乡村治理的有效性研究——以实施乡村振兴战略为背景

林阿妙

（中共漳州市委党校，福建 漳州 363000）

实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手。提高乡村治理的有效性是实现乡村振兴的重要基础。正确认识乡村治理的有效性问题，探析提高乡村治理有效性的可行路径，对顺利实施乡村振兴战略具有重要的作用。

一、治理有效：乡村振兴战略对乡村治理的新要求

治理有效是适应乡村经济社会发展的客观需要。正确认识乡村治理有效提出的时代背景、加快提高乡村治理有效性具有重大战略意义。

（一）治理有效提出的时代背景

乡村治理是指多元化的治理主体对乡村社会公共事务的治理过程，其目的是确保乡村安定有序，提高乡村社会发展活力，实现乡村“公共利益的最大化”[1]。治理有效要求高效能地促进乡村治理目标的实现。2017年党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，明确了乡村振兴的总要求，在乡村治理方面提出“治理有效”[2]的新要求，强调加强农村基层基础工作。治理有效成为乡村振兴战略的题中应有之意，被提上重要日程，具有其时代背景。一是中国特色社会主义已经进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。新时代我国社会主要矛盾已发生转化，人民群众对美好生活有了更多的新期待，希望有更多的获得感、幸福感、安全感。但与此同时，乡村经济社会发展不平衡不充分的问题仍然存在，乡村社会领域仍有明显的短板和不足，乡村治理问题仍然比较突出。二是乡村治理环境发生深刻变化。改革开放之后，随着市场经济的发展和城镇化进程的推进，乡村社会分化，人员流动加快，利益矛盾纷繁复杂，群众的思想观念深刻变化。这一系列新变化都对传统的乡村治理带来了严重的冲击和严峻的挑战。在这样的时代背景下，提出“治理有效”的新要求具有其必要性和紧迫性。

（二）乡村治理有效性的主要体现

治理制度是治理的重要依据和根本遵循。科学有效的治理制度是实现乡村有效治理的重要保证。从制度的建构到执行的逻辑关系来看，乡村治理有效性主要包括乡村治理体制、治理体系和治理能力以及乡村治理效能等方面的有效性。一是乡村治理体制的有效性。健全的乡村治理体制是实现乡村有效治理的重要基础。乡村治理体制包括乡村治理的主体结构、权责关系、参与方式、法律规范等方面的制度性建构。二是治理体系和治理能力的有效性。乡村治理体系是社会治理制度落实到乡村治理中的具体化、实体化。乡村治理能力则是运用相关乡村治理制度管理乡村社会各方面事务的能力。乡村治理体系与乡村治理能力是一个有机整体，二者相辅相成、相互影响。三是治理效能的实现程度。乡村治理体制、乡村治理体系和治理能力的现代化程度直接影响着乡村治理效能。乡村治理的有效性要求“以较低的成本完成乡村社会的公共管理事务”[3]。因此，乡村治理效能的实现程度还体现在治理对象的精准性程度，治理预期目标的实现程度、治理的效率效益等方面。

（三）提高乡村治理有效性的战略意义

提高乡村治理有效性具有重大的现实意义和深远的历史意义。首先，提高乡村治理有效性是健全现代社会治理格局的重要内容。乡村作为基层社会治理的重要场域，面临着日益复杂多变的治理环境。提高乡村治理的有效性程度，及时有效应对乡村出现的新情况新挑战，有助于消除乡村治理的不确定性因素，在乡村形成良好的治安环境，促进乡村秩序与活力相统一。其次，提高乡村治理的有效性是实现乡村振兴发展战略的题中应有之义。加强乡村基层基础工作，提高乡村治理有效性，有助于补齐乡村社会发展短板，促进乡村经济社会的协调发展。因此，提高乡村治理有效性是促进乡村振兴的内在要求，也是促进城乡融合发展的重要举措。再次，提高乡村治理的有效性是满足群众美好生活需要的重要保障。坚持以人民为中心的发展思想是我们党的根本政治立场。坚持以人民为中心的发展思想，必须把群众对美好生活的向往作为奋斗目标，必须落实到经济社会发展的各个领域。加强和创新乡村治理，提高乡村治理的有效性，促进形成共建共治共享的乡村治理格局，是增强群众获得感、幸福感、安全感的重要举措，是满足群众美好生活需要的重要体现。

二、当前乡村治理存在的薄弱环节

从我国乡村治理的现状来看，乡村治理仍然存在若干薄弱环节，治理有效性不高。主要体现在以下三个方面。

（一）乡村治理制度建设滞后，乡村治理体制不完善

乡村治理体制是关于乡村治理的重要制度保障。从现状来看，我国乡村治理体制尚不完善，各乡村治理主体之间的关系不够明晰，未能形成良性互动的治理格局。存在以下明显不足。一是党委对乡村治理的领导作用未能充分体现出来，各级党组织的乡村治理职能不够明确，党领导、规范和组织乡村治理的作用不足。二是政府的乡村治理职能存在错位、缺位、越位等问题。政府部门对乡村社会管控有余，对乡村自治的引导和促进作用不足。三是社会力量参与乡村治理的体制机制不完善。受城乡二元体制的影响，我国城乡在资源配置方面存在严重的失衡问题，乡村可配置的各种资源较之城市严重不足，相应地乡村基层自治组织的治理资源也相当匮乏。从治理主体之间的关系来看，我国政府部门与乡村社会力量之间缺乏良性互动机制，促进乡村社会共治在资源配置等方面缺乏长效保障机制。社会力量普遍面临经费不足、人员有限及能力不足等困难。四是群众参与乡村治理的体制机制缺乏系统性的建构，群众在乡村治理中的主体作用未能充分发挥。

（二）乡村治理体系创新不足，乡村治理能力不高

我国乡村治理体系和治理能力建设相对不足，乡村治理体系相对滞后，治理方式不够灵活，群众自治、依法治村和以德治村的能力也不高。一是乡村自治机制创新不足，与乡村经济社会发展的要求不适应。面对流动性日益增强的乡村社会，传统乡村自治机制存在滞后性，群众受到时间、空间、参与的内容和形式等方面的制约，未能有效参与乡村自治。村委会行政化倾向严重，无法充分履行自治职能。乡村自治缺少专业治理人才，村干部能力素质参差不齐。此外，乡村自治缺乏有效的监督管理机制，滥用职权现象时有发生，自治效能受到严重影响。二是乡村治理手段简单粗暴，依法治村能力不足。基层党员干部和群众还不善于运用法律规范处理乡村出现的各种问题。三是乡村群众道德意识弱化。在市场经济发展过程中，群众权利意识有所增强，但道德意识、责任意识相对不足。与此同时，乡村道德建设明显滞后，德治宣传教育、舆论引导严重欠缺，群众自我道德约束意识也相对淡薄。四是在乡村治理过程中，自治、德治与法治经常各自为政，未能形成“三治”融合共治的强大合力。

（三）重点领域矛盾问题突出，乡村治理效能不强

当前，我国乡村在以下几个领域的矛盾问题较为突出，乡村治理效能受到严重制约。一是乡村社区治理机制不完善，基层民主不充分。在城镇化与农业现代化发展的进程中，乡村社区发展目的导向不明确，工作思路不够清晰，乡村群众认同感弱化、参与治理意识不强。如何凝聚乡村群众的共识，建立起能够发挥不同参与主体优势和能力的新型乡村社区治理体制机制，是新时期创新乡村基层治理的一个重要课题。二是乡村智能化基础建设滞后，乡村治理缺乏强有力的科技支撑。乡村社会流动性和乡村空心化现象加剧，乡村社会面临一些新形势新挑战，而传统治理方式不能及时有效地应对乡村社会转型的新变化。如何运用现代科技，提升乡村治理实效是新时期乡村治理面临的又一个新课题。三是预防和化解乡村社会矛盾机制不科学，公平正义实现渠道不畅。乡村治理中利益协调机制尤其是有效的利益表达机制和矛盾调处机制不够完善。

三、乡村振兴战略背景下提高乡村治理有效性的可行路径

针对当前乡村治理存在的主要薄弱环节，有效的乡村治理应从治理体制、治理体系和治理能力、治理领域等方面进行科学地制度性建构。

（一）加强乡村治理的制度供给，建立健全共建共治共享的乡村治理体制

提高乡村治理的有效性要着眼于加强制度建设，建立健全各社会治理主体依法有序参与的现代社会治理体制。

1.健全党委全面领导体制机制。要加强党委对乡村治理的全面领导作用，健全各级党委的乡村社会治理职能。一要健全上下贯通的组织体系，实现党的领导全覆盖。各级党委要把乡村治理工作摆在重要位置，提升乡村治理工作的系统性和协同性。要落实好县乡党委抓乡村治理的主体责任和乡镇党委的直接责任。二要着力加强基层党组织建设，增强基层党组织在乡村治理中的坚强堡垒作用。提升基层党组织的政治领导、狠抓落实、科学发展及群众工作等本领，充分发挥其在乡村治理中的政治、组织、思想等方面的引领作用。完善党建引领乡村治理机制，“促进党建与乡村治理有效融合”[4]。发挥基层党组织密切联系群众的优势，创新互联网时代的群众工作机制，想群众之所想，急群众之所急，满足乡村群众日益增长的美好生活需要。

2.优化政府职责体系。发挥政府负责的关键作用，重点在于转变政府职能，解决好政府部门在乡村治理中的越位、缺位和错位问题，促进形成党委领导下的多元社会治理主体各司其职、相互配合、高效协同的现代乡村治理体制。一是政府部门要继续深入推进简政放权，进一步理顺自身与基层群众自治组织、社会组织之间的关系。建立完善政府权责清单制度，以权责清单制度的方式，明晰政府、市场、社会的权责，为乡村治理中的社会主体释放发育与成长的空间。二是要优化府际关系。在纵向府际关系中，提高各级政府的乡村治理政策执行力，着重解决制度执行难的问题。在横向府际关系中，要提高相关政府部门的协同治理能力，促进相关部门高效联动参与乡村治理。

3.健全社会协同体制机制。在乡村治理的格局中，要坚持权责对等的原则,建立健全社会力量参与乡村治理的体制机制。一是要切实优化资源配置机制。加快促进资源下沉，赋予基层更多的人力、物力、财力等资源，使基层有职有权有物，增强乡村各类社会主体参与乡村社会服务的能力。要进一步打通政府部门与乡村社会组织、基层群众自治组织之间的互动渠道，以政府购买服务等方式提高乡村社会治理和公共服务供给的质量。二要坚持培育和监督并重的原则，健全乡村社会组织发展体制，积极培育公益性、服务型、互助性的乡村社会组织，以更好激发乡村经济社会发展活力。三要健全企业参与社会治理的体制机制，充分发挥驻村企业的作用，提高企业社会责任感。

4.完善群众参与体制机制。群众是乡村治理的受益者，也是乡村治理的直接参与者。要坚持人民主体意识，通过制度性的建构，拓展乡村群众参与乡村治理的渠道，形成共建共治共享的制度安排，促进乡村形成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[5]。一要注重搭建群众参与的载体、平台，规范参与流程，促进群众积极有效地参与乡村治理的决策、执行、监督及创新改进等工作。二要建立健全科学的奖惩机制，通过公开公平公正的奖惩机制，提高群众参与乡村治理的自觉性、积极性和主动性。三要探索建立健全群众参与治理的能力提升机制。与时俱进创新培训学习的内容，丰富培训学习的形式，不断增强群众主体意识和责任意识，提升群众参与能力。

（二）完善自治、德治、法治相结合的乡村治理新体系，提升乡村治理能力

有效的乡村治理不但需要良好的制度体系，更需要有促使这个制度体系良好运转的治理体系和治理能力。当前，应从以下几个方面不断促进乡村治理体系和治理能力现代化。

1.深化村民自治，提升专业治理能力。村民自治是乡村治理的重要内容，要充分发挥村民自治的基础作用。加强乡村自治组织建设，完善民主自治制度体系和程序。坚持群众在乡村治理中的主体地位，创新群众民主参与的形式和载体，深化村民自治实践，健全村民自治实现形式。加快培育乡村治理专业人才，注重培养造就一支数量充足、结构合理、素质优良的乡村治理人才队伍，提高他们的专业化治理能力。积极推动乡村减负增效，研究制定村民委员会依法履职和协助政府工作事项清单，促进政府治理与村民自治有效衔接、良性互动。建立健全群众监督机制，推进乡村公共事务阳光工程，有效整治乡村微腐败。

2.推进法治建设，提升依法治理能力。要充分发挥法治在乡村治理中的规范作用。加强乡村普法宣传教育，促进乡村形成人人学法、人人懂法、人人守法、人人用法的良好氛围。健全依法维权和化解纠纷机制，增强群众依法维护权益的能力和履行义务的自觉性。加强对乡村党员干部的依法治村能力培训，着力提高他们的法治思维和依法治村能力，为乡村治理的法治化提供内生动力。加强乡村法治机构建设，指导乡村社会开展各项法治工作，探索整合乡村社区层面法治力量，加强乡村社区法律援助工作，推动法治工作网络、机制和人员向乡村社区延伸，推进乡村公共法律服务体系建设。

3.加强德治建设，提升柔性治理能力。加强德治建设，着力预防和减少社会矛盾，切实发挥德治在乡村社会治理中的教化作用。发挥好乡村熟人社会的传统道德约束作用，建立健全道德评判引导机制，促进乡村群众自我约束和自我管理。重视村规民约在乡村治理中的作用，根据新时代乡村经济发展和社会转型的新特点，不断完善和创新村规民约。加强乡村文化建设，发挥新乡贤的作用，倡导文明健康的生活方式，营造健康的乡村文化氛围。继续深入开展乡村精神文明创建活动，加大宣传力度，完善舆论引导机制，建立好人好事光荣榜，弘扬道德新风尚，鞭挞假恶丑，促进群众讲道德、遵道德、守道德，切实提高乡村德治水平。

4.创新“三治”结合的载体平台，提升综合治理能力。“坚持顶层设计与基层创新相结合”[6]、建立健全“三治”结合的体制机制，促进自治、德治、法治相互补充、相互促进，提升综合治理的合力。坚持自治为基，提升乡村发展活力；坚持法治为本，加强乡村法治建设；坚持德治为先，以德治的教化、规范和约束作用促进法治和自治。鼓励基层创新，弘扬浙江桐乡的“三治”融合经验，继续探索实现自治、德治、法治相结合的有效模式。在化解邻里纠纷矛盾等方面，以村民自治为出发点，把正式沟通与非正式沟通相结合，把朴素的乡规民约和法律规章相结合，把乡贤出面进行调解与通过诉讼化解矛盾纠纷相结合，促进居民依法理性地化解矛盾纠纷。分析“三治”结合的有效治理经验，总结提炼，实现政策转化，形成有效的制度安排。

（三）加强重点领域的体制机制建设，增强乡村治理实效

推进乡村治理创新必须坚持以群众的根本利益为出发点和落脚点，加强重点领域的体制机制建设，抓落实促实效，最大限度地提高乡村治理水平。

1.建立健全新型乡村社区治理机制，提升乡村民主协商治理水平。坚持以乡村社区共同体建设促进乡村社会治理共同体建设。顺应城镇化发展的进程，着眼于促进城乡一体化，加强城乡统筹，着力做好城乡社区发展规划，推进新型乡村社区建设。健全乡村社区服务管理机制，在管理服务中广泛凝聚乡村群众的社区共同体意识，提升他们对乡村社会的认同感和归属感。加快搭建新型乡村社区治理平台，加快培育发展各类群众组织，建立健全社区群众自治组织和社区民间组织。加强乡村社区人才队伍建设，在乡村社区建设中引入专业社会工作的方法和途径，吸纳优秀社会工作人才到乡村服务，使专业社工作用更加明显。发挥乡村社区的载体平台作用，尊重群众的知情权、表达权、表达权和监督权，充分运用民主协商等形式，促进群众广泛参与治理乡村社会公共事务，促进乡村公共利益的最大化，提升乡村治理的实效性。

2.加强科技支撑体系建设，提升乡村智能治理水平。建立完善信息资源共享平台，为推进乡村治理智能化奠定基础。深入推进“互联网+乡村治理”模式，有效拓展乡村治理空间，提高乡村治理效率和精准性。探索网络化的社会参与模式，不断丰富群众依法参与乡村治理的方式和渠道，形成推进乡村治理智能化的强大合力。加强社会治安防控体系智能化建设，提升社会治安防控体系的整体性、协同性和精准性。在硬件方面，加强乡村社会治安硬件投入，加强乡村雪亮工程投入。在治理主体方面，实行乡村社会治安专群结合。以网格化管理为载体，落实乡村社会治安综合治理领导责任制，实现乡村社会治理责任精细化、精准化。针对城镇化进程中，乡村人口流动性增强的特点，发挥智能平台的预警作用，加强巡查走访工作，切实促进平安乡村建设。

3.加强预防和化解乡村社会矛盾机制建设，提升乡村源头治理水平。完善和发展“枫桥经验”，健全体制机制建设，从源头上防范和化解社会矛盾。一要建立完善群众诉求表达机制，畅通群众表达诉求的渠道，引导群众依法理性地表达诉求和化解矛盾纠纷。二要建立健全群众利益协调机制和权益保障机制。从维护群众合法权益的角度出发，根据不同的利益纠纷，灵活协调处理，引导群众通过合法途径保障自己的各项权益。对群众争议较大的利益纠纷，立足公开公平公正的原则，以规则公平、过程公开、结果公正的方式，有效调处和保障群众的合法权益，有效提升乡村治理的公信力。三要完善社会矛盾正确处理机制。根据矛盾纠纷的特点，从预防、调处、化解等方面入手，建立综合处理机制，提高矛盾纠纷化解实效。