论行政性规范文件的司法审查

查熙迪

常州市天宁区人民法院，江苏 常州 213000

在我国行政活动开展中广泛应用了行政规范性文件，使许多行政机关具有了制定权，由此产生了庞大的文件。针对于这些文件中存在的问题，新修订的《行政诉讼法》对附带审查制度进行了明确，使得法院在原有权利的基础上可以严格按照法律规定履行法律赋予的任务，还可以以此为依据，向制定机关提出可行性的建议。这一法律的执行具有十分重要的作用，使以往各级政府制定的限制公民权利的行政规范性文件受到司法监督和管理，有效保证了公民权利的行使。

一、我国行政性规范文件的内涵和特点

（一）内涵

在学术界对于行政规范性文件具有不同的理解，从广义方面而言，行政规范性文件以法律、行政法规等作为主要的内容。随着学术界研究的不断深入，以往对于该文件的解释已经难以满足现实的需要［1］。因为行政规范性文件如果以广义进行解释，其涵盖范围较广，甚至包括法律，这样的划分并不能被绝大多数的人所接受，因而近几年来对于狭义的解释更加认可。狭义的解释认为，行政规范性文件以国务院部门作为制定的主要部门，不仅包含行政法规和规章制度，同时可以为执行法律提供准确的依据，为了保证社会的稳定性，依照各机关权限范围规定发布的可普遍约束法人及其他组织行为的文件。

（二）特点

1.制定机关较多

国家职能机关和地方各层级职能部门是行政规范性文件编制的主要部门，其中国家职能机关由国务院多个部门共同组成，地方各层级的职能部门主要由各省各市机关单位等不同的工作部门共同组成，但是行政规范性文件的制定主体并不只有行政机关，其他一些为了处理某项事务而临时组建的指挥部，也是该文件制定的主体，需要经过其他机关的授权后才能享有主体资格。但是事实并非如此，在实践过程中，一些被法律法规授权的机关才具有行政管理的职责，却在一定范围内制定行政规范性文件［2］。

在制定行政规范性文件的过程中，并没有严格落实权利和范围，缺少法律界定，各自以本部门的利益为文件制定的主要依据，存在严重的越权行为［3］。

2.制定程序无法统一

制定程序包含多方面的程序，但是在具体制定过程中，每个地方的政府结合本地区的特征，出台不同的规定，其不同地区存在一定的差异。例如，某些地区制定的规范性文件自起草开始，就对制定相关事宜进行研究，征求多方面的意见，但是这一程序的措辞却具有一定的差异，该地区规定要求起草规范性文件时，需要广泛听取意见，征求意见的形式相对比较多样。而在该地区其他单位的规定中，语气相对较为强硬，必须广泛听取系统以及社会公众的意见，如果涉及到重大事项的规范性文件，必须严格听取各方意见，并对意见进行总结和分析［4］。在制定行政法规时，国家并没有出台相关明确的法律对其进行规定，同时在对行政规范性文件进行制定时没有设置明确的程序，制定过程中的程序相对比较混乱，没有对制定过程进行全面的监督，导致该文件并没有发挥真正的作用。

二、我国行政性规范文件的司法审查

（一）隐性审查

隐性审查就是指法院没有被赋予行政规范性文件的司法审查权，但是在实践过程中，又在相关规范中对法院赋予了一定的权利。早在很多年制定的法律中，就没有对行政规范性文件进行全面的论述，但是后续发布的相关法律中对法则进行了论述。我国各省法院在仲裁判决时，以行政规范性文件为主要的依据，以保证裁决的准确性，不过我国司法机关并没有被法律赋予审查权，绝大多数的行政规范性文件与法律要求存在一定的差异［5］。随着社会的发展，越来越多的具有行政行为的行政规范性文件不断制定而后出台的相关法律中我国最高人民法院对法院行政规范性文件的审查权进行了间接的赋予，在裁决与判决法律文书中，允许人民法院对原告提出具有法律效应的诉讼，这样一来法院不仅可以进行规范性文件的审查，同时可以对存在的问题进行合理的审查，然而行政行为的合理性必须由法院进行评判。

针对于隐形审查中的行政规范性文件，并没有形成约束力，根据实际需求选择是否使用，其只是与法律要求相符合的方式，并不具备强制性，但是没有任何的权利进行再次的加工，法院没有权利提出更改或者优化，也没有任何的权利认为行政规范性文件与法律不符合。

（二）附带审查

如今在新刑诉法中，对于规范性文件的附带审查进行了明确，如果法院认为审理过程不符合相关法律要求，法院则可以不关注该文件，并针对制定文件的行政机关进行法律方面的处理，并向上级单位传送相关处理意见［6］。经过修改，不同主体进行行政诉讼，可以由法院对规范性文件进行附带审查，如果法院在进行附带审查后，认为该文件的内容与法律规定存在差异，那么法院可以判定不以该文件作为审理的主要依据，并且该文件中不符合法律规定的内容，需要由制定机关提出对其进行针对性的处理。

附带审查制度的实行需要面临许多的问题，对审查的步骤，提出的时间等进行进一步的明确。

三、行政性规范文件的司法审查制度的完善

（一）完善审查标准

在明确合法性标准时，需要对行政规范性文件的制定权限、范围等进行进一步的划分，我国行政机关具有多种不同的类别，不同机关之间并没有明确具体的职权界限，难免会出现界限混淆的问题，既不能超过界限，同时也不能乱用职权。如果在进行行政规范性文件制定时，没有对相关标准进行明确，那么一旦发生事件将无法落实相关责任。针对此情况，上级机关需要对相关权限范围进行明确，规范应该行使的职能和权利，当遇到职权重叠现象时，需要由上级机关指定专门的机关进行管辖。

（二）完善审查内容

当行政相对人受到损害后，可以按照附带审查制度向法院提起诉讼，而法院在受理后，需要结合行政规范性文件的内容开展审查工作。也可以说附带审查只是行政规范性文件的一种附带内容，在行政相对人利益没有受到损害前不能提出诉讼请求，只有行政相对人的利益受到影响后，就可以向法院提出诉讼，进行全面的附带审查，如果法院不将其定位案件，那么行政规范性文件也不会受到法律的约束。

另外，还需要对原告的范围进行拓展，使当事人的权利得到有效的维护。针对目前的其他制度来说，其广泛吸引了社会团体的参与，结合这些经验，我国在行政意义上的公益诉讼中，可以在满足相关要求的基础上，由检察院对可能会引发损害的行政规范性文件提起诉讼，而不是当已经造成实际上的伤害后，当事人才可以作为原告。

在确定被告时，如果附带审查以行政规范性文件为依据提起诉讼，那么诉讼案件的被告就是实施主体，但是在对规范性文件进行司法审查时，如果被告仅是实施主体，行政规范性文件制定还有其他机关，在审判过程中无法对行政规范性文件的相关问题进行直接的说明，那么还需要开展后续的审查工作，如果以书面的方式对制定主体进行审查，那么要求所提供的材料必须符合相关要求，此种审查方式需要花费较多的时间。因此，为了有效减少浪费的时间，可以在行政诉讼中明确规定需要递交的具体材料，由法院进行全面的审查，当法院认为有需要时，可以要求规范性文件的制定机构出庭应诉。

四、结论

本文对行政规范性文件的相关概念进行了深入的分析，并对附带审查制度的运用提出了个人的意见，目前正处于我国发展的重要时期，为了迅速适应社会发展变化，必须严格按照法律规定，履行各项工作，使行政可以更加符合法律。