秦岭北麓（西安段）生态环境保护执法联动机制研究

齐晓亮 刘文斌

秦岭是我国南北气候的分界线和生态安全屏障，具有调节气候、涵养水源、保持水土以及维护生物多样性等诸多重要功能。党的十九届四中全会指出，要实行最严格的生态环境保护制度，完善生态环境保护法律体系。习近平总书记也强调，秦岭的自然生态美景，谁都不能破坏。保护好秦岭的生态环境，完善秦岭北麓的生态环境保护执法联动体制机制，不仅是加强生态环境保护的必然要求，而且也是实现秦岭地区人与自然和谐相处及可持续发展的重要举措。

一、秦岭北麓（西安段）的基本情况

秦岭北麓（西安段）位于秦岭中段，地处北纬33°42′～34°23′与东经107°40′～109°49′之间，东西长约100千米，南北纵深30～60千米，面积达5852.67平方千米，占西安市国土总面积的57.9%，涉及周至、鄠邑、长安、蓝田、灞桥、临潼6个区县的425个行政村、700个自然村。

（一）丰富的山水资源

秦岭北麓拥有非常丰富的山水资源，共计有山163座、山峰71座、峪93条、沟465条、河流118条、支流26条。海拔超过2500米的高山有30余座，自西向东主要有太白山、牛背梁、南五台、终南山以及翠华山等，其中周至县境内的秦岭主峰太白山海拔最高，为3767米。山岭两侧山谷众多，大的峪道多达50条以上，水资源量约40亿立方米，占关中地表水资源总量的61%，这直接关系到西安市城镇居民生活用水及“八百里秦川”的工农业用水与生态环境用水。

（二）生物资源和矿产资源的宝库

西安境内的秦岭北麓年平均气温13.0～13.4℃，年降水量507.7毫米～719.8毫米，植被覆盖率69.24%，植物资源138科、681属、2224种，古树名木1.8万株，动物资源有兽类55种、鸟类177种，珍稀物种有朱鹮、大熊猫、金丝猴和羚牛。矿产资源主要有铁、锰、钛、铅、锌、铜、金、滑石、大理石、白云岩等57种。有全国重点文物保护单位8处，宗教遗址17处，古村古镇15处，森林公园15处，地质公园1处。

秦岭“和合南北、泽被天下”，被誉为“中华龙脊”，象征着中华民族不屈奋进的民族精神；秦岭是中国南北大陆板块碰撞拼合科学遗迹保存最好的地带之一，被联合国教科文组织命名的“终南山世界地质公园”就在其中；秦岭动植物资源异常丰富、种类繁多，又有“世界最大的生物基因库”之称。地处渭河与黄河冲积而成的“八百里秦川”关中平原的大西安，正在以生态增长极引领整个关中地区建设南依秦岭、遥望北山、渭河穿越的山水生态城市群，其对进一步加强秦岭生态环境保护具有十分重大而深远的意义。

二、秦岭北麓（西安段）生态环境保护执法联动的运行模式

生态环境保护执法联动机制有狭义与广义之分。从狭义上来看，它以环境保护为目的，是在不同地方政府之间、上下级部门之间以及不同地区之间建立的目标明确、权责清晰、信息沟通顺畅、执法手段齐备的联动机制。而广义上的生态环境保护执法联动机制除过狭义上所述的内涵外，还包括与公安、司法机关之间衔接协调以及公众广泛参与的相关联动机制，其特点囊括了明确的生态环境保护目标、畅通的信息沟通渠道、完善的执法配套设施以及清晰的权责划分等。

按照深浅程度不同，可将其划分为浅层程度的生态环境保护执法联动机制与深层程度的生态环境保护执法联动机制。前者是针对某一环境污染或生态破坏现象，相关部门通过采取联合行动的方式实现对环境问题的有效解决，它是一种相对短期的执法联动模式；后者则是从长期的视角考量生态环境问题，追求的是一种生态环境保护执法联动的长效机制。本文所涉及的生态环境保护执法联动机制为后者。

秦岭北麓（西安段）生态环境保护执法联动模式以西安市秦岭生态环境保护管理局为主导，负责整个秦岭北麓（西安段）的生态环境相关问题，并承担着平衡与协调各方生态环境利益的职责。在生态环境执法过程中，西安市秦岭生态环境保护管理局负责协调相关部门的工作和制止生态破坏与环境污染的行为。然而，这一模式在取得一定成效的同时也存在诸多问题。

三、秦岭北麓（西安段）生态环境保护执法联动的现状及问题

当前，西安市虽然出台并修订了《西安市秦岭生态环境保护条例》，但是仅在相关条款中大致划分了各个部门的职责范围，并未针对具体的法律实施过程做出详细说明。同时，由于秦岭生态环境保护工作涉及范围广、牵扯众多，在具体的执法实施过程中，倘若出现相互推诿、扯皮等复杂情形，在缺乏切实可行的法律协调机制的情况下，难免会导致环境执法的低效、失效和无效。

（一）协调机构职责不明确

目前，负责秦岭生态环境保护工作的机构不仅有省级层面的单位，而且也有市一级的专门管理机构，如西安市秦岭生态环境保护管理局，各区县也有各自的管理机构，但仍然存在着行政效率低下、政令难通等问题。一方面，协调领导机构职责有待进一步明晰。另一方面，生态环境保护的执法工作缺乏联动主体。一些地区依然存在按照环境职能部门权限进行执法的现象，没有一个明确的执法联动主体，从而加大了衔接协调工作的难度。长期以来，秦岭地区遭受到了非常严重的生态破坏，而植被的恢复、环保基础设施的建设等问题所涉及的部门较多，客观上造成了生态环境保护工作的责任主体不太明确。由于各种原因，在秦岭资源开发与利用过程中所产生的生态环境问题，没有一个主体愿意主动去承担责任，地方政府也未表现出较高的治理热情，致使在秦岭生态环境保护的执法联动方面存在一系列问题。

（二）协调机制运行不畅通

现阶段，秦岭北麓（西安段）的生态环境保护工作取得了较大的进展。西安市秦岭生态环境保护管理局下设有法规宣传和执法协调处，负责监督、指导市级有关部门、区（县）、开发区开展巡查和综合执法工作，查处秦岭生态环境保护区域内违规建设和破坏生态环境行为，具有一定的执法权。在发现破坏生态环境行为时，具体的做法是依托西安市秦岭生态环境保护管理局所属的监督检查支队，当场下发停工通知单，然后根据案件发生的地点交由所在区县的管理部门处置并对案件作出判定，最后转交相关的行政主管部门进行处罚。然而，在执法过程中仍然存在着一个比较突出的问题，即信息的不完全对称导致西安市秦岭生态环境保护管理局与其他行政主管部门之间的沟通交流缺乏及时性和有效性。秦岭生态环境保护除了涉及市、区（县）、乡（镇）等不同行政级别的政府外，在横向维度上又会与农业、林业、矿产、旅游以及工商等诸多部门产生联系，加之我国长期以来所形成的各自为政、条块分割的管理模式致使环境监管的合力难以充分汇聚，从而产生相互扯皮、推诿的“公地悲剧”等现象。

（三）行政执法与刑事司法衔接协调困难

在秦岭生态环境保护的执法过程中，与公安司法机关的衔接和协调还比较缺乏。《陕西省秦岭生态环境保护条例》仅仅规定了公安机关的相关职责，其与司法机关的协调还存在着一定的问题。尤其是，西安市秦岭生态环境保护管理局缺乏强有力的公安机关和司法机关的协调配合，协调机制的实施上还存在困顿，这就容易造成在环境执法的过程中，环境相对人拒不配合，环境污染类违法犯罪案件不能得到及时有效地处理，以罚代刑等问题比较突出，难以从根本上采取更加严厉的措施来保障秦岭生态环境的可持续发展。

四、秦岭北麓（西安段）生态环境保护执法联动的提升路径

（一）明确综合协调机构职责

当前，我国已有相当一部分地区对区域生态环境保护的协调与合作展开了有益尝试。秦岭北麓（西安段）生态环境保护执法联动涉及多个区县，建议相关区县签订合作框架协议，以形成长期的合作关系，可在实践过程中进一步探索组建统筹协调管理机构。这一机构的主要任务在于协调不同地区之间的相关部门，主要包括秦岭北麓（西安段）所涉及区（县）的环保、水利、建设、农业及林业等部门及其下属单位。一方面，设立专家委员会。以统筹管理规划编制为基础，协调生态环境保护执法过程中的各项任务，编制专项实施方案，报专家委员会审核后将具体方案付诸实施。另一方面，设立协调办公室。为各区（县）、各部门提供跨界协调服务与部门协调服务。在跨界协调服务上，可以考虑在长安、蓝田、临潼以及鄠邑等地区开展生态环境保护执法联动的综合整治试点工作；在部门协调服务上，可以组织环保、水利、农业以及林业等相关部门编制秦岭北麓（西安段）生态环境保护执法联动的综合管理战略行动方案。

（二）建立联席会议制度

从我国的司法实践来看，联席会议指的是没有隶属关系但有工作联系的司法机关，为了解决一些法律没有规定或者规定不太明确的复杂性问题，在注重民主协商的基础上，由一方或者多方牵头通过召开会议的形式达成共识，形成具有约束力的规范性意见，从而达到指导工作、解决复杂问题的目标。一般由公安机关或其派出机构召集，意在研究和解决工作过程中遇到的一些新情况、新问题，以促使参加联席会议的各方达成共识并组织实施。联席会议研究、讨论的事项，通常涉及以下内容：环境保护行政执法机关通报当前案件受理、调查的线索；各部门就相互协作和移送、办理违法、犯罪案件过程中存在的问题进行协调；共同研究与探讨执法过程中遇到的新情况、新问题，协商解决各种疑难问题；研究制定预防和查处环境违法犯罪的工作目标与措施；协商解决其他问题。秦岭北麓（西安段）生态环境保护涉及的地域广、部门多，建立联席会议制度将在应急管理、执法联动等方面产生显著的正向影响。联席会议制度主要包括部门间的联席会议制度与区域间的联席会议制度。部门间的联席会议制度主要适用于同一区域内不同的机构出现的职能重叠情形。根据《陕西省秦岭生态环境保护条例》，秦岭北麓的生态环境保护以各区域内的政府为主导，各个部门相互配合工作。西安市人民政府制定的《西安市秦岭生态环境保护条例》，充分吸纳了西安市气象局依法保护秦岭的意见建议，从而为开展秦岭北麓（西安段）的防灾减灾、生态治理以及气候变化等方面研究奠定了坚实的法治基础。跨部门的联席会议制度主要是解决各部门履行自身职责过程中出现的职能重叠以及重复执法等问题，通过部门代表参加秦岭生态环境保护联席会议的形式，统筹区域范围内所涉及的各项工作，尤其是对一些违法犯罪案件进行及时有效地交流、沟通与协调。

（三）建立环保联络员制度

环保联络员制度是由负有生态环境保护职责的部门派出一至两名工作人员，负责协调本部门与其他部门之间因环境问题而产生的矛盾或者纠纷，并对各自掌握的环境信息及时地进行交流与共享。一般情况下，可以选择采取环保部门、公安机关、检察机关与司法机关等多方共同参加会议的形式加强各方环境信息的交流与沟通，这在一定程度上不仅可以强化执法联动的效果，而且有利于推动秦岭北麓（西安段）生态环境的根本性改善。在具体生态环境保护的执法联动方面，环保部门、公安机关、检察机关以及司法机关分别指派一至二名工作人员作为联络员，专门负责协调本部门与其他部门之间在环境保护执法案件中的协作及案件移送办理相关工作，并在各部门之间通报新颁布实施的与环境保护执法工作相关的法律法规和规章制度等。

（四）注重行政执法与刑事司法的衔接和协调

建立健全秦岭北麓（西安段）生态环境保护行政主管部门与公安机关、检察机关和司法机关在信息共享、案情通报以及案件移送等方面的各项制度，实现环境行政执法与刑事司法的无缝对接，以提高执法联动的效能。环境行政主管部门发现违法行为涉嫌犯罪的，应当及时移交司法机关，不得以罚代刑。当事人不履行行政决定的，依法向人民法院申请强制执行，人民法院应及时受理并予以执行。而对那些以暴力、危险等手段阻碍行政执法人员依法执行公务的，公安机关应当及时依法查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。一方面，在环境行政主管部门作出行政处罚决定之后，如果相对人拒不履行《限期治理决定书》《责令改正违法行为决定书》等具体内容，继续实施环境违法行为或者实施的行为有扩大污染或破坏生态环境的情形时，可以申请法院采取强制执行。另一方面，进一步完善环境公益诉讼制度。尤其是明确环境公益诉讼在执法与司法联动方面的相关内容，从而为我国环保部门参与环境公益诉讼扫清障碍。

五、结论

良好的生态环境是经济社会发展的重要基础，我们要建立严格的生态环境制度，以制度力量助力于美丽中国建设，从而更好地实现中华民族的永续发展。习近平总书记强调，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。面对秦岭北麓近年来爆发的突出环境问题，作为我国生态文明建设的重要实施者，各级环保部门应积极探索并建立一套切实可行的环保执法联动模式，更好地贯彻执行相关环境保护的方针政策、法律法规以及标准等等，进一步统筹协调和监督管理各级各类环境问题，从而促进我国环境、经济与社会的协调均衡发展。