全球治理视角下重大疫情应对与社会治理能力提升的思考

□ 东航集团 朱稳根/文

全球治理观

（一）全球治理的概念内涵

1995年，联合国全球治理委员会曾在《我们的全球伙伴关系》这份报告中对全球治理进行了权威定义，指出治理主要包含三层意思：治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程；治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或符合其利益的各种非正式制度安排。全球治理是全球范围内包括政府、非政府及私人等多个主体，对全球事务进行公共管理的一个过程。

全球治理是伴随着全球化而兴起的，是由于全球性问题增加而提出来的新理论，是维护多边主义和推动全球化的重要保障。全球治理的对象包括全球安全、生态环境、贸易投资、国际金融、人权等多方面的全球性问题。随着新经济、新业态、新模式的出现，全球治理的对象逐渐增多，包含的范围也越来越广，比如全球物流、网络安全、隐私保护、移民、民航合作等都成为全球治理的内容，多年前笔者就以“全球航空合作治理”为题，进行了十余万字的博士论文研究。

（二）全球治理的发展动因与时代挑战

国际秩序的演变是全球治理得以产生和发展的首要动因。自二战结束以来，国际秩序进入了由美国主导的“一超多强”的时代。在冷战结束前的近半个世纪中，世界政治、安全、经济、文化和社会治理等领域的主导权始终牢牢掌握在美国和其他几个少数西方发达国家的手中。“少数控制多数”、“美国独霸、几方共治”的不平衡、不公正的全球治理格局长期持续，而世界上广大发展中国家的利益诉求却始终无法得到有效回应，2012年的“欧盟碳税”问题就是一个很典型的事例。尽管在上世纪中叶后，一系列为保障世界秩序有效运转的国际规范和国际制度得以确立，为世纪末发展成型的全球治理体系奠定了基础，但也不可否认，这些国际制度设计在本质上仍带有深刻的西方中心主义烙印。

本世纪开始的二十年来，随着中国加入WTO，国际体系的实力分布发生了显著且重要的改变。虽然美国依旧是世界权力的中心，但其相对实力和影响力都已开始下滑。与此同时，大量的新兴经济体蓬勃发展，世界多极化趋势越发明显，国家间的资源流动、物流贸易、运输交流正以前所未有的速度兴盛起来，世界范围内的权力分散与重组已成为不争的事实。埃博拉病毒肆虐、美国退出《巴黎气候协议》、新疫情爆发等一些非典型全球问题的不断出现为世界的和平与稳定带来了更大的不确定性，也为传统的全球治理带来了前所未有的挑战，在经济、政治和文化等领域频频出现了“治理赤字”、“治理不足”和“治理失灵”现象。出现了以下几大比较突出的问题：

一是欧美发达国家提供公共产品动力不足。当下，发达国家经济缓慢复苏，国内问题丛生，对提供全球公共产品兴趣不大。西方发达国家更多思考的是在何种程度上提供公共产品和参与全球治理才能使自身利益最大化，有时甚至趋利而动。与此同时，全球经济增长与发展的压力依然很大，对公共产品需求量巨大，而新兴经济体国家的贡献日益增加，却享受不到对称的国际话语权。

二是全球政策环境和国际力量对比出现不确定性。欧美发达国家政策方向不明确：难以预估美国多变的经济政策可能在全球范围内带来何种溢出效应，欧洲变局的震荡效应同样难以判断。此外，各问题领域内的力量对比形势仍不明朗。中、美、欧、东盟等经济体之间的力量对比格局，将直接影响到主要议题领域内的力量分布，并对国际治理结果具有决定性影响。

三是重要新兴领域存在规则真空。在网络空间、虚拟货币等新兴非传统安全领域内，缺乏公认的、成熟的和可以参照的法律、法规或规则。这种无法可依、无章可循的状态一方面显示了公共产品赤字的现状，需要通过一种具有共识的、合适的机制设计，框定合理的治理格局，确定该领域多边合作的基本原则。

社会治理失灵：重大疫情引发全球公共卫生危机

（一）“重大疫情”介绍

2019年12月，我国湖北省武汉市部分医疗机构陆续出现不明原因的肺炎病人。2020年1月5日晚，武汉市卫健委通报，流行病学初步调查表明，未发现确认的人传人证据，未发现医务人员感染，同时排除传染性非典型肺炎（SARS）、流感、禽流感、腺病毒和中东呼吸综合征（MERS）等呼吸道病原。1月7日，实验室病原鉴定和病因溯源工作检出一种新型冠状病毒，初步判定其为本次不明原因的病毒性肺炎病例的病原体。1月12日，这种病毒被世界卫生组织命名为“2019新型冠状病毒（2019-nCoV）”。1月20日，国家卫健委发布2020年1号公告，明确将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。钟南山院士通过央视确认新型冠状病毒“人传人”。1月23日，武汉封城，随后湖北其他市、县封城。整个春节，新冠肺炎疫情的影响从湖北扩大到全国，大部分零售、餐饮企业从湖北关店到全国关店。截止到3月31日，根据世卫组织通报，国外累计确诊699729例，治愈88619例，死亡34291例，现存确诊576819例；我国累计确诊82545例，治愈76225例，死亡3314例，现存确诊3006例。新冠疫情已经扩散到182个国家和地区，成为全球性公共卫生危机。

（二）重大疫情对全球产生的多重影响

1.威胁全球公共卫生安全

疫情的全球性扩散，使得至少53个国家因新冠肺炎疫情影响而宣布进入紧急状态。从目前国外确诊人数来说，由于大部分国家存在医疗体系控制力不够，资源储备不足，很难将感染人数约束在医疗资源承受能力之内。对于这一突发疫情，医务人员并没有全面、科学的认识和处置经验，很多国家由于发病人数多，会出现人员大批死亡。加之医疗物资、防护物资短缺和不足，医疗机构不可避免会出现医务人员感染的情况，如若不能及时做好诊治、隔离工作，以国家为单位的医疗系统很有可能崩溃。从全球角度来说，如果不能在北半球夏季来临之前遏制住这次疫情，进入冬季的南半球会成为病毒不断传播、变异的温床，病毒可能会像流感病毒一样，与人类长期共存，成为一种长期性传染病，这将是不可想象的灾难。

2.引发经济萧条

受新疫情影响，多国股市持续下跌，其中美股在3月9日、12日、16日与18日接连四次熔断，2020年之前其仅在1997年出现过1次“熔断”。巴西、加拿大综合指数熔断，欧洲股市也普遍下跌，创下2013年以来新低。3月份召开的联合国贸易和发展会议指出，新冠疫情将使全球收益减少2万亿美元，其中除中国之外的发展中国家将损失2200亿美元，石油和其他大宗商品出口国所受的影响将最为严重，损失增加在1%以上。

3.限制生产运输

为应对疫情，各国已宣布的防疫措施多采取限制出行以及“封城”、“封关”等特殊措施。国内外的生产运输都在一定程度受到影响或停滞，民众生活物资供应不畅。同时，世界各国之间的人员交流受到极大的影响，隔离检疫已成为常态。可以预见的是旅客人数下降，全球客运航空无疑将受重创，新飞机需求降低，短时间内的需求反弹未见明显迹象，骨干航空企业尚在冬日中不断探索。由于客机航班的减少（腹仓仓位大幅削减），国内外防疫物资紧急运输需求增加。

4.重构商业、社会体系

受疫情影响，众多依靠人员聚集进行的商业模式难以为继，消费端需求降低，餐饮酒店、旅游和民航运输等服务性行业无疑将因疫情蒙受巨大损失。世界旅游及旅行理事会已经指出，新疫情或导致全球旅游行业出现多达5000万的从业者失业，2020年世界旅游业的产值可能将锐减25%。而医疗健康行业、线上教育、互联网行业会出现新的机遇，网络基础设施、物流与供应链体系会有更大的发展空间。

以全球治理视角协力战“疫”

（一）加强对疫情的认识与重视

新疫情近期在美国、欧洲等地快速传播，再次告诉世界一个常识：病毒的传播是无国界的，是不分种族的。正如钟南山院士所言，新冠肺炎是人类的病，不是某个国家的病。各国应正确认识病毒，携手进行防控与治理。我国2月26日举行的中共中央政治局常务委员会会议已明确指出：加强疫情防控国际合作是发挥我国负责任大国作用、推动构建人类命运共同体的重要体现。

根据目前国外病例数据，死亡率超过3.2%，类似于早期武汉的情况；各国的防控措施并不相同，部分国家已经采取严格有序的防疫、动员措施，但仍有部分国家警觉性不高，并没有做好充分的防控准备。同时，由于国外大部分国家与我国体制的差异，国外民众对于居家隔离、减少外出等防控措施并不理解、支持，给当地卫生防疫工作造成不小阻力。因此，全球各国政府应加强对新冠肺炎危害性、传染性的重视，从国家、全球的层面进行管控和干预，特别是要加强对民众的健康科普与教育工作，让每个人都从思想上、行动上重视起来，才能闭合防控防疫的工作圈，尽可能的控制住疫情蔓延。

（二）共享中国成功的防控经验

1.疫情检测、治疗免费，精准统计感染、疑似感染数据

从医疗技术上，不断研制、更新新冠肺炎即时检测试剂盒，检测速度快，时间短；从医疗保障上，国家医疗保障局和财政部在1月22日联合发文通知确保患者不因费用问题影响就医，个人负担部分由财政给与补助，后又在1月27日发文补充通知确保疑似患者不因费用问题影响就医，个人负担部分也由财政给与补助，消除确诊患者、疑似患者接受检测、接受治疗经济上的后顾之忧；从疫情监控上，国家卫健委建立完善新冠肺炎疫情监测网络，检测网络包含各级各类的医疗机构，还有相关疾病预防控制机构，主要通过病例监测报告、聚集性疫情监测报告、社区疫情的监测以及单位和个人的监测，精确统计感染、疑似感染数据。

2.及时控制和抑制疫情扩散，降低传染和被传染的风险

首先，我国显示了强大的动员能力，号召了3万多名医务人员奔赴湖北抗疫第一线，日夜奋战在抢救生命的一线；数以万计的建筑工人日夜奋战，雷神山、火神山医院拔地而起，众多的方舱医院较快交付使用，向世界宣告着“中国速度”，为及时控制和抑制疫情提供了最坚实的后盾。通过一个月的努力，新冠肺炎疫情在国内逐步得到控制，湖北省以外新增确诊病例数量直线下降，全国连续数日为个位数。截止3月17日，5个省份实现了本土现有确诊病例、疑似病例和密切接触者“三清零”，15个省份/兵团实现了本土现有确诊病例和疑似病例的“双清零”。

新疫情被发现后，中央政府果断决策，先后对武汉市和湖北省的数千万人实施了有效隔离。1月23日零时武汉实施封城，对人员出入实施严格管控，落实严格的检测和隔离政策。公众对于疫情的重视程度迅速提升。从1月24日起，全国30个省份宣布启动了重大突发公共卫生事件一级响应，布置实施最严格的防控措施，识别和控制疫情区人员，限制所有不必要的社交娱乐活动。2月，武汉市各小区实施封闭式管理，各社区实行控制出入管理，减少人员流动，政府要求居民自我隔离，呼吁限制社交活动；全国范围内只有食品配送等基本服务继续进行，以降低病毒继续扩散传播的风险。

同时，在疫情防控过程中，做到了全国疫情信息透明、准确，做好舆论舆情引导。各类媒体实时提供最新疫情资讯，重点报道相关科学技术的作用、广大群众坚持隔离、遵守严格的卫生措施等，各基层社区做好防控科普、监测措施、出入登记等。及时详细的信息披露不仅可以减少民众的恐慌，还会增加人们对官方信息的信任，并且有利于人们做出正确的防疫措施。

3.对口支援疫情集中地，以“巨大的集体意愿”全力抗疫

中国-世界卫生组织新冠肺炎联合专家考察组外方组长、世卫组织总干事高级顾问布鲁斯·艾尔沃德博士在2月26日日内瓦世卫组织总部举行的新闻发布会上提到：“由于中国有巨大的集体意愿……虽然我们看到每个省都有疫情暴发，都有感染病例，但各个省市依然在花很大力气去想如何为湖北省、武汉市提供医用物资和医务工作者援助。我觉得这种纯粹利他主义是其他国家应该学习的，这是真正意义上的团结”。

为坚决打赢疫情防控阻击战，国家卫生健康委举全国之力，集优质资源，动员全国医疗系统，建立省际对口支援湖北省除武汉以外地市新型冠状病毒肺炎医疗救治工作机制，根据疫情情况、人力资源储备及受援地市医疗资源缺口等情况，安排19个省份对口支援了湖北省除武汉市以外的16个市州及县级市。各省不仅派出了多批医疗队伍，还为疫情严重的湖北各地市带去了医护、管理、预防的专业人员和急需的口罩、护目镜等物资。在医护人员和医疗物资转运方面，以东航为代表的中国民航业克服困难、派出多轮专、包机，提供了高效的驰援，作出了不可磨灭的贡献。除医疗支援外，全国各地捐赠的水果、蔬菜、大米等生活必需品源源不断地送进武汉、送进湖北，确保了封锁的湖北各地区物资供应；在严格落实防控措施的前提下，湖北以外地区有序复工复产，保障疫情防控、能源供应、交通物流、城市运行、医用物资和生活必需品的供应。

同时，中国的“集体意愿”不仅体现在对于国家这个集体上，也包含着对全球、全人类这个大集体的责任。新冠肺炎是全人类共同面临的疫情，中国一直尽全力与世界交流和分享该病毒的基因组，以及该病的传染方式、症状、易攻击的器官、患者的死亡率以及最成功的治疗方案等。许多国家在我国疫情最严重的时候，不仅没有向我们关闭国境，而且开设绿色通道，积极协助采购医疗物资。因此，在现在国内疫情基本得到遏制、产线齐开的情况下，国家也鼓励企业敞开向国外供应医疗物资并提供力所能及的援助，切实做到真正认同、践行人类命运共同体的理念。

（三）共建疫情防控国际合作圈

随着国际新疫情的肆虐，各国更需共同奉行人类命运共同体的精神，加强疫情防控的国际合作，相互理解、权责共担、同舟共济，才能够尽快在全球更广范围内有效控制、减少直至最终消灭疫情给世界更多人民带来的伤害。各国必须以最大限度保护人民生命健康安全为共同价值基点，充分支持全球公共卫生治理机制，通过精诚合作，实现合作共赢，共同维护全球人民健康与公共卫生安全。

（1）支持重要的国际组织担负起团结国际社会应对疫情的重任

·联合国与世界卫生组织

能否团结国际社会，携手努力控制、防止新疫情的蔓延，是对联合国和世界卫生组织等权威的一次重大考验。根据联合国宪章等法律文件，各国理应支持联合国秘书长积极开展工作，在应对突发公共卫生事件、健全完善全球公共卫生治理机制、协调各国立场中发挥核心作用，推动联合国大会等机构提升公共卫生问题在国际议程中的位置，迅速采取统一行动。

·联合国粮食及农业组织、世界贸易组织等

应协商一致，对经济、医疗条件不发达的国家和地区给予帮助，共同排忧解难、共度难关；推动研判因新疫情所导致的世界贸易、粮食、国际金融、电信、旅游、航空和邮政等方面出现的不测事件，并提出与各国合作应对的可行建议和具有操作性的工作方案。

·地区性组织

如二十国集团、欧盟、金砖国家、上海合作组织、欧亚经济联盟、东南亚国家联盟、非洲联盟和阿拉伯联盟等现有国际机制联系，协调务实推动疫情防控的国际合作，同时积极促进全球卫生合作，分享疫情防控和诊疗方案等技术文件，加强联防联控，分享疫情防治经验，全面提高突发公共卫生事件的应对能力。

2.支持世界卫生组织发挥专业优势，强化疫情防控的专业合作机制

·建立全球疫情警报和反应网络，及时、准确地更新疫情数据

国家及地区之间数据分享不足，是当前国际公共卫生管理实践中存在的“顽疾”。即使在该国已产生疫情的情况下，面对新疫情引发的国际公共卫生事件，仍不是所有国家都乐意共享医疗信息，医疗体系也普遍倾向于激励发表研究成果等行为，而不是共享相关数据。持续多年来，世卫组织发现，“共享数据如何存储，谁来控制访问权限，谁会购买这些服务……没有一个机构带头制定工作计划、分担任务和解决相关费用。”而病毒是不分国界的，如果不尽快建立健全数据共享机制，全球将面临更大的危机。当前，全球科研人员正在努力研究更加有效的医疗策略。只有真正建立全球疫情警报和反应网络，实现疫情数据共享，病例共享，才能更好的对疫情的基本情况、发展阶段以及是否变异、治疗方案等进行判断、分析，帮助相关国家政府和医疗机构做出明智决策。

·共享中国有力有效的防控经验，及时发布、更新应对疫情的防控方案

一方面，中国已向世卫组织全面通报了疫情情况，并分享病毒全基因组序列信息及应对疫情过程中取得的经验。另一方面，启动“战略准备和应对方案”后，根据疫情发展情况，综合各国防控经验，及时更新更细致、实效的疫情防控方案，为发生疫情的相关国家预防、检测和诊断病毒传播提供必要支持。通过世界卫生组织等发布的方案建立国际合作和技术支持、提升各国的防控水平，加快推进重点研发和工作创新，全力以赴遏制新型冠状病毒的进一步传播，尤其要注意向那些卫生系统最脆弱的国家提供防疫支持，帮助尽早确诊、隔离和照料病患。同时，争取和利用国际组织的技术和业务资源，加速诊断、治疗及疫苗方面的研发工作，以及降低社会和经济负面影响等，更好地控制全球疫情的蔓延。

3.各国应积极主动开展疫情防控工作，保障人民健康与安全

·保持国内外疫情信息通报的透明与准确

通过新闻发布会、媒体访谈、网站宣传等方式公开、透明地提供本国疫情防控的权威信息，及时澄清一些媒体的不实报道，强化塑造以公众利益为先、积极防控疫情的国家形象，始终保持民众对政府的信任，增进国际社会的更多理解与支持。

·加强防疫抗疫的多边和双边、周边合作

在我国抗击新冠肺炎疫情最严峻的时刻，多国向我国捐赠医疗储备、医用口罩和援助物资。在全球疫情快速蔓延的新形势下，我国及时有效分享有关实验室检测、流行病学调查、临床诊疗等防控经验和方案，加强与各个需要医疗物资、医务人员支援国家的沟通协调，并提供必要帮助，支持抗击疫情。当前情况下，各国亟需积极推动建立健全全球外交、卫生、疾控等对口部门沟通交流机制，只有通力合作，才能遏制住疫情在全球的大流行和大爆发。

·疫情严重国家应提升防疫检疫期间出入境管理和检测技术经验交流

各国在继续加强国内疫情防控的同时，应根据国内防控情况，及时暂停旅行社出、入境游，加强对各国机场口岸出入境人员的健康检测，有力遏制疫情跨国蔓延的势头。要在做好中国国内防控工作的同时，严防境外疫情输入性风险，在口岸加强与各国海关检疫部门协作，强化对重点国家入境人员的检查防控，进一步做好疫情应对，共同防范疫情经口岸出入境传播。

未来全球治理机制与社会治理能力的提升方向

当今世界正处于百年未有之大变局。全球治理面临诸多难题，主要表现在当前的制度框架对于促使主权国家、非政府组织、私人机构等主体共同解决全球性问题缺乏有效约束，本质上是全球治理的制度创新与技术变革本身在全球拓展的矛盾。

全球治理改革归根结底是制度创新问题，要实现有效的全球治理必须建立完善的全球性的制度安排。但是，目前以主权国家为主导的世界格局中，协调各国的国内制度与达成国际规则的难度都很大，主权国家之间的合作直接决定着全球治理改革的成败。全球治理改革的核心就是要围绕“信任赤字、治理赤字、发展赤字”，完善现有制度框架并建立新的规则，采取渐进式改革路径，以共商共建共享为原则，通过各国相互协作来完善优化全球治理，推动全球包容性发展。

第一，进一步增进大国间互信，建立多层次合作机制，有效化解信任赤字

解决全球治理困境的主要阻力来自各主权国家的不合作，尤其是大国之间的摩擦和不信任。没有大国互信，就很难推进全球制度改革。目前主要问题在于美国对国际事务的态度的转变，没有美国参与，全球治理改革难以有效推进。中国、美国和欧盟三方的互信最为重要，中美欧的合作决定了全球治理的格局和走势。可进一步加强科技、文化、人才等多方面的交流，增进互相了解，深化中美、中欧在文化、旅游、教育、体育等方面的务实合作，比如中欧在5G上的深度合作，中美在农业科技上的合作等。可推进《中欧双边投资协定》《中美双边投资协定》《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》等重要经贸协议的签署，以重要双边或区域制度协定推进制度协调，化解信任赤字。

第二，推进现有国际组织和机构的改革，着力破解治理赤字

国际组织和机构仍是全球治理的重要补充，随着全球治理范畴的扩大，国际组织和机构的功能有待进一步完善和加强。如（1）深化国际货币基金组织（IMF）改革。IMF的危机预警体系和危机处理机制仍不完善，也缺乏有效遏制金融危机传染和防范资本流动风险的特别处理措施。在金融国际化、跨境资本流动加速的背景下，应当推进IMF的改革，即加强跨国监管合作、完善预警机制、增加人才培训以及建立有效的风险屏障。（2）继续发挥联合国在维护传统安全和非传统安全上的积极作用。联合国要进一步推动在国际裁军、军备控制、反恐等方面的国际合作，主动开展更多预防外交等。同时，要充分利用好联合国安理会的磋商机制，主张通过谈判解决争端。比如，联合国安理会要更加积极有效地推动美朝谈判，促进朝鲜半岛向无核化发展；要在巴以冲突、中东等问题上发挥更大作用，争取更多谈判机会，创造更多谈判条件。

第三，加强各国顶层制度设计的协调和项目合作，以制度改革推进经济变革，破解发展赤字

（1）要加强顶层制度合作，推进制度改革。主权国家仍然是全球治理最重要的主体，全球治理要求各国在政策上协同、协调，从而创造更好的发展环境。虽然在全球形成综合性顶层制度存在较大困难，但可以针对某个议题形成顶层制度，加强制度的约束力、促进政策协同。（2）积极开拓经贸合作项目，以项目合作带动地区发展。要深入推进“一带一路”建设，在已有项目做好做实的同时，积极开拓新项目，引入更多国家参与共建。发达经济体要摒弃保护主义思维，向发展中国家提供更多经济援助和技术支持，创造更多项目合作机会。要积极开拓发展中国家之间在能源、制造业等方面的项目合作空间，充分发挥发展中国家之间的经济互补性和比较优势，提高其自我造血功能。

第四，明确全球治理的主体，加强国际协同合作，为改革和优化全球治理注入中国力量

经济全球化在过去和现在对世界经济的发展作出了重要贡献，已成为达成广泛共识的、不可逆转的时代潮流。在参与国际事务中，我国始终秉持共商共建共享的全球治理观，充分发挥负责任大国作用，不断深入参与全球治理体系的建设和改革，为优化全球治理注入强有力的中国力量。面对众多的全球治理难题，世界各国唯有携手共商、共建、共享，走改革开放、创新发展之路，而不能走封闭僵化、保护主义、单边主义的回头路，人类共处一个地球村，是一个利益、责任、命运共同体，各国理应风雨同舟，携手前行。面对肆虐的新疫情，国际社会的主流共识是：合作则站立，分裂则倒下。正如联合国秘书长古特雷斯所说：“人类必须在希望和投降之间做出选择，……我们必须选择希望”。