湖南省支持乡村产业振兴的财税政策研究*

刘建民,刘晓函,周思瑶，徐倩荧

(1．湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙 410006;2．湖南财政经济学院,湖南 长沙 410205；3．新墨西哥大学 新墨西哥州 阿尔伯克基 87131)

一 引 言

在党的十九大报告明确提出乡村产业振兴后，湖南省作为我国传统农业大省，积极响应国家政策，致力于振兴乡村产业，打造中部发展高地。2018年4月，中共湖南省委、湖南省人民政府出台的《关于实施乡村振兴战略开创新时代“三农”工作新局面的意见》，立足省域乡村产业发展实际，提出了湖南省乡村产业振兴的主要任务和保障措施。乡村振兴以产业振兴为重点，是国家提倡供给侧结构性改革在农业领域的题中应有之义[1-6]，同时也是推动涉农一、二、三产业的融合发展的必然要求[7-8]。关于如何支持乡村产业振兴，学者们从不同角度展开了系列探讨，提出了富有建设性的建议。有些学者提出，通过改革农村土地制度为农村产业振兴提供支持[9-11]；有些学者强调“互联网+”技术向农业渗透的重要性[12-15]；还有些学者提出，通过完善金融服务来支持乡村产业振兴[16-17]。与此同时，乡村产业振兴评价指标体系构建也渐渐引起学者们的注意[18-21]；还有些学者则强调发挥财税政策对乡村产业振兴的助推作用[22-23]。基于我国当前乡村产业振兴任务的紧迫性与艰巨性，多点聚焦、多方发力成为必然趋势。其中，充分发挥财税政策的先行、引导、带动作用将是重中之重。尤其是在乡村产业振兴的前期阶段，面对夯实经济基础与优化政策环境的重大需求，全面、系统、有力的财税政策支持不可或缺。从现有情况来看，关于支持乡村产业振兴的财税政策体系建设，在理论上的研究仍较为零散，在实践中的探索还存在欠缺。湖南省经过两年多的规划指导和基层乡村探索，尽管在财政投入和财税政策引导上已初显成效，但为了进一步完善财税政策体系设计、提升财税政策支持效果，仍需要展开深入探讨。

二 湖南省乡村产业振兴基础及发展态势

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，发展动力由主要依靠低成本劳动等要素投入转向创新驱动，乡村发展将进入大变革大转型的关键时期。湖南作为粮食大省、鱼米之乡，农业一直是湖南省乡村产业的重头戏。湖南省各地区以农业为基础，加大乡村工业投资，努力推动乡村工业补短板，建设乡村产业园，发展乡村服务业，推动三产融合，为实现乡村产业振兴打下坚实基础。

(一)乡村产业振兴基础

2019年7月，湖南省出台的《湖南省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，首次明确了乡村产业振兴指标，包括：粮食综合生产能力、农业科技进步贡献率、农业劳动生产率、农产品加工产值与农业总产值比，以及休闲农业和乡村旅游接待人次。这些指标能较好地反映乡村产业发展状况，但湖南省暂未公布这些数据。本文基于此规划, 结合可获得数据，对湖南省乡村产业振兴基础进行初步分析。

限于数据可获性，本文只选取粮食综合生产能力和农村劳动生产率这两个指标进行分析(见表1)，其中农村劳动生产率用农林牧渔生产总值/农林牧渔从业人数表示，数据年度为2013年至2018年。如图1所示，湖南省2018年粮食总产量为0.30亿吨，与2020年目标值持平，可见湖南省粮食综合生产能力现已达到产业振兴规划值，农业发展基础良好，为乡村产业振兴提供了“沃土”。湖南省的农村劳动生产率呈“W”发展，自2016年探顶后，下滑至2018年的3.98%。其中，2018年的农业劳动生产率为3.21，与2020年目标值尚有差距。

湖南省自然条件优越，农耕文化历史悠久，农业品种资源丰富，为乡村产业振兴战略的实施提供了良好基础。但是，湖南省农业农村基础差、底子薄、发展滞后的形势仍然严峻，乡村工业及服务业短板明显，为乡村产业振兴带来了挑战。

图1 湖南省2013-2018年粮食总产量及增长率(单位：亿吨，%)

图2 湖南省2013年-2018年劳动生产率及增长率(单位：万元/人，%)

(二)湖南省乡村产业体系发展新态势

湖南省乡村产业发展正处在历史新起点，湖南省紧抓机遇，出台多项政策以推动农业全面升级，乡村产业形态不断丰富。各地依托乡村资源，发掘新功能新价值，培育新产业新业态。新兴产业带已初具规模，乡村产业体系发展呈现新态势。

一是中心城市周边蔬菜粮食等农产品规模化生产渐成体系。随着长株潭一体化进程的加速，长株潭地区作为全省“一核三极四带多点”区域发展战略中的“一核”，依托三市独特优势， “核心极”的辐射带动能力和作用不断增强。长株潭周边乡村处于核心辐射区，主要为长株潭提供粮食蔬菜等农产品。随着社会对新鲜粮食蔬菜等农产品的需求不断增加，周边乡村大棚规模化养殖农产品渐渐兴起，农产品集散运输物流点建设不断推进。以宁乡花猪为例，全县有年出栏万头以上规模的养殖场三家，二百头以上规模的养殖场一百二十家，养殖散户一千余家。2018年，全市出栏宁乡花猪二十万头左右，主要销往“长株潭”地区，产业总产值二十亿元左右，农产品规模化的生产销售运输体系已悄然形成。

二是部分县区“龙头企业+专业村+农户”产业经营模式逐渐成熟。大力发展县域龙头企业，带动乡村专业化生产，解决农户就业问题，提高农户收入，已成为湖南乡村产业发展模式的有益探索，并随着经营模式的不断成熟，其成效逐步凸显。以湖南双峰县的永丰辣酱为例，双峰县依托自身优势，在现有辣酱产业的基础上，积极引入资金，延伸产业链。上游大力建设无公害辣椒培育基地，带动专业辣椒种植村形成，中端发展辣酱加工龙头企业，下游打造酱菜地理标志品牌，销往世界各地。

三是乡村旅游、休闲观光产业逐渐兴起。近年来，湖南茶文化、茶休闲、茶旅游蓬勃发展，茶叶全产业链不断健全。2019年安化县顺应电商发展趋势，携手中国知名的电商平台“天猫”，形成安化黑茶线上销售模式，“茶旅文康”融合快速发展，第二、三产业增值空间扩大。湖南多地通过举办油菜花节，大力开发利用油菜的菜用、花用、肥用、油用等多重功能，倡导“吃油菜苔 赏油菜花 用菜籽油”的健康养生风尚。除此之外，以中药养生、保健为核心的文化与旅游产业正在快速发展，中药养生、药食两用、保健类中药材使用等产值超过十亿元。

四是以工业为主要产业的乡镇多元产业体系逐步建立。特色是小镇的核心元素，产业特色更是重中之重。被誉为“烟花小镇”“花炮之源”的浏阳大瑶镇，围绕花炮这个最突出的特色作大文章，在发展主导产业的同时，瞄准花炮与旅游、文化等产业融合发展方向。全镇和烟花产业相关的企业有六百多家，2017年产业总产值达105亿元，直接吸纳的就业人数达6.7万人。此外，浏阳市政府与湖南大学联合创建李畋国际花炮书院；花炮产业工人培训和实操基地落户大瑶取得实质性进展；花炮文化彩印创意示范基地被列入长沙文化产业扶持项目。

虽然湖南省乡村产业发展开始步入快车道，在乡村产业升级、乡村业态改善、三产有机融合等方面取得一定突破，但是相较于全国发达省份而言，乡村产业发展仍有较大差距，其中既有湖南省农业自身底子薄、基础差的客观原因，也有财税支持政策不健全、不到位等主观原因。

三 湖南省支持乡村产业振兴的财税政策梳理

自十九大报告提出乡村振兴战略以来，湖南省注重发挥财税政策的支持引导作用，出台了一系列政策，采取了一系列举措。

(一)财政资金补贴支农

2020年，湖南省出台《关于抓好全面小康决胜年“三农”领域重点工作的意见》《关于深入推进农业“百千万”工程促进产业兴旺的意见》等重要文件，明确将“三农”作为财政支出的优先保障领域，建立完善的财政支农稳定投入增长机制，加大涉农资金统筹整合力度，从品牌、特色、质量、产业融合、科技、开放六大强农行动入手，通过加大财政投入、优化财政资金供给结构，促进财政支持力度与支持效果的提升。

一是拓宽财政资金的筹集渠道，调整土地出让收入使用范围，所得收益全部用于支持乡村振兴。《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》提出，将设置涉农资金专项，并在整体统筹的基础上拓展资金来源、优化投入结构。

二是加大对“三农”增信服务，加快向县域拓宽涉农担保业务。多部门可通过综合信息评定贷款主体的信用等级，运用财政资金开发为小农户、小微企业和新型农业经济主体提供贷款担保的功能，为乡村从业者开辟新的融资渠道。

三是优化财政投入方式，以财政补贴为主，采取多种辅助手段，重点支持乡村产业规模经营、绿色生产和可持续发展，提高投资效益。财政优先保障的原则应予以坚持，重点为新型农业主体提供贷款利息补贴，为农产品质量检测及认证费用提供补贴等。政府的投资性资金应以资本金的新方式注入符合条件的乡村项目，并采取先建后补、以奖代补、设立产业投资资金等多种方法提高财政资金的投资效益。

(二)金融保险体系助农

2019年，湖南省出台《关于落实农业农村优先发展要求做好“三农”工作的意见》和《关于开展新型农业经营主体贷款贴息工作的通知》以及《湖南省财政农业保险保费补贴管理办法》等多个文件，围绕金融保险体系助农作出了部署，通过金融手段满足乡村产业融资需求，引导与撬动社会资本流向农村。

一是完善金融支农组织体系，鼓励各类金融机构到县和乡镇设立分支机构，实现村镇银行县域全覆盖，扩大乡村金融的服务范围。

二是创新金融支农产品和服务，推出新型农业经营主体贷款和林权抵押贷款、土地承包经营权抵押贷款以及农民住房所有权抵押贷款等多种金融产品。

三是完善政策性农业融资担保体系和建立现代农业保险体系，为新型农业经营主体提供更多的融资渠道，在原有的政策性农业保险之外，鼓励保险机构推出涉农的综合商业保险产品，同时推动多种农业保险的发展。

四是推进政府与社会资本合作，助力社会资本进入国家重点发展领域，创新运营模式，规范和引导社会资本参与乡村产业振兴的行列。

(三)税收减免政策惠农

一是在增值税方面，农业生产者销售自产的农产品免征增值税；采用公司联合农户模式销售畜禽的乡村企业可免征增值税；农民专业合作社销售农产品、向本社成员销售规定的农业物资纳入免征增值税的范畴；纳税人将国有农用地或将承包地转给农业生产者用于农业生产的，免征增值税；以休闲旅游为代表的乡村服务产业，从2019年1月1日起的三年内，生活性服务业纳税人可在当期加计15%的进项税额进行抵扣。

二是在企业所得税和个人所得税方面，企业从事农林牧渔业的所得可以按照规定免征或减征企业所得税；一部分高附加值的种植或养殖可减半征收企业所得税；个人独资企业或者合伙企业在种植、养殖、饲养和捕捞业四大行业所取得的收入暂不征收个人所得税。

此外，乡村产业还可享受印花税、城镇土地使用税、车船税等税收优惠。由于税收政策制定的特殊性，湖南省在遵守税收法律法规的基础上，依权限还可给予乡村产业其他税收支持。

四 当前湖南省支持乡村产业振兴的财税政策存在的不足

(一)财税政策对乡村产业振兴的支撑乏力

一是财税政策针对性不强，资金使用缺少规划。湖南省提出的关于乡村产业振兴的具体执行办法还未落实、落细，财政支持政策多是泛泛而谈或是给出整体数额，未能细致地提出具体的资金使用指导和使用指南，对不同地区的指导和帮助有限。

二是财税支持的惠及对象有限，不能满足现有乡村产业经营主体需要。乡村产业涉及的经营主体多，不同的群体有不同的政策需求。现行的财税政策多追求普遍适用，覆盖的可适用主体范围有限，且缺乏激励措施，应该动员更多的市场参与者进入乡村产业振兴的行列中。

(二)财税政策对乡村产业振兴的扶持力度偏小

一是财政用于乡村产业的支出不足，扶持力度较弱。从湖南省统计局披露的数据看，近年财政支出用于农林水利方面的支出占比在10%～11%的范围内浮动，远低于国际现代农业发达国家35%～50%的投入水平，也低于国内乡村产业发展较好的地区15%～20%的投入水平。

二是财税政策碎片化现象突出，弱化了整体链式效应。乡村产业的振兴应以农业为基础，连接第二产业和第三产业，力求延长产业链实现三产融合。但目前湖南省的相关财税政策存在较为明显的弊病，即对第二、三产业的支持相对缺少，易导致第一、二、三产业配套升级时缺少相对应的、环环相扣的资金支撑体系。

(三)财税政策对乡村产业振兴的引导不够明显

一是面向乡村产业发展的财税工作重心不够突出。虽然地方政府高度关注乡村产业发展，并以此作为财税工作的重要工作来抓，但思路不清、政策分散、重心不明的现象仍普遍存在，尚未切实做到因地制宜、有的放矢、精准施策。如以种植业为优势产业的地区应当重视提供良种补贴、农用机械设备购买补贴等。但实际上，湖南省的种植业单产水平和机械使用效率偏低，成效不明显，部分地区存在重复建设的问题，盲目追求产业发展的门类齐全，撒胡椒面式的思维没有得到根本扭转，未能将主要政策与投入聚集于做精做强本地强势产业。

二是财税参与打造农业产业化的效果有待提升。湖南省重点打造农业特色优势千亿企业，但目前发展培育成为龙头企业的仍较少，以家庭为单位辅以生产合作社的做法没有形成产业化规模。农业规模生产与经营的基础薄弱，没有丰厚的资金介入则难以实现产业规模化发展。因此，目前在湖南产业园吸引社会资本能力较弱的情况下，财政投入应成为农业产业化的启动资本，再辅以税收优惠以形成真正意义上的产业集群。

(四)财税政策对乡村产业振兴的保障有待强化

一是基础设施建设有待加强。乡村产业的发展离不开必要的基础设施：种植业需要丰富的水资源和节能的灌溉体系；农产品加工业需要高效的生产车间和完善的物流体系；乡村旅游和服务业更是需要畅通的交通道路和舒适的居住环境。而湖南省的乡村基础设施建设相对滞后，难以满足乡村产业发展的需求，水电、交通、网络通信等作为产业振兴的重要保障，急需进一步重视和解决。在乡村产业振兴进程中，基础设施须先行，再辅之以财政投入改善其他条件。

二是融资担保服务尚未落实。湖南省市县三级服务农业的政策性融资担保体系需加快构建，通过湖南省政府的信用背书担保的形式，鼓励农业银行等金融机构加大贷款支持，以达到金融助农政策的重要目标，进一步通过疏通金融保险渠道为乡村产业振兴提供重要融资渠道，从根本上解决产业主体融资的后顾之忧。但目前仍有不少企业反映的融资难、融资贵、保险不足的问题没有从根本上得到缓解，因而融资担保服务仍需进一步落到实处。

三是财政资金使用缺少有效的监督和管理。乡镇政府本身难以获得并提供乡村产业振兴的资金，通常依靠上级财政转移支付来维持运转，而上级政府财力投入有限，在转移支付资金的使用上目标不明确、管理不规范、缺乏必要监督等现象仍明显存在。缺乏有效监督和管理的财政资金的使用在一定程度上存在安全隐患。

五 构建湖南省支持乡村产业振兴的财税政策体系的建议

乡村产业是乡村振兴的重要基础。基于当前乡村产业振兴的目标任务与政策需求，湖南省必须构建具有前瞻性、整体性和系统性的有效财税政策体系，即强化政策保障，坚持直接支持与间接引导相结合，充分发挥政府政策扶持和引导的双面合力；同时，切实提高政策指导的有效性，进一步推动农村改革、乡村振兴和城乡融合的统筹发展。

(一)筑基补缺、服务引导，明确职能定位

财税政策不仅仅是资金的支持，更重要的是相关政策的引导，即为乡村产业的培育提供财政资金、发挥四两拨千斤作用，营造乡村产业持续发展的良好宽松的政策环境，还要通过乘数效应和带动效应发挥政策的直接和间接作用。其中，政策直接作用体现在政府直接参与产业培育和资金支持；间接作用更多地体现在市场资金引流担保上，两种作用相互交织。目前，政府急需通过服务引导来明确乡村产业发展的方向、阶段性规划，牢固构筑产业发展基础，补齐城乡财税政策的制度差异化缺漏，破除乡村产业振兴中客观存在的矛盾和机制瓶颈。

综合目前湖南省支持乡村产业的财税政策看，其涉及面过于宽泛且缺乏重点，政策举措零散且缺乏体系，政策复杂程度和执行难度由上自下逐步增加。因此，财税支持政策体系的构建，要坚持以“政府支持、市场引流、重点突出”为总体指导思想，做到政策供给整体规划的前瞻性、纵向一致性、横向协同性、执行可操作性，突出乡村产业振兴的重点方向和战略导向。

(二)紧扣布局、聚焦特色，把握政策统筹

在乡村产业振兴的发展初期，乡村基层的自主探索提供了大量实践经验，为自上而下的财税政策设计奠定了实践基础。乡村产业振兴财税支持政策的职能定位，应通过科学统筹来优化政策结构，保证政策作用的层次性：在政策直接作用上，注重引导产业发展方向和财政资金流向，培育、发展符合市场需求和区域特色的乡村产业；在政策间接作用上，要充分释放财税政策信号，稳定市场预期，为乡村产业发展融资担当市场资金引流中间人，解决乡村产业或企业融资难、融资贵等问题。在明确财税政策在乡村产业振兴发展中“能做什么”的职能定位后，关键就在于政策的科学统筹。而统筹的关键，又在于紧扣产业的总体布局，聚焦产业特色，确保财税政策与乡村产业规划的一致性、与乡村产业多元化发展方向的协调性、与突出产业区域特色的吻合性。

(三)分类着力、因业制宜，做到精准施策

乡村产业振兴是在既有的乡村产业基础上的振兴，并融合了当前经济发展的新特点。因此，支持乡村产业振兴的财税政策也应因地制宜，根据省域内乡村产业发展的新方向与新要求，分类提出支持举措，在政策统筹的框架下有针对性地制定差异化财税政策，详见图3。

一是筑牢传统型乡村农业产业带。传统型乡村产业是乡村产业振兴的基础，尤其是粮食种植业关系到国家粮食生产安全，也是现代农业发展的重点对象。在乡村产业振兴背景下，传统农业产业的发展，要推动农业现代化建设，财税政策更要侧重于支持现代农业生产体系的建设，拓宽农产品加工企业在税收优惠政策上的受益面，促进农产品精深加工企业的发展，放宽优惠主体认定标准，助推农产品加工业龙头企业的发展。

图3 构建湖南省支持乡村产业振兴的财税政策体系逻辑关系图

二是打造城市服务型乡村产业带。城镇化的深入推进，为城市周边的乡镇、农村逐步承接部分城市生活与生产功能带来了机遇。农产品供应、休闲观光、乡村餐饮业、医疗养老等特色新兴乡村产业，形成了服务于城市的周边乡村产业带。对于此类乡村产业带的发展，财税政策支持的重点在于规范有序管理、引导特色培育：一方面支持行业标准和规范制度的制定和执行，如促进专业行业协会和规范监督组织发展，保障产品、服务质量和安全；另一方面，财税政策应在积极引导传统农业行业和新兴乡村产业融合的基础上，进一步向田园综合体纵深发展，加快推进集农业生产、服务、体验于一体的田园综合体的建设。

三是扶持特色小镇型综合产业带。在湖南省乡村产业振兴的前期探索中，涌现出一批特色小镇，如长沙浔龙河镇、醴陵陶瓷小镇、祁东黄土铺镇(黄花菜产业)、南县南洲小龙虾镇等。特色小镇的模式会在未来很长时间内成为各地建设的主攻点，但是目前特色小镇建设重点方向应在现有特色小镇的产业基础上加强多产业融合。财政在风险担保、融资便利等方面应主动吸引企业和资本进入，进一步开发、拓展特色小镇产业融合面，增加农民创收点，提高特色小镇发展的持久力和抗风险能力。

四是发展生态旅游型乡村产业带。湖南省生态旅游资源丰富，针对此类乡村产业，可分为两类施策：对于较为成熟的产业，财税政策的重点应是支持模式创新、增加区域特色和产业面拓展，扩大辐射带动面；对于尚在培育开发中的产业，财税政策支持应注重特色生态环境建设和知名度打造。同时，财税支持专项绩效考评机制应尽快建立，提高生态旅游乡村产业建设项目绩效和财政资金使用绩效。

五是依托工业扶持型乡村产业带。在乡村产业振兴发展初期，已经有部分地区依托各类工业产业建设成了特色工业型乡村产业，如双峰永丰农机产业、新华洋溪文印产业、郴州嘉禾锻造产业等。此类产业带，一部分是第一、二产业融合的结果，一部分是由既有产业集聚而成，具有产业固定性和单一性。对于此类乡村产业持续发展，财税政策支持的侧重点在于产品质量、技术创新和主辅产业配合，以壮大产业规模，增加抗风险能力。

(四)拓展渠道、规范管理，保障资金效率

一是引导开辟多元金融融资渠道。加强财税政策对市场资金的引导既是克服财政资金有限性的重要选择，也是拓宽扶持资金来源的重要手段。湖南省的农村金融市场已经基本形成农业银行、农业发展银行、农村信用社“三驾齐驱”的局面。因此，建议政府部门应根据农村区域金融资源特点，加强农户金融服务，给予新型农村金融机构定向税收返还政策和县域金融机构涉农贷款增量税收优惠政策，鼓励金融机构不断创新金融产品和服务的方式，拓宽贷款担保抵押的范围和品种，降低龙头企业和农户的融资成本。

二是设立乡村产业振兴专项基金。由湖南省各级政府牵头，与市场资金合作，设立专项基金扶持乡村产业发展。基金设立后，既可以对各乡村优势产业进行全产业链扶持，涉及生产、加工、销售等全生产线，做大做强乡村优势产业，也可以对个别乡村产业发生的自然灾害进行风险补偿，同时对由此产生的银行不良贷款进行直接减免或贴息补偿，形成风险共担、利益共享的新格局。

三是确保惠农资金及时拨付与精准投放。财政资金拨付不到位、好政策无法落地等现象时有发生，这也是一些政府政策实施效果不及预期的重要原因之一。在不削弱管理的前提下，资金的审批与拨付应减少不必要的环节，加强基层政府与农户的“对接”，确保资金拨付到位。与此同时，财政支持资金的监督管理应建立全过程、全覆盖的动态监督机制，确保财政资金的精准投入，提高资金使用效率。

四是助力乡村基础设施建设。乡村产业振兴的一个基础前提是交通和运输的畅通，而财政在公共产品的提供方面有天然的职责。乡村基础设施建设要按项目实行绩效考评和预算审核机制，严格制定项目验收标准，保障资金使用绩效。