε是随机扰动项。其中，α2表示财政纵向失衡对资本错配的直接影响，而财政纵向失衡对资本错配的间接影响则为β1×α1，总效应则为α2+β1×α1。

(二)数据与变量选取

1.被解释变量

本研究借鉴白俊红和刘宇英的方法计算各地区资本错配指数(kmis)[3]，资本错配指数。计算公式为:

(3)

其中，γki表示资本价格绝对扭曲系数，计算方法如下：

Kit=Iit/Pit+(1-δ)Kit-1

(4)

其中，Kit为当期固定资本存量，Iit为当期的名义固定资本形成总额，Pit为固定资产投资价格指数，δ表示折旧率，参考张军等的计算思路[32]，取值为9.6%，Kit-1表示上期的固定资本存量。

根据方程(3)计算出2002-2017年各地区资本错配指数。借鉴季书涵等对资本错配指数取绝对值[5]，其值越大，表示资本错配越严重，当解释变量的回归系数为负，表示解释变量可以改善资本错配；反之，则会加剧资本错配。

2.核心解释变量

一是财政纵向失衡。借鉴储德银等人的计算方法测度财政纵向失衡[2]，本研究另外还选取贾俊雪等人的测算方法来衡量财政纵向失衡进行稳健性检验[33]，具体情况见表1。

二是地方政府税收努力。本研究采用税柄法测算地方政府税收努力指数[2，34]，税收努力指数的表达式为：teffort=Tax/Tax*，其中Tax表示各地区税收收入占GDP比重，Tax*表示潜在税收能力。

结合已有文献研究经验，我国地区潜在税收能力Tax*主要与经济发展水平(pgdp)、贸易开放度(open)、人口密度(den)、第二产业结构(ind2)、第三产业结构(ind3)及城镇化水平(urb)有关，因此选择这六个变量作为解释变量，其中第二产业结构用第二产业产值占GDP比重衡量，经济发展水平用以2002年为基期的人均实际GDP来衡量，其余变量的定义如表1所示，构建如下回归方程(4)计算潜在税收能力。

(4)

3.控制变量

借鉴相关文献，影响资本错配的控制变量为：贸易开放度(open)、第三产业结构(ind3)、金融发展水平(fin)及人口密度(den)。影响税收努力的控制变量为：贸易开放度(open)、人口密度(den)、城镇化水平(urb)、转移支付(trans)、财政横向失衡(hfi)、财政分权(fd)及政府干预(gov)。

其中，财政横向失衡的计算方法借鉴了Bird和Tarasov[35]，采用以各地区人均实际财政收入为基础的修正加权变异系数测算，具体如下：

(5)

其中，xi表示第i个地区人均实际财政收入，xj表示除了i地区外其他地区人均实际财政收入，y为全国总人口数，yi代表第i个地区的总人口数，yj代表除了i地区外其他地区总人口数。hfi值越大，说明本地区人均财政收入水平高于其他地区财政收入水平，反之，则说明本地区人均财政收入水平低于其他地区。各变量计算公式及描述性统计见表1。

表1 变量含义与描述性统计

(三)数据来源

由于西藏地区部分数据缺失，因此本研究最终选取除西藏之外的30个省、自治区和直辖市2002—2017年间的面板数据。本研究所有原始数据均来自2003—2018年《中国统计年鉴》《中国税务年鉴》《中国财政年鉴》，在数据处理过程中，将数值变量进行对数处理以尽可能减轻变量间异方差对估计结果的影响。

四 实证检验及结果分析

(一)结果分析

对于上述联立方程估计可以采用单方程估计法和系统估计法两种方法。与系统估计法相比，单方程估计法忽略了各方程间，以及各方程扰动项间的联系。系统估计法避免了上述不足，该方法将所有方程作为一个整体进行估计，因而更有效率。因此，本研究选择系统估计法估计方程(1)和(2)。对于一个多方程系统，如果方程中都不包含内生解释变量，则对每个方程进行OLS估计是一致的，但却不是最有效率的。此时，用SUR(似不相关回归法)对整个联立方程模型进行估计是有效率的，估计结果见表2中第1、2列。

具体来说，方程(1)中财政纵向失衡(vfi)对资本错配的影响为正，且通过了10%显著性检验，说明财政纵向失衡加剧会带来资本错配，验证了假说1。这可能是因为：过度财政纵向失衡会激励地方政府偏向于“资本密集型”的基础设施建设投资，而过度的基础设施建设投资会挤出社会资本，阻碍资源配置效率；此外，过度财政纵向失衡会促使地方政府干预城市商业银行贷款方向，促使资金流向产能过剩的领域，进而扭曲了资本配置。而地方政府税收努力(teffort)对资本错配的影响为负，且通过了10%显著性检验，表明随着地方政府税收努力的降低，资本错配程度将逐渐增加。对此的可能解释是：地方政府税收努力的降低意味着企业实际税率的减少，这制约了市场机制的作用，扭曲了资本要素价格，影响了资本流向，导致部分行业过度投资和技术创新滞后，不利于资本配置效率的改善。

方程(2)中财政纵向失衡(vfi)对地方政府税收努力的系数均显著为负，这说明财政纵向失衡的加剧会降低地方政府税收努力，验证了假说2。可能的解释是：过度的财政纵向失衡加剧了地方政府财政压力，为了缓解财政困难，地方政府会通过降低税收征管效率吸引流动性资本以扩大本地税基，提升本地财力。

对于资本错配方程的控制变量，本研究发现：贸易开放度(open)的估计系数为负且显著，表明中国近年来贸易开放度的提高有效地改善地区资本错配，这与白俊红和刘宇英的研究结果相一致[3]。其原因可能是出口贸易扩大了企业的市场规模，但又给企业带来了一些挑战，促使低效率出口企业被淘汰，资源配置到高效率的企业，进而促进资本错配的改善。第三产业结构(ind3)的估计系数为正且显著，这可能是因为以房地产为代表的消费性服务业发展大大超前于研发、金融和物流等生产性服务业[36]，带来部分行业产能过剩，加剧了资本错配。金融发展水平(fin)的估计系数为负且通过了1%的显著性检验，表明金融发展水平的提高有效地改善了地区资本错配。原因可能在于：在利率市场化不断推进的情况下，银行信贷资金依据市场利率水平流向资本配置效率高的行业，进而促使资源配置效率获得了明显提升。

税收努力方程的控制变量估计结果表明，贸易开放度(open)的估计系数为负且显著，表明贸易开放度越高，地方政府税收努力越小。人口密度(den)和城镇化水平(urb)的回归系数均为负，且通过了显著性检验，这意味着人口密度和城镇化水平均抑制了地方政府税收努力。转移支付(trans)通过了1%显著性检验且为负，这表明转移支付抑制了地方政府税收努力。对其可能的解释是：在地方财政预算支出一定的情况下，转移支付收入的增加致使地方政府所需征收的税收收入相应减少，地方政府会选择降低税收努力以降低企业及居民税负进而发展本地区经济。横向财政失衡(hfi)、财政分权(fd)、政府干预(gov)均与地方政府税收努力正相关，且通过了显著性检验，可能的原因是：分税制改革后地方政府的财权下降，但是事权不变，由此带来地方政府收支的不匹配，加之地方政府为了在“标尺竞争锦标赛”中获胜，需要大规模资金投入资本密集型工程，这进一步加剧了地方政府财政压力，为了缓解这种压力，政府就加大了税收努力。

(二)内生性讨论

表2前两列是基于SUR估计方法的基准结果，但是该方法存在如下缺陷：如果资本错配方程和税收努力方程的核心解释变量是内生变量，那么采用SUR估计时估计结果是无效率的。解决的办法有三个。第一，每个方程采用2SLS(两阶段最小二乘法)进行估计，其优点是可以消除模型可能存在的内生性问题，缺点是不能处理不同方程的扰动项之间可能存在的相关性，估计结果见表2的第3和4列。第二，采用3SLS(三阶段最小二乘法)进行估计，该方法不但可以消除模型可能存在的内生性，而且可以消除不同方程扰动项之间可能存在的相关性问题，提升了联立方程估计的有效性，估计结果见表2的第5列和第6列。第三，在3SLS的基础上，同时将两个方程的核心解释变量的滞后一期作为工具变量，这样不仅可以处理财政纵向失衡、地方政府税收努力与资本错配之间可能存在的反向因果关系而导致的内生性问题，还可以提高估计结果的效率。无疑，采用工具变量的3SLS估计结果最优，其结果更为可信，估计结果见表2的第7列和第8列。

比较列1-2和列7-8后可以看出，财政纵向失衡与资本错配的回归结果显著为正，税收努力与资本错配的回归系数为负，财政纵向失衡对地方政府税收努力的系数显著为负，与基准回归结果保持一致，这说明了实证结果具有较好的稳健性。此外，财政纵向失衡、税收努力系数的绝对值均变大，这意味着不考虑内生性问题会低估财政纵向失衡对资本错配的直接效应和间接效应。

(三)传导机制分析

根据前面的分析可知，财政纵向失衡对资本错配的影响存在双重路径：一是财政纵向失衡直接作用于资本错配，二是财政纵向失衡通过地方政府税收努力间接作用于资本错配。以含有工具变量的三阶段最小二乘法估计结果为例，财政纵向失衡对资本错配的总效应为0.478，这包含直接效应和间接效应，其中财政纵向失衡对资本错配的直接效应α2为0.354。这说明财政纵向失衡的提高扭曲了资本错配，即存在“财政纵向失衡↑→资本配置效率↓”。间接效应β1×α1为0.123，即存在“财政纵向失衡↑→地方政府税收努力↓→资本配置效率↓”。这意味着财政纵向失衡通过改变地方政府税收努力间接影响了资本配置，即财政纵向失衡的上升降低了地方政府税收努力，从而抑制了资本配置效率，验证了假说3。

(四)稳健性检验

为了检验前述回归分析的稳健性，解释变量财政纵向失衡可用贾俊雪等计算方法来代替[33]，相关数据来源和回归方法同前，回归结果见表3。由此可以看出，结果与表2基准回归结果相近，这意味着本研究前述实证结果具有较好的稳健性。

表3 稳健性检验

五 结论与政策建议

本研究从理论和实证两个方面论证了财政纵向失衡对资本错配的影响，并揭示了财政纵向失衡的加剧所造成的地方政府税收努力的降低，进而影响资本错配的机制，着重从中央—地方财政关系视角为影响资本错配的因素寻找新的解释。结果显示：一是财政纵向失衡对资本错配存在直接效应，即财政纵向失衡程度的提高显著加剧了资本错配；二是财政纵向失衡对资本错配也存在间接效应，即财政纵向失衡程度提高会降低地方政府税收努力，而地方政府税收努力的降低则扭曲了资本配置效率。

基于上述研究成果，本研究提出以下政策建议：一是以“GDP”为核心指标的地方政府政绩考核标准应予以改变，而要引导地方政府官员树立科学的政绩观，同时应在政府政绩考核指标中突出民生改善、绿色发展、资源的合理配置等与经济高质量发展有关的发展目标。二是政府应积极推进中央与地方财政事权与支出责任相匹配的财税体制改革，在事权方面，建立一套以法律和行政法规为形式，同时接受各级政府与社会公众广泛监督的地方政府支出责任清单。地方政府应更多地为市场经济的发展营造更好的制度环境，适当降低对资源配置的行政干预，以有效发挥好市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的作用；在财权方面，地方政府加快以房地产税等为主体的地方税体系建设，形成规范、科学、透明的转移支付分配制度，缓解财权与事权的不匹配所带来的财政纵向失衡过大而引致的重复建设和金融干预等所带来的资源错配。三是地方政府税收激励政策，应由中央政府制定，以合法的制度或法律约束地方政府税收优惠行为，而且要尽量降低对特定行业或企业的税收优惠；此外，应建立一套鼓励企业基础研究和新产品研发创新的税收优惠机制以提高资本使用效率。