行政诉讼案件受理范围的影响因素分析

朱元华

上海市浦东新区人民法院，上海 200135

行政诉讼案件受理范围的确定，受各种因素的影响，是社会情况的综合反映，是各种社会力量之间的相互博弈的结果，不根据客观实际情况，只凭主观做出判断是不切合实际的。就世界范围而言，行政诉讼案件受理范围表现出持续扩张的发展趋向，我国也不例外。行政诉讼案件受理范围的发展进化，需要各方力量的努力，也将取决于特定时期内各种社会力量的酝酿和角逐。

一、司法权与行政权的关系

总体来说，在现代社会治理体系下，司法权对行政权的依法运行具有重要监督和促进作用，行政诉讼的存在对于行政机关依法行政和法治政府的建设意义非凡。行政诉讼案件受理范围的大小，决定了司法机关对行政机关的制约和监督程度，是审判机关受理行政诉讼案件的根本依据，从而确定了哪些行政争议案件可以进入到司法审查程序，这也正是行政权与司法权相互分工与相互制约的内容之一。从权力属性上讲，司法权与行政权都属于公权力，根据权力制衡理论，该两种权力需要两个完全不一样的机关分开行使，不应相互逾越。分权不是权力制衡理论的逻辑目的，最终目的是实现权力的有效制约，特别是实现行政效率与行政正义的有效平衡。因此，如何设定行政诉讼的受案范同，取决于行政权和司法权之间的关系。

审判机关与裁判者的不积极是因为行政诉讼没有宽松的外部环境与充足的空间。行政权大于司法权，司法缺少权威性；在法律之外，法院容易受到行政机关的干预，以上两点正是行政诉讼的难点所在。对行政诉讼发展阻碍最大的原因就是司法权受到行政权的干预较大，司法权弱于行政权，难以与行政权相抗衡。正所谓，弱国无外交，如果司法权明显弱于行政权，不能独立的审查行政权，就无从谈起司法审查，也不可能存在行政诉讼的案件受理范围。因此，在保证行政权力合法高效运行的前提下，司法权受到的干扰越小，有足够的能力与行政权相对等，行政诉讼案件的受理范围才能更大。

在我国社会转型时期，矛盾会大量显现，更多的纠纷会直接涌向法院，司法机关在依法审理纠纷和矛盾时会受到较多的干预和压力，无法有力的保持自己的独立立场。解决社会转型中的纠纷和矛盾，不能仅仅依靠法律，更多的是需要政府政策和财力的支持，因此法院不能只追求法律效果，也要考虑社会效果，在法律效果与社会效果之间，可能会更倾向于社会效果，这使得司法机关更依赖于行政机关在解决纠纷和矛盾时发挥更多的作用。当一般的民事主体与行政机关发生行政争议的时候，司法机关出于更大的利益权衡和考量，有时会绕开法律，选择保全行政机关的利益。在庞大的行政权面前，行使司法权的审判机关的人财物多受制于同级行政机关，行政机关的财力情况与法院对行政机关的裁判态度影响着法院的人财物的保障程度，由此，司法权与行政权保持着一荣俱荣一损俱损的关系，是司法权无奈的境地。现在进行的司法改革，也正是希望司法权能更多的减少对行政权的依附，有更大的自我空间，更少的受制于行政机关。只有进一步强化司法权，树立司法权威，法院才有足够的能力纠正不合法的行政行为，才能真正发挥行政诉讼的应有之义。

司法权与行政权保持合理的互动与制约，在保证行政正义的同时，还有高效的效率，这才是我们真正的追求目的。扩大行政诉讼案件的受理范围固然重要，但是没有解决好行政权与司法权的关系，就无法保证行政诉讼的顺利实施，无法保证司法审查的效果，无法实现司法监督。因此，如何实现司法权与行政权的平衡制约，才是解决行政诉讼案件受理范围难点的突破之路。

二、司法解释的作用

司法解释对立法具有一定的修补作用，在立法尚未修改的情况下，可以通过最高人民法院作出相应的司法解释来实现行政诉讼案件受理范围的扩大。但是，需要指出，虽然通过司法解释来规定行政诉讼案件受理范围是最方便快捷的方式，可是这不容易，这种方式困难大，阻力多。这是因为法院更要守法，不得僭越权力，取代立法，毕竟司法解释不能与立法相冲突，也不能偏离立法。即使如此，在一定的空间内，司法解释还是有一定活动范围的，《行政诉讼法》的规定并不能为行政诉讼实践提供明确详细的标准，可以通过司法解释来进行弥补，以此对行政诉讼案件受理范围进行适当的扩大解释。

为了弥补行政诉讼制度的缺陷，在1999年最高院制定并颁布了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。该司法解释对行政诉讼案件受理范围从确立的方式到具体内容均进行了重新构架。用行政行为的概念代替了《行政诉讼法》所确定的具体行政行为的概念。这在一定程度上扩大了行政诉讼的案件受理范围，不再仅仅局限于具体行政行为。

三、学界的推动

学者可以做的，就是或者把握现实趋势，积累文献资料，使行政法理论更加成熟完善，或者奔走呼告，为法治民主之声广远传播尽力尽策。

从世界各个国家行政诉讼的情况来看，对行政权进行司法审查是有充足的学术理论和法律根据的。行政法学的研究对行政案件的受理范围有较大的作用。行政行为的研究与行政诉讼案件受理范围有着最不可分的联系，而且行政行为理论在整个行政法学理论中也占据着非常重要的地位，这也是行政法学体系建构的核心理论。但是，不得不讲，行政行为理论是最复杂，也是最难梳理的，还是缺少较深程度的法学理论探讨，缺少深层次、具体化的研究。理论上的薄弱，无法支撑行政诉讼中具体行政行为概念的确定，从而影响行政诉讼受案范围的确定。行政行为的种类和性质是行政诉讼范围的决定因素，对行政行为的分类和性质的不同理解和认定，决定了案件受理范围的大小。所以说，案件受理范围的大小，在一定程度上受一国行政法理论的成熟与否的影响。

从另一个方面讲，行政法学者也在通过自己的力量和方式影响着一些行政诉讼案件的审理，审理行政案件的法官多从专业法学院毕业，与行政法学者有着天然的联系，行政法学者不仅会在多种媒体上阐述自己的意见，而且会为法官提供各种正式或非正式的专家意见，这也促进了行政诉讼的积极发展。

四、判例的生命力与影响力

在英美法系国家，行政诉讼案件的受案范围多实行概括式，这就使得受案范围相对广泛。这与英美法系采取判例制是有重要渊源的。在英美法系国家，判例是有法律效力的，应当被遵循。正是一个个的行政判例，逐步确立了行政诉讼案件的受理范围，也使得行政诉讼案件受理范围一步步在扩大。虽然大陆法系国家并不认可判例具有约束力和法律效力，但是，上一级法院的判例，对下一级法院在处理相同类型案件时，具有重要的参考意义。

我国作为成文法的国家，不认可判例的约束力，但是这并不代表着不可以通过最高院的判例来确认行政诉讼案件的受案标准。最高院的司法解释各级法院需要遵守，最高院的判例也会对各级院起到指导作用。每年的公报案例，都起到了良好的指导和示范。如学生起诉大学不颁发学位的教育行政案件，在最高院收入公报后，全国出现了许多类似的起诉，使得该类纠纷纳入行政诉讼受案范围成为共识。

五、公民权利意识和民主意识

公民权利意识和民主意识的发展程度对行政诉讼案件受理范围也有重要的影响。只有当人们的民主意识更为成熟、更为普遍、更为强烈时，通过对自身权利的关注，才能不断的关心立法，影响立法；对行政行为进行监督，使得行政机关不敢不能随意做出行政行为；即使到了诉讼阶段，也不会轻易的放弃自身的权利。同时，公民权利的觉醒，也会激发群众对行政诉讼个案的关注，利用各种方式，例如媒体，形成舆论压力，实现个案的公正，进而表达自己的现实需求与立法建议，影响立法。

六、立法的作用

通过立法确定行政诉讼案件受理范围，是扩大行政诉讼案件受理范围最直接最有效的方式，这可以减少审判机关扩大行政诉讼案件受理范围所受到的阻力，为法院扩大受案范围提供直接的法律依据。学术界以及实践部门的种种努力，发挥到极限后，还是需要立法来确定行政诉讼案件受理范围。立法的修改，是社会的发展，各方力量角逐的结果。如果没有现实的需求，即使立法修改，法律也难以实行。因此，案件受理范围的扩大，立法是最后一步。

行政诉讼案件受理范围的扩大，已经成为不可阻挡的趋势，司法权与行政权的关系、司法解释的作用、学界的推动、判例的生命力与影响力、公民权利意识和民主意识、立法等因素都具有重要的作用。行政诉讼案件受理范围的成熟与否，决定着行政诉讼制度健康发展，这需要引起我们的重视与关注，共同努力促进行政诉讼案件受理范围的完善。